摘要：在數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的當(dāng)下，數(shù)據(jù)跨境傳輸量已成為影響各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的關(guān)鍵因素。麥肯錫報告預(yù)測，數(shù)據(jù)流動量每增長10%，GDP將提升0.2%，至2025年，全球數(shù)據(jù)流動對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)有望達(dá)11萬億美元。這充分彰顯了數(shù)據(jù)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中的重要地位，也凸顯了跨境數(shù)據(jù)傳輸規(guī)則的重要性。規(guī)范數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)姆煞ㄒ?guī)涵蓋國際和國內(nèi)層面。在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，完善相關(guān)規(guī)范，實現(xiàn)與國際規(guī)則的協(xié)調(diào)對接，對各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義深遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)傳輸；跨境；傳輸規(guī)則

一、我國數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的基本概況

（一）協(xié)調(diào)國際規(guī)則的國內(nèi)法相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》第三十八條和《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例》第三十六條明確指出，當(dāng)中華人民共和國締結(jié)或參與的國際條約、協(xié)定對向境外提供個人信息的條件等有所規(guī)定時，應(yīng)依照這些規(guī)定執(zhí)行。這為我國在數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則方面與國際接軌提供了堅實的法律基礎(chǔ)，然而在具體實施過程中，仍需進(jìn)一步細(xì)化和明確相關(guān)細(xì)則。

（二）我國已加入和申請加入的相關(guān)國際條約

國際層面對于數(shù)據(jù)跨境傳輸主要有經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的《隱私準(zhǔn)則》、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）的《跨境隱私規(guī)則》、歐洲理事會的《108號公約》、包含跨境數(shù)據(jù)傳輸條款的自由貿(mào)易協(xié)定和數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定[1]。我國締結(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定包括與港澳地區(qū)締結(jié)的《更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排》（CEPA）和《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》RCEP中包含數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)囊?guī)定，目前我國在數(shù)據(jù)跨境傳輸方面作出的對外承諾標(biāo)準(zhǔn)尚顯不高。

1.我國現(xiàn)已加入的國際條約——以RCEP為例。RCEP即區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，是由東盟十國發(fā)起，共15國建立的統(tǒng)一市場的自由貿(mào)易協(xié)定，該協(xié)定在第八章“服務(wù)貿(mào)易”部分和第十二章的“電子商務(wù)”部分中進(jìn)一步明確了各成員國制定數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則和數(shù)據(jù)本地化的基本原則。RCEP第十二章第十四條、第十五條明確規(guī)定，若締約方為實現(xiàn)其合法的公共政策目標(biāo)或保護(hù)其安全利益，可采取締約方認(rèn)為的必要措施，賦予了締約方?jīng)Q定數(shù)據(jù)是否本地化的權(quán)利，對數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)定了較為寬泛的規(guī)制例外，這也為各國對于數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流動平衡問題提供了新的解決思路。并且為了保護(hù)數(shù)字產(chǎn)業(yè)相對落后的成員國，RCEP設(shè)置了緩沖期，即成員國可以在5至8年內(nèi)優(yōu)先發(fā)展國內(nèi)數(shù)字法律體系[2]。但RCEP協(xié)定的數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)囊?guī)則理念也是以數(shù)據(jù)自由流動為原則，以公共政策目標(biāo)、基本安全利益為例外情形，而我國則是秉持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)安全理念，在保證數(shù)據(jù)主權(quán)安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動[3]。可見兩種理念在數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流動的側(cè)重點上仍存在沖突，主要體現(xiàn)在RCEP對于數(shù)據(jù)自由流動的態(tài)度更加開放，而我國數(shù)據(jù)主權(quán)安全理念在數(shù)據(jù)自由流動的態(tài)度上稍顯保守。

2.我國目前申請加入的條約。第一是《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）。我國于2021年10月13日申請加入CPTPP，在其“電子商務(wù)”章節(jié)，明確個人信息屬電子信息傳輸范圍，雖未明確個人信息保護(hù)法律框架原則指南，但要求制定相關(guān)法律及文件，且強(qiáng)調(diào)保護(hù)個人信息對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，這與我國理念契合[4]。同時，CPTPP對“合法公共政策”進(jìn)行闡明與限制。其第14.11條規(guī)定，一方面承認(rèn)締約方監(jiān)管權(quán)，允許商業(yè)行為數(shù)據(jù)跨境傳輸；另一方面，對合法公共政策目標(biāo)例外條款適用加以約束，避免被用作歧視或變相貿(mào)易限制手段，確保不會過度限制信息傳輸。這一系列規(guī)定為我國參與數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則協(xié)調(diào)提供了思路，有助于我國在數(shù)字經(jīng)濟(jì)國際合作中發(fā)揮更大作用，推動我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)規(guī)則與國際進(jìn)一步接軌[5]。第二是《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）。我國于2021年11月1日申請加入DEPA，由新加坡、智利、新西蘭三國于2020年6月12日線上簽署，旨在加強(qiáng)三國間數(shù)字貿(mào)易合作并建立相關(guān)規(guī)范的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定，總結(jié)了近些年來數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，提供了數(shù)字問題的框架規(guī)則參考。2022年8月18日，根據(jù)DEPA聯(lián)合委員會的決定，中國加入DEPA工作組成立，談判正式啟動。DEPA提供了新的協(xié)定制定思路，提出了“模塊式”的協(xié)定文本，締約國可以在十六個模塊中選擇性加入，極大拓展了整個協(xié)定的可接受程度，其中模塊四涉及數(shù)據(jù)跨境傳輸。DEPA確立了構(gòu)建個人信息保護(hù)法律框架的八個原則，對個人信息保護(hù)機(jī)制的兼容性和交互操作性作出了詳細(xì)的規(guī)定，也將“合法公共政策”定為例外[6]。

二、我國數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則與國際規(guī)則協(xié)調(diào)面臨的問題

（一）對國際條約、協(xié)定遵循的要求不明確

《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》和《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例》雖提及可按國際條約、協(xié)定執(zhí)行，但未明確應(yīng)執(zhí)行的具體部分，給予適用者過多自由選擇空間，易導(dǎo)致執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在跨境數(shù)據(jù)傳輸條款與國際銜接中，僅規(guī)定個人信息的跨境傳輸，未涵蓋其他可能傳輸?shù)臄?shù)據(jù)種類，與當(dāng)前多樣化的數(shù)據(jù)跨境流動需求不相適應(yīng)。這在經(jīng)濟(jì)方面可能導(dǎo)致我國企業(yè)在跨境數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)拓展中面臨不確定性。企業(yè)難以準(zhǔn)確判斷自身行為是否符合國際規(guī)則要求，增加了企業(yè)運營風(fēng)險，不利于企業(yè)制定長期的國際化戰(zhàn)略規(guī)劃。例如，一些新興的數(shù)字企業(yè)在開展跨境數(shù)據(jù)合作項目時，由于規(guī)則不明確，可能會在數(shù)據(jù)傳輸范圍、安全標(biāo)準(zhǔn)等方面出現(xiàn)困惑，影響項目推進(jìn)速度和效果，進(jìn)而影響企業(yè)在國際市場上的競爭力和經(jīng)濟(jì)效益。

（二）在內(nèi)容上較為保守，形式上加入的協(xié)定過少

我國在數(shù)據(jù)跨境傳輸方面，雙邊協(xié)議數(shù)量有限，且規(guī)定內(nèi)容相對保守。與國際協(xié)定如RCEP相比，我國以本地化存儲為原則，僅在經(jīng)過評估等措施后才允許例外跨境傳輸，而RCEP除基本安全利益和公共政策目標(biāo)外，更提倡跨境數(shù)據(jù)傳輸。我國加入的數(shù)據(jù)跨境傳輸相關(guān)協(xié)定較少，在國際數(shù)據(jù)治理舞臺上的話語權(quán)受限。其他國家在數(shù)據(jù)跨境傳輸方面積極開展雙邊和多邊合作，簽訂了一系列協(xié)定，如美歐《安全港協(xié)議》《隱私盾協(xié)議》等，有效維護(hù)了自身數(shù)據(jù)主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益，我國在這方面的合作力度亟待加強(qiáng)。從經(jīng)濟(jì)影響來看，我國相對保守的規(guī)則可能使企業(yè)在國際數(shù)據(jù)競爭中處于不利地位。例如，在數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新合作方面，由于數(shù)據(jù)跨境傳輸限制較多，我國企業(yè)可能無法及時獲取國際前沿技術(shù)和創(chuàng)新數(shù)據(jù)，影響企業(yè)技術(shù)研發(fā)進(jìn)度和創(chuàng)新能力提升。同時，在吸引外資投資數(shù)字產(chǎn)業(yè)方面，嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化要求可能讓部分外資企業(yè)擔(dān)憂數(shù)據(jù)管理成本和風(fēng)險，降低其投資意愿，不利于我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展和國際資本的有效利用。

（三）在內(nèi)容上缺乏對例外的銜接

我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)及特定個人信息原則上應(yīng)境內(nèi)存儲，經(jīng)評估程序后可跨境傳輸。然而，我國本地化存儲制度與國際協(xié)定中的公共政策、基本安全利益缺乏明確對應(yīng)和解釋銜接，易引發(fā)對例外條款的濫用，進(jìn)而影響數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的國際協(xié)調(diào)。這可能導(dǎo)致我國在國際數(shù)據(jù)合作中面臨合規(guī)風(fēng)險，阻礙數(shù)字經(jīng)濟(jì)的國際化發(fā)展進(jìn)程。從經(jīng)濟(jì)角度而言，這種不銜接可能造成貿(mào)易摩擦。如果我國企業(yè)在跨境數(shù)據(jù)傳輸中因?qū)鈼l款理解和執(zhí)行與國際合作方不一致，可能引發(fā)貿(mào)易爭端，影響雙方正常的經(jīng)貿(mào)往來。例如，在涉及跨國企業(yè)數(shù)據(jù)共享用于市場調(diào)研或聯(lián)合研發(fā)等項目時，若因例外條款的模糊導(dǎo)致數(shù)據(jù)傳輸受阻或合規(guī)問題，不僅會使項目停滯，還可能損害企業(yè)間的合作關(guān)系，增加企業(yè)運營成本，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際合作和發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

三、推動我國數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則與國際規(guī)則協(xié)調(diào)的建議

我國在數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)捻攲討?zhàn)略布局中，既不傾向于完全的數(shù)據(jù)主權(quán)理念，也不采納完全數(shù)據(jù)自由貿(mào)易的立場，而是采取折中的思想，即在數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動。如果要完成與國際條約、協(xié)定的接軌，亟須對我國國內(nèi)的規(guī)定作出相應(yīng)的調(diào)整。

（一）完善協(xié)調(diào)國際條約、協(xié)定的法律依據(jù)

依據(jù)“條約必將遵守”的善意原則，我國應(yīng)強(qiáng)化國內(nèi)法與國際條約、協(xié)定的銜接。將《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》和《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例》中“可以”執(zhí)行的表述改為“應(yīng)當(dāng)”或分情況確定用語，增強(qiáng)法律強(qiáng)制性。同時，擴(kuò)大跨境數(shù)據(jù)傳輸條款的適用范圍，將相關(guān)法條中的“個人信息”改為“個人信息等數(shù)據(jù)”，以適應(yīng)數(shù)據(jù)分類分級管理的新要求，確保各類數(shù)據(jù)跨境傳輸有法可依，提高我國數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的科學(xué)性和適應(yīng)性。從經(jīng)濟(jì)意義上講，完善法律依據(jù)有助于穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期。企業(yè)能夠更清晰地了解跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)囊?guī)則和要求，降低合規(guī)風(fēng)險，提高決策效率。例如，企業(yè)在規(guī)劃海外市場拓展和數(shù)據(jù)合作項目時，可以依據(jù)明確的法律規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險評估和成本效益分析，增強(qiáng)企業(yè)在國際市場上的競爭力。同時，也有利于吸引更多國際企業(yè)與我國開展數(shù)據(jù)相關(guān)業(yè)務(wù)合作，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投資和貿(mào)易增長，推動我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步融入全球產(chǎn)業(yè)鏈。

（二）積極加入符合利益的雙邊協(xié)定

全球跨境數(shù)據(jù)流動政策雖復(fù)雜多樣，但本質(zhì)上是在數(shù)據(jù)自由化與本地化之間權(quán)衡。隨著數(shù)據(jù)流動規(guī)模和速度的增長，合作將成為主流趨勢。我國應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極與利益相關(guān)國家制定雙邊協(xié)定。在具體協(xié)定制定中，以保護(hù)數(shù)據(jù)安全為前提，尋求共同利益點，擴(kuò)大合作領(lǐng)域，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過雙邊合作積累經(jīng)驗，提升我國在全球數(shù)據(jù)治理體系中的影響力，為構(gòu)建高效、安全、公平的國際數(shù)據(jù)治理格局貢獻(xiàn)力量。在經(jīng)濟(jì)層面，積極參與雙邊協(xié)定制定能夠為我國數(shù)字企業(yè)創(chuàng)造更多市場機(jī)會。例如，與周邊國家簽訂雙邊數(shù)據(jù)協(xié)定后，我國電商企業(yè)可以更便捷地拓展鄰國市場，降低物流、數(shù)據(jù)傳輸?shù)瘸杀荆岣哌\營效率。同時，通過與發(fā)達(dá)國家簽訂協(xié)定，我國企業(yè)可以學(xué)習(xí)先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)和管理經(jīng)驗，提升自身創(chuàng)新能力和國際競爭力。雙邊協(xié)定還可以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，如跨境電商帶動物流、支付等產(chǎn)業(yè)的國際化發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。

（三）解釋相關(guān)例外，以銜接國際規(guī)定

我國應(yīng)加強(qiáng)對本地化存儲規(guī)定與國際條約、協(xié)定中“公共政策”“基本安全利益”等例外條款的銜接解釋。在《數(shù)據(jù)安全技術(shù)數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》和《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》等相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，將跨境評估涉及的重要數(shù)據(jù)、特定個人信息及禁止出境的核心數(shù)據(jù)與國際規(guī)定中的例外情形進(jìn)行對應(yīng)解釋。明確各類數(shù)據(jù)在跨境傳輸中的適用條件和限制，防止例外條款被濫用，確保我國數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則與國際規(guī)則協(xié)調(diào)一致，促進(jìn)國際數(shù)據(jù)合作的健康發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)角度考慮，這有助于減少貿(mào)易壁壘。在國際貿(mào)易中，數(shù)據(jù)作為重要生產(chǎn)要素，明確的例外條款解釋可以避免因數(shù)據(jù)傳輸問題引發(fā)的貿(mào)易爭端，保障我國數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)的順利出口。例如，我國的軟件企業(yè)向國際市場提供服務(wù)時，若能依據(jù)清晰的例外條款解釋進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境傳輸，將不會因數(shù)據(jù)合規(guī)問題而受阻，有利于企業(yè)擴(kuò)大國際市場份額，提高經(jīng)濟(jì)效益。同時，也有利于吸引外資投入我國數(shù)字產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)國際企業(yè)對我國數(shù)據(jù)安全管理的信心，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國際合作與交流，推動全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同發(fā)展。

四、結(jié)論

在我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的浪潮中，數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則與國際協(xié)調(diào)的重要性不容小覷。盡管存在規(guī)則遵循要求不明確、內(nèi)容保守、例外銜接不足等問題，但通過完善法律依據(jù)、積極締結(jié)國際條約、合理解釋例外情況等措施，可以在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，加強(qiáng)國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則的協(xié)調(diào)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這不僅有助于我國企業(yè)拓展市場、吸引外資技術(shù)、推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，還將增強(qiáng)我國在全球數(shù)據(jù)治理中的影響力，推動全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康、協(xié)同進(jìn)步。

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（作者簡介：格桑拉姆，國家計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急技術(shù)處理協(xié)調(diào)中心西藏分中心初級工程師）