對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，既是為數(shù)字貿(mào)易的開放與繁榮奠定基礎(chǔ)，同時(shí)也對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)提出了更高的安全與合規(guī)要求。

隨著數(shù)據(jù)成為數(shù)字時(shí)代的核心生產(chǎn)要素和重要國家競(jìng)爭資源，大規(guī)模的數(shù)據(jù)流動(dòng)日漸常態(tài)化。2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“擴(kuò)大高水平對(duì)外開放，對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。”同月，國務(wù)院發(fā)布《全面對(duì)接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進(jìn)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)高水平制度型開放總體方案》，提出“在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，率先構(gòu)建與高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的制度體系和監(jiān)管模式，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新路徑、積累新經(jīng)驗(yàn)”。在全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大背景下，如何對(duì)標(biāo)國際數(shù)字貿(mào)易基本規(guī)則、創(chuàng)新國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)制度體系，已經(jīng)成為各國共同關(guān)注的議題。

高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則正形成新的“數(shù)字壁壘”

隨著世界經(jīng)濟(jì)高速數(shù)字化，大國間博弈的場(chǎng)域也由單一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新等領(lǐng)域擴(kuò)展到包括數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則在內(nèi)的數(shù)字時(shí)代的全面競(jìng)爭。各國紛紛加快構(gòu)建本國數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則，力圖在博弈中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。

2024年7月26日，WTO 電子商務(wù)談判達(dá)成了一個(gè)穩(wěn)定的《電子商務(wù)協(xié)議》文本，標(biāo)志著全球電子商務(wù)規(guī)則制定取得重要進(jìn)展，即各締約國就若干全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則達(dá)成實(shí)質(zhì)結(jié)論。該談判于2019年1月正式開始，目前已有91個(gè)成員國參加，占全球貿(mào)易總額90%以上。談判力求在現(xiàn)有WTO協(xié)議和框架的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)成果，并向所有WTO成員開放。各方在3大領(lǐng)域13個(gè)議題上達(dá)成共識(shí)，其結(jié)果已經(jīng)覆蓋了大部分?jǐn)?shù)字經(jīng)貿(mào)內(nèi)容，但仍未觸及本地化存儲(chǔ)、源代碼保護(hù)等關(guān)鍵性議題。由于各國在國家安全、個(gè)人信息保護(hù)、公共利益和監(jiān)管傳統(tǒng)等方面短期內(nèi)達(dá)成共識(shí)的可能性不大，因而具有全球普遍約束力的數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則暫時(shí)難以確立。

當(dāng)前，一些發(fā)達(dá)國家在國際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定協(xié)商過程中正積極搶占主導(dǎo)權(quán)，轉(zhuǎn)而將區(qū)域與雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定作為推進(jìn)其數(shù)據(jù)跨境主張的主要途徑。這些國家寄望依托其技術(shù)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展地位，通過“制度性權(quán)力”的擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)其數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的核心主張。此外，這種規(guī)則制定的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)先發(fā)優(yōu)勢(shì)將轉(zhuǎn)化為在國際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則上的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，從而迫使發(fā)展中國家未來在融入新的規(guī)則體系中將付出更高昂的規(guī)則成本。

當(dāng)前，以《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等為代表的國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，正推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則向更高水平、更嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)和更加開放的趨勢(shì)發(fā)展。相對(duì)而言，中國近年來簽署的國際經(jīng)貿(mào)協(xié)議，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的開放程度和規(guī)則水平上與之還有一定差距。

因此，對(duì)我國而言，能否順利達(dá)成數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的國際對(duì)接，已經(jīng)成為我國能否在未來國際競(jìng)爭格局中立于不敗之地的關(guān)鍵因素。

傳統(tǒng)機(jī)制無法適應(yīng)大規(guī)模數(shù)據(jù)跨境活動(dòng)

當(dāng)前，國際貿(mào)易已經(jīng)從貿(mào)易數(shù)字化向數(shù)字貿(mào)易化轉(zhuǎn)型，數(shù)字貿(mào)易已經(jīng)成為各國重要的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。據(jù)報(bào)道，2024年上半年，中國可數(shù)字化交付的服務(wù)進(jìn)出口規(guī)模達(dá)到了1.42萬億元，增長3.7%，創(chuàng)歷史新高；跨境電商進(jìn)出口1.22萬億元，增長10.5%，也達(dá)歷史新高，對(duì)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展支撐作用不斷增強(qiáng)。

伴隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，中國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理框架持續(xù)完善。在網(wǎng)絡(luò)信息法領(lǐng)域相繼制定了《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》，逐步構(gòu)建了以數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證、個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同為主要路徑的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)“3+3”模式。該模式以網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和數(shù)據(jù)主權(quán)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)國家對(duì)數(shù)字貿(mào)易活動(dòng)的合法規(guī)制權(quán)。然而，基于種種原因，當(dāng)前數(shù)據(jù)跨境制度體系與數(shù)字貿(mào)易活動(dòng)仍存在一定的不適配，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是基本原則上，監(jiān)管與流動(dòng)的不平衡。當(dāng)前主流國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定均提出了合理性要求，即締約方在對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)采取限制措施時(shí)，該限制措施對(duì)國際貿(mào)易造成的負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)維持在最低水平。如《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》等國際貿(mào)易協(xié)定均以“跨境流動(dòng)為原則，限制（監(jiān)管）為例外”；《區(qū)域全面伙伴經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定》雖然對(duì)締約國賦予了較大的監(jiān)管自由，但仍然遵循上述原則。而我國的數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度涵蓋了較多場(chǎng)景，很難援引“合法公共政策目標(biāo)”條款予以正名。

二是制度設(shè)計(jì)上，安全監(jiān)管能力制約標(biāo)準(zhǔn)提升。高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)跨境流通規(guī)則對(duì)主權(quán)國家的數(shù)據(jù)跨境活動(dòng)監(jiān)管能力和數(shù)據(jù)安全技術(shù)水平提出了較高的要求。我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資源調(diào)配和技術(shù)支撐能力有待提升。

三是制度實(shí)踐上，缺乏一定的可操作性和靈活性。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度的落地，依賴的是法律法規(guī)的執(zhí)行和企業(yè)合規(guī)環(huán)節(jié)。自貿(mào)區(qū)/自貿(mào)港是我國改革開放的窗口和對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作的前沿，也是數(shù)據(jù)跨境制度實(shí)踐的首選之地。近年來，各地雖然制定了一系列實(shí)施細(xì)則和落地規(guī)范，但總體而言實(shí)踐效果并不理想。數(shù)據(jù)跨境涉及應(yīng)用場(chǎng)景眾多、數(shù)據(jù)類型復(fù)雜、數(shù)據(jù)處理目的多元，要求制度實(shí)踐中為企業(yè)提供更為明晰和個(gè)性化的指導(dǎo)與支持。

推動(dòng)自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)跨境體系性立法

以數(shù)據(jù)吸引全球資源要素、深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工和合作，是擴(kuò)大高水平對(duì)外開放的重要舉措。面對(duì)挑戰(zhàn)，唯有繼續(xù)推進(jìn)開放，推動(dòng)我國數(shù)據(jù)跨境制度向更高水平、更嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)和更加開放發(fā)展。

2022年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)展數(shù)據(jù)要素作用的意見》（“數(shù)據(jù)二十條”）提出，“促進(jìn)數(shù)據(jù)有序跨境流動(dòng)，對(duì)標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，持續(xù)優(yōu)化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管措施，支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開展探索”。2024年3月22日，國家網(wǎng)信辦公布《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定》，更新和明晰了數(shù)據(jù)跨境相關(guān)要求，為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)“松綁”，并授權(quán)自貿(mào)區(qū)制定數(shù)據(jù)跨境負(fù)面清單，進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度升級(jí)。在此基礎(chǔ)上，2025年1月實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》以專章的形式將上述數(shù)據(jù)跨境規(guī)則予以明確。

由此，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境專項(xiàng)立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。筆者認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面予以突破：

首先，立法應(yīng)具備更高的體系化程度。針對(duì)自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)跨境規(guī)范碎片化的現(xiàn)狀，專項(xiàng)立法應(yīng)當(dāng)整合各項(xiàng)法規(guī)和規(guī)章，發(fā)揮制度樞紐和指引作用。這主要體現(xiàn)在以數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)分類分級(jí)管理辦法為基礎(chǔ)，連接數(shù)據(jù)跨境“負(fù)面清單”、特定場(chǎng)景“一般清單”和重要數(shù)據(jù)目錄，為企業(yè)提供清晰的數(shù)據(jù)跨境合規(guī)指引。此外，立法還應(yīng)當(dāng)成為國際協(xié)議、國家政策和企業(yè)需求的橋梁，充分發(fā)揮連接性、綜合性與指引性作用。

其次，立法應(yīng)當(dāng)設(shè)立更高的開放標(biāo)準(zhǔn)。專項(xiàng)立法可以積極運(yùn)用浦東新區(qū)特別立法權(quán)，在國家相關(guān)部門的指導(dǎo)下，完成《區(qū)域全面伙伴經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定》數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的國內(nèi)落地，以“一般清單”為抓手，明確可自由跨境數(shù)據(jù)的范圍。同時(shí)對(duì)標(biāo)《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》等更為開放的國際數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在立法中預(yù)留接口，為后續(xù)制度升級(jí)探索做準(zhǔn)備。

最后，立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)更高的可操作性要求。數(shù)據(jù)跨境涉及場(chǎng)景繁多，風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)多元，區(qū)域性時(shí)效性較強(qiáng)。制度的落地很大程度上取決于能否為相關(guān)企業(yè)提供及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)提示與政策說明。一方面，要求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管工作具有較高的透明度；在單一被動(dòng)地解答企業(yè)的疑問外，還應(yīng)主動(dòng)發(fā)布數(shù)據(jù)跨境實(shí)施報(bào)告，全面介紹相關(guān)政策法規(guī)的執(zhí)行情況。另一方面，需要引導(dǎo)鼓勵(lì)數(shù)據(jù)中介服務(wù)行業(yè)的發(fā)展；通過市場(chǎng)的方式提高數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)效率，以貿(mào)易助力數(shù)據(jù)要素功能發(fā)揮。

（作者系上海師范大學(xué)法政學(xué)院副教授、教育部教育大數(shù)據(jù)與教育決策實(shí)驗(yàn)室研究員）

編輯：黃靈" " yeshzhwu@foxmail.com