摘 要：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。生態(tài)環(huán)境作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵一環(huán)，對城鄉(xiāng)協(xié)同治理、共同繁榮發(fā)展具有重要意義。當前，河南省城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合發(fā)展過程中環(huán)境治理觀念存在偏差，鄉(xiāng)村環(huán)境法律法規(guī)尚未完善，執(zhí)法監(jiān)管質效受限，司法保障仍有不足。為有序提升城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理效能，滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求，應以重塑理念為出發(fā)點，以完善城鄉(xiāng)立法體系、合理配置城鄉(xiāng)司法執(zhí)法人員比例為主，加大資金、技術等要素投入，多措并舉、協(xié)同推動生態(tài)環(huán)境融合發(fā)展。

關鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展；生態(tài)環(huán)境；鄉(xiāng)村治理

中圖分類號：D922. 68" " "文獻標志碼：A

黨的二十屆三中全會明確提出要“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”。生態(tài)融合發(fā)展作為城鄉(xiāng)共同發(fā)展繁榮的重要抓手，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合高質量發(fā)展的關鍵。河南省為提升城市環(huán)境保護力度和補齊鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境短板，堅持標本兼治、綜合治理，以更大力度和更實舉措雙向發(fā)力，奮力推動美麗河南建設取得長效進展。

一、河南省城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展取得實效

城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展體制作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要體制之一，對推動地域經(jīng)濟發(fā)展、提升經(jīng)濟競爭力具有不可估量的作用。河南省高度重視城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展，不斷加大生態(tài)環(huán)保投入，加快構建生態(tài)文明體系，在綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展中成效顯著。

一是環(huán)境法規(guī)日臻完善。在城鄉(xiāng)生態(tài)協(xié)同治理上，河南省出臺了針對水、大氣、土壤等各環(huán)境要素的專門性法規(guī)以及《河南省城市生活垃圾處理管理辦法》《河南省地下水管理辦法》等規(guī)章制度，為城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展提供了支撐與保障。二是環(huán)境執(zhí)法成效初顯。根據(jù)河南省生態(tài)環(huán)境廳公布的數(shù)據(jù)，2023年以來環(huán)保部門針對空氣質量監(jiān)測、入河排污口排查整治等工作展開執(zhí)法監(jiān)督，查辦違法案件2 000余件，累計罰款1億余元，移送行政拘留50余件，移送環(huán)境違法犯罪70余件［1］，以實際行動守護了生態(tài)環(huán)境安全。此外，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡和監(jiān)測數(shù)據(jù)質量得到完善，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理依據(jù)更加科學有力。三是環(huán)境司法格局初步形成。河南省集中審理全省環(huán)境資源案件，初步形成“18+1+1”的司法審判模式。該模式下的環(huán)境法庭統(tǒng)一審判標準，一定程度上打破了城鄉(xiāng)行政區(qū)劃和地方保護主義，更大程度地為環(huán)境司法公平正義保駕護航。

河南省在城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展工作上雖然取得一定成效，但環(huán)境治理的任務依然艱巨。隨著城鄉(xiāng)居民對生態(tài)環(huán)境要求的提高和經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的推進，城鄉(xiāng)生態(tài)發(fā)展不協(xié)調對全省經(jīng)濟社會整體向好發(fā)展、總體競爭力有效提升的不利影響必將愈發(fā)凸顯。有必要繼續(xù)加大城鄉(xiāng)生態(tài)融合力度，努力實現(xiàn)人與自然和諧共生的美麗河南建設目標。

二、河南省城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展面臨的法律困境

（一）城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理觀念存在偏差

盡管全省各方資源不斷向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜，但河南省城鎮(zhèn)化率仍連年提升，說明短時政策傾斜無法改變絕大部分資源聚集于城市的現(xiàn)狀。該現(xiàn)狀存在的背后又恰恰說明河南省鄉(xiāng)村發(fā)展不足。究其原因，一是城市中心主義傾向明顯［2］。這種觀念滲透于立法的目的和規(guī)范內容中，導致在機構設置、資金投入等制度設計上鄉(xiāng)村環(huán)境保護治理排在城市環(huán)境保護治理之后，甚至排在了環(huán)境保護治理的末端序列［3］，使得鄉(xiāng)村環(huán)境法制“輸”在了起跑線上，造成城市和鄉(xiāng)村在環(huán)境資源權益的享有與污染后果的承擔上存在不公平現(xiàn)象，由此產(chǎn)生的剪刀差效應若不干預將愈發(fā)明顯［4］。二是公眾環(huán)保意識淡薄。與城市公民相比，鄉(xiāng)村居民的生活方式相對粗放，對生活垃圾、污水處理、化肥農藥使用等生態(tài)環(huán)境危害認識不足。雖然環(huán)境法律法規(guī)中有關于環(huán)境宣傳教育的規(guī)定，但也只是針對縣級以上的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府沒有要求，導致實踐中鄉(xiāng)村居民對環(huán)保重視不足。

（二）法律法規(guī)不夠完善

當前，河南省城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展相關立法有所滯后。一是立法結構不合理。主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的立法較少。在省級層面針對城市環(huán)境保護、生活垃圾管理分別出臺有專門性法規(guī)，各省轄市也出臺了相應的法規(guī)規(guī)章。但針對鄉(xiāng)村環(huán)境保護和農業(yè)污染防治方面的省級專門立法尚屬空白，僅有省生態(tài)環(huán)境部門出臺的規(guī)范性文件《農村生活污水處理設施水污染物排放標準》，各個省轄市也鮮有針對鄉(xiāng)村環(huán)境保護治理的立法，僅濮陽市出臺了《濮陽市農村生活垃圾治理條例》。二是城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展相關綜合性法規(guī)缺失。截至2024年3月，河南省只有信陽市將城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境作為一個整體，出臺了《信陽市城鄉(xiāng)人居環(huán)境綜合治理條例》，其他市乃至河南省均未出臺相關法規(guī)。城市和鄉(xiāng)村是一個不可分割的整體，這是生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性。雖然河南省在部分立法中明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)定，但立法內容比較抽象，可操作性不夠強，導致實務中鄉(xiāng)村環(huán)境發(fā)展處于相對落后地位，且改變難度較大。

（三）執(zhí)法監(jiān)管質效受限

執(zhí)行是法律生命力的重要體現(xiàn)，監(jiān)管作為法律正確執(zhí)行的保障，對生態(tài)環(huán)境保護和治理極其重要。縱觀河南省城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)行監(jiān)管現(xiàn)狀，一是城鄉(xiāng)執(zhí)法力量相差懸殊。當前執(zhí)法力量主要集中于城市，鄉(xiāng)村環(huán)境執(zhí)法關注度較低、力度不到位的局面仍存在。原因在于當前我國立法中關于基層環(huán)境執(zhí)法部門設置不夠健全。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十條，中央政府至縣一級政府分設各級生態(tài)環(huán)境主管部門，縣級政府是最基層環(huán)保部門，縣級以下的鄉(xiāng)村并無相關機構設置。這種制度設計與鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位在環(huán)境治理體系中的重要作用和關鍵地位不相匹配，導致鄉(xiāng)村生態(tài)問題的解決嚴重依賴上級部門，而上級部門受限于人力、財力等，對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境介入明顯不足。二是基層執(zhí)法隊伍建設不足，執(zhí)法人員的專業(yè)素質有待提高。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題日益復雜，基層環(huán)境部門作為直接責任主體，在處理生態(tài)環(huán)境問題尤其是鄉(xiāng)村環(huán)境治理問題上愈發(fā)顯得力不從心，對相關的違法行為不能及時、有效處理，應有的監(jiān)督無法有效發(fā)揮作用。

（四）司法保障仍有不足

司法保障是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的最終防線，擔負著為生態(tài)環(huán)境提供法治保障的使命，對建設鄉(xiāng)村生態(tài)文明發(fā)揮著難以或缺的作用［5］。但實踐中鮮有鄉(xiāng)村居民因環(huán)境污染提起民事訴訟。歸根到底是因為鄉(xiāng)村環(huán)境司法監(jiān)管體制不夠健全。具體表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)村環(huán)境司法隊伍建設不足。從實務上看，全國范圍內的司法隊伍都在一定程度上存在對鄉(xiāng)村環(huán)境問題關注不足、對鄉(xiāng)村環(huán)境的特殊性認識不夠的問題。同時，對鄉(xiāng)村環(huán)境問題主動介入不夠，未依法充分發(fā)揮其職權作用。此外，相較于城市，鄉(xiāng)村環(huán)境司法隊伍業(yè)務素養(yǎng)偏低，這使得鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理領域的司法保障相較城市明顯欠缺。二是鄉(xiāng)村環(huán)境司法制度尚不完善。一方面，鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟關注度不高。環(huán)保組織在提起鄉(xiāng)村環(huán)境公益訴訟時面臨舉證難度大、訴訟周期長、費用高等難題，影響其參與保障鄉(xiāng)村環(huán)境權益的主動性和積極性。另一方面，作為國家機關，檢察機關雖有權提出訴前檢察建議，但基于司法實踐中鄉(xiāng)村環(huán)境污染案件線索不易發(fā)現(xiàn)的原因，基層檢察機關難以有效發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用。

三、促進河南省城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展的對策建議

（一）重塑城鄉(xiāng)環(huán)境治理理念

城市與鄉(xiāng)村處于互動密切的同一生態(tài)系統(tǒng)中，同屬一個命運共同體。因而，城鄉(xiāng)環(huán)境保護必須遵循其內在的自然規(guī)律。一是在治理思維上堅持整體推進。要堅決改變“城市中心主義”的發(fā)展和治理觀念，注重城市和鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的融合治理，強調城鄉(xiāng)整體生態(tài)利益，加強對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的關注和投入。二是在價值理念上堅持環(huán)境公平和合作共治［6］。一方面，要進一步增強鄉(xiāng)村居民的環(huán)保意識，縮小城鄉(xiāng)居民在環(huán)保意識層面的差距；另一方面，要進一步提升城鄉(xiāng)居民的主體意識，從思想深度上重塑其關于生態(tài)環(huán)境的價值理念和保護思維。此外，要把環(huán)境教育根植于國民教育中，進一步突出環(huán)境保護宣教在綜合素質教育中的地位，系好人生的第一?！碍h(huán)保之扣”。

（二）健全城鄉(xiāng)一體的環(huán)境立法體系

一是要構建完善的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境立法體系。在《關于推動城鄉(xiāng)建設綠色發(fā)展的意見》《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》等中央文件指導之下，為有效改善河南省城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，應結合鄉(xiāng)村環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等實際情況將法律條文具體化，構建較為完善的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境立法體系。這既是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體要求，也是推動生態(tài)文明建設的有力舉措。此外，在推進鄉(xiāng)村環(huán)境治理立法工作時，結合河南省當前環(huán)保需求，制定出臺規(guī)范鄉(xiāng)村污水排放、垃圾處理以及農藥使用等行為的具體要求和標準；明確鄉(xiāng)村生態(tài)污染、人體健康危害的具體檢測標準與評價體系等。二是要制定城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展相關的綜合性法規(guī)。在堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念的前提下，立足于城鄉(xiāng)人居環(huán)境面臨的突出問題，緊扣河南省經(jīng)濟發(fā)展和人民關注的重點，明確城鄉(xiāng)環(huán)境治理的管理主體。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理是一項長期、綜合的系統(tǒng)工程，唯有建立健全機制，明確責任主體，才能實現(xiàn)長效保障。

（三）統(tǒng)一城鄉(xiāng)環(huán)境執(zhí)法標準和監(jiān)管制度

要實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展，必須深度整合城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護資源，協(xié)調城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管制度。但“統(tǒng)一行使”不等同于“同等化”行使，城市與鄉(xiāng)村的環(huán)境條件差異是有目共睹的，城市生態(tài)環(huán)境多數(shù)是人工環(huán)境，而鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境是自然環(huán)境，因此應因地制宜制定不同的執(zhí)法監(jiān)管措施。一方面，進一步完善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同聯(lián)動機制。在市一級建立城鄉(xiāng)環(huán)境治理協(xié)調機制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級增設派出辦事機構，通過進一步完善基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構設置推動鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理工作高效開展。同時借助業(yè)務培訓、學術研討、外出交流、實地調研等方式為鄉(xiāng)村環(huán)境執(zhí)法隊伍提供充足的學習機會，轉變其不愿深入鄉(xiāng)村執(zhí)法、不積極作為等工作觀念，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境行政執(zhí)法隊伍力量之間的平衡。另一方面，要進一步優(yōu)化多元主體監(jiān)督機制。通過健全制度機制強化對權力機關、檢察機關等公權力主體的監(jiān)督，暢通監(jiān)督渠道，提高新聞媒體、廣大群眾等各方主體的監(jiān)督積極性，為推動城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展提供良好的外部保障。

（四）完善鄉(xiāng)村環(huán)境治理的司法保障

一要加強鄉(xiāng)村環(huán)境司法隊伍專業(yè)素質建設。多措并舉加強基層人才引進，在待遇保障、職務晉升等方面對鄉(xiāng)村適當傾斜，為鄉(xiāng)村司法隊伍注入新鮮血液。針對鄉(xiāng)村環(huán)境案件的復雜性，通過聘請、交叉掛職等靈活方式聚集專家型人才，建立專家?guī)欤龑鋮⑴c到鄉(xiāng)村環(huán)境司法工作中。二要進一步發(fā)揮環(huán)保組織的積極作用。吸引多元主體參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理實踐，這是推進城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展的必然要求［7］。可以在環(huán)保組織與鄉(xiāng)村居民之間建立起溝通協(xié)作機制，不僅可以為環(huán)保組織提供環(huán)境案件線索，還可以有效調動鄉(xiāng)村居民參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性，增強參與的便利性。三要加大對鄉(xiāng)村環(huán)境保護的資金投入。設立專門的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境司法基金，專門用于解決鄉(xiāng)村環(huán)境司法訴訟的費用，緩解環(huán)保組織的資金壓力，提升鄉(xiāng)村環(huán)境污染案件訴訟率。此外，檢察機關可通過行使檢察監(jiān)督權、提出訴前檢察建議等方式，實現(xiàn)訴前化解矛盾與訴訟解決糾紛雙管齊下，有力提升鄉(xiāng)村環(huán)境司法效率。同時，檢察機關也應深入污染治理一線，有效輸出環(huán)境司法理念，提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理各方的環(huán)保意識。

四、結語

作為城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護是河南省生態(tài)環(huán)境治理工作的重要內容之一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理差異，協(xié)調城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護進程，協(xié)同推動城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理是全省生態(tài)文明和美麗河南建設的必然要求，也是提升全省生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。必須高度重視、有力推動城鄉(xiāng)生態(tài)融合發(fā)展，努力在生態(tài)文明建設領域譜寫新時代中原更加出彩的絢麗篇章。

參考文獻：

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