2024年是我國在反壟斷法立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域取得顯著成果的一年。這一年中，隨著多部重量級的反壟斷配套規(guī)范性文件的出臺和實(shí)施，我國反壟斷法律法規(guī)體系更加完備。反壟斷行政執(zhí)法活動更加常態(tài)化發(fā)展，行政調(diào)查和執(zhí)法手段更加多樣化和體系化，做出行政決定的過程更加規(guī)范和清晰。人民法院通過頒布和實(shí)施新的司法解釋，對因非法壟斷行為而引起的民事?lián)p害賠償案件的舉證責(zé)任、裁判思路、典型行為等提供了更為明確的審判指引。各項(xiàng)行業(yè)性合規(guī)指南、指引等的頒布，為市場中的經(jīng)營者提供更加明確的行為指導(dǎo)，幫助和支持經(jīng)營者建立和完善自身的反壟斷合規(guī)制度，進(jìn)而促進(jìn)了全社會競爭意識和競爭文化的培養(yǎng)和發(fā)展，使得公平競爭的理念進(jìn)一步深入人心。

最高人民法院頒布實(shí)施新司法解釋

在反壟斷法司法領(lǐng)域，2024年最引人注目的的成就之一便是最高人民法院于7月1日正式開始實(shí)施新的《關(guān)于審理壟斷民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱為“新司法解釋”）。新司法解釋對2008年以來人民法院處理反壟斷民事案件進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，對原2012版司法解釋進(jìn)行了大幅修改和內(nèi)容增加。新司法解釋具有極高的權(quán)威性，不僅會得到全國各級人民法院的貫徹，而且也對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動產(chǎn)生重要影響，因此具有非常重要的意義。

新司法解釋重新分配了反壟斷民事訴訟中的舉證責(zé)任。長久以來，原告舉證難一直是困擾反壟斷民事訴訟的問題。新司法解釋除了繼續(xù)貫徹“誰主張誰舉證”這一民事訴訟的一般舉證原則外，針對反壟斷案件的特殊性，作出了更為合理的規(guī)定。首先，新司法解釋弱化了對于相關(guān)市場界定的證據(jù)要求。明確指出，在壟斷協(xié)議的案件中，明確規(guī)定原告不需要對相關(guān)市場界定承擔(dān)舉證責(zé)任。但在濫用市場支配地位的案件中，原告原則上還是應(yīng)當(dāng)對相關(guān)市場的劃定等承擔(dān)舉證責(zé)任，除非原告提供證據(jù)可以直接證明被告具有顯著的市場力量，或明顯具有市場支配地位，或被告的行為明顯具有排除、限制競爭效果。其次，新司法解釋更加明確地對橫向壟斷協(xié)議中其他協(xié)同行為的認(rèn)定進(jìn)行舉證責(zé)任的合理分配，規(guī)定原告只需要證明經(jīng)營者的行為具有一致性，且初步證明經(jīng)營者間存在意思聯(lián)絡(luò)，或者證明相關(guān)市場的競爭狀況即可；由被告為其行為一致性具有合理理由進(jìn)行舉證。第三，對于最低限價(jià)或固定價(jià)格的轉(zhuǎn)售價(jià)格維持協(xié)議（RPM），新司法解釋規(guī)定原告只需要證明存在RPM協(xié)議，被告則必須證明其RPM協(xié)議所帶來的促進(jìn)競爭的正效果明顯超過損害競爭的負(fù)效果，且還要證明經(jīng)營者的RPM協(xié)議是實(shí)現(xiàn)有利競爭效果所必需的。

新司法解釋對我國反壟斷行政執(zhí)法和人民法院司法之間確立了更好的銜接機(jī)制。首先，明確了已發(fā)生法律效力的行政裁決或法院判決對基本事實(shí)的認(rèn)定，按照無相反證據(jù)即為真實(shí)的原則予以承認(rèn)，無需原告再行舉證。其次，新司法解釋規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)立案調(diào)查而未作出裁決時(shí)，人民法院有權(quán)裁定中止正在進(jìn)行的訴訟。以裁定的方式暫停審理，不僅可以避免對案件事實(shí)的反復(fù)舉證，而且可以有效避免執(zhí)法機(jī)關(guān)和法院在證據(jù)材料差參不齊、信息不透明的情形下，做出不一致的裁決。最后，新司法解釋進(jìn)一步規(guī)定，人民法院在必要時(shí)可以要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供尚未公開的信息和材料，并有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)就作出行政裁決的有關(guān)情況進(jìn)行說明。

對實(shí)踐中長期存在爭議的一些商業(yè)安排是否會被認(rèn)定為非法壟斷行為的問題，新司法解釋也進(jìn)行了明確。這其中既有明確排除違法性的，如真實(shí)的代理關(guān)系和單一經(jīng)濟(jì)體的認(rèn)定，也有明確規(guī)定應(yīng)予認(rèn)定為非法壟斷行為的，如專利反向支付協(xié)議，更有對認(rèn)定思路提出清晰分析框架的，如對平臺最惠國待遇條款的認(rèn)定等。首先，新司法解釋規(guī)定，真實(shí)的代理關(guān)系不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為代理商與上游經(jīng)營者之間存在縱向壟斷協(xié)議。所謂真實(shí)的代理關(guān)系，是指代理商完全不承擔(dān)任何實(shí)質(zhì)性商業(yè)或者經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，其核心是指產(chǎn)品的所有權(quán)在生產(chǎn)者與代理商之間在產(chǎn)品被向更下游售出之前不發(fā)生轉(zhuǎn)移，且代理商不為該產(chǎn)品的銷售承擔(dān)任何運(yùn)輸、倉儲、廣告等費(fèi)用。其次，新司法解釋總結(jié)了我國反壟斷執(zhí)法和司法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確指出當(dāng)幾個(gè)經(jīng)營者彼此具有控制關(guān)系等關(guān)聯(lián)關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)被視為單一經(jīng)濟(jì)體，彼此之間不應(yīng)構(gòu)成反壟斷法所指的“具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者”。第三，對藥品反向支付協(xié)議問題，新司法解釋則明確規(guī)定，若專利權(quán)人承諾給予仿制藥申請人明顯不合理的利益補(bǔ)償，且仿制藥申請人承諾不質(zhì)疑專利權(quán)的有效性或延遲進(jìn)入相關(guān)市場的，法院有權(quán)初步認(rèn)定專利權(quán)人與仿制藥申請人之間的協(xié)議構(gòu)成壟斷協(xié)議。最后，對比較復(fù)雜的平臺最惠國待遇條款（MFN），新司法解釋沒有一概而論，而是提出清晰的分析思路，指出當(dāng)平臺經(jīng)營者與平臺內(nèi)經(jīng)營者之間具有競爭關(guān)系的，可以依照橫向壟斷協(xié)議的規(guī)定審查認(rèn)定；當(dāng)平臺經(jīng)營者與平臺內(nèi)經(jīng)營者之間不具有競爭關(guān)系的，依照縱向壟斷協(xié)議或軸輻協(xié)議的規(guī)定審查認(rèn)定；原告主張平臺經(jīng)營者濫用市場支配地位的，依照濫用市場支配地位的規(guī)定審查認(rèn)定等。

除了以上內(nèi)容，新司法解釋還規(guī)定：合同、協(xié)議等可能因存在非法壟斷協(xié)議的內(nèi)容而被宣布為無效合同，組織、幫助達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議者應(yīng)承擔(dān)連帶法律責(zé)任，單獨(dú)起訴僅請求法院確認(rèn)被告行為構(gòu)成壟斷而不請求被告承擔(dān)民事責(zé)任的人民法院不予受理等內(nèi)容。

公平競爭審查制度進(jìn)一步完善

2024年8月，我國《公平競爭審查條例》（以下簡稱為《條例》）正式開始實(shí)施，它是我國反壟斷法律體系內(nèi)的第一部行政法規(guī)，是繼我國2022年《反壟斷法》以基本法律的形式明確規(guī)定要建立公平競爭審查制度后，我國在此領(lǐng)域的重大立法活動，其生效和實(shí)施為更加科學(xué)落實(shí)公平競爭審查工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)?！稐l例》共分五章，二十七條，對公平競爭審查制度的審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施機(jī)制及監(jiān)督保障措施等都進(jìn)行了規(guī)定。

首先，《條例》規(guī)定的審查范圍更加全面。在原有要求對行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及“一事一議”形式的具體政策措施進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，《條例》進(jìn)一步將行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織起草法律、地方性法規(guī)納入審查范圍。其次，《條例》對執(zhí)行公平競爭審查的責(zé)任主體進(jìn)行了明確，規(guī)定縣級以上人民政府出臺或者提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會審議的政策措施，由本級人民政府市場監(jiān)督部門會同起草單位在起草階段開展公平競爭審查。第三，《條例》對公平競爭審查的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得更加具體、明確和體系化。針對實(shí)踐中各級政府一些影響或干擾市場公平競爭的典型做法進(jìn)行了系統(tǒng)性的梳理，并將它們歸納為四類，即妨礙市場準(zhǔn)入和退出行為、妨礙商品和要素自由流動行為、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本行為和影響生產(chǎn)經(jīng)營行為，進(jìn)而又對每一類行為進(jìn)行了列舉式的規(guī)定。這使得各級政府對行為的邊界具有明確的認(rèn)知。最后，《條例》明確規(guī)定了公平競爭審查制度實(shí)施的監(jiān)督保障機(jī)制，包括建立健全抽查、舉報(bào)處理、督查、約談等制度機(jī)制，明確了違反公平競爭審查制度的法律責(zé)任。不僅如此，為進(jìn)一步落實(shí)舉報(bào)制度，市場監(jiān)管總局在2024年9月又公布了《公平競爭審查舉報(bào)處理工作規(guī)則》。

《條例》的出臺和實(shí)施進(jìn)一步提升了我國公平競爭審查制度的法治化水平，有利于從政策源頭規(guī)范全國各級政府行為，防止限制競爭政策、規(guī)定的出臺，消除政策壁壘，保障經(jīng)營者平等參與市場競爭，優(yōu)化營商環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)市場活力，為我國統(tǒng)一大市場的建設(shè)和完善保駕護(hù)航。

行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)繼續(xù)加強(qiáng)反壟斷規(guī)則體系的完善，幫助經(jīng)營者進(jìn)行反壟斷合規(guī)建設(shè)

國務(wù)院反壟斷委員會以及反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在2024年繼續(xù)頒布和實(shí)施反壟斷各項(xiàng)配套規(guī)則。這些規(guī)則或以“規(guī)定”的形式出現(xiàn)，或以“指引”“指南”等不具有法律強(qiáng)制力的形式出現(xiàn)，主要有《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》《橫向經(jīng)營者集中審查指引》《標(biāo)準(zhǔn)必要專利反壟斷指引》等。這些“規(guī)定”“指引”“指南”的頒布和實(shí)施，進(jìn)一步完善了我國反壟斷規(guī)則體系的構(gòu)建，為市場中的經(jīng)營者更明確地劃定了合法經(jīng)營行為與非法壟斷行為的邊界，提升了經(jīng)營者對其行為性質(zhì)的認(rèn)知水平，幫助經(jīng)營者完善自身反壟斷合規(guī)制度的建設(shè)。

首先，在經(jīng)營者集中領(lǐng)域，2024年國務(wù)院重新發(fā)布了《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，提高了經(jīng)營者集中的申報(bào)門檻，將全球范圍內(nèi)的營業(yè)額合計(jì)標(biāo)準(zhǔn)從合計(jì)超過100億元人民幣提升至合計(jì)超過120億元人民幣，將在中國境內(nèi)的營業(yè)額合計(jì)標(biāo)準(zhǔn)從合計(jì)超20億元人民幣提升至合計(jì)超過40億元人民幣，將單一經(jīng)營者上一會計(jì)年度在中國境內(nèi)的營業(yè)額從超過4億元人民幣提升至超過8億元人民幣。此外，市場監(jiān)管總局還發(fā)布了《經(jīng)營者集中簡易案件反壟斷審查申報(bào)表》《經(jīng)營者集中簡易案件公示表》，使得簡易案件申報(bào)更加規(guī)范，審查更加高效和透明。另一方面，在經(jīng)營者集中領(lǐng)域非常重要的《橫向經(jīng)營者集中審查指引》也于2024年12月正式出臺。眾所周知，橫向經(jīng)營者集中一直是反壟斷經(jīng)營者集中審查的重點(diǎn)。本次出臺的《指引》，共十二章，八十七條，科學(xué)、具體、完整地明確了橫向經(jīng)營者集中的審查框架、競爭分析思路和競爭影響評估因素等內(nèi)容。指引明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲取審查所需證據(jù)的渠道、方式以及具體的證據(jù)類型，細(xì)化了不同類型集中的相關(guān)市場界定思路以及界定時(shí)的考慮因素，規(guī)定了基于市場份額和HHI指數(shù)的經(jīng)營者集中安全港規(guī)則，明確了橫向集中競爭損害評估思路，包括單邊效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、市場進(jìn)入和買方力量等因素。

其次，《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》經(jīng)修訂后重新頒布。在之前已經(jīng)出臺《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》《企業(yè)境外反壟斷合規(guī)指引》《經(jīng)營者集中反壟斷合規(guī)指引》的基礎(chǔ)上，2024年，國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會發(fā)布了經(jīng)過修訂的《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》（以下簡稱《指南》）?！吨改稀穼弦?guī)管理組織、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)管理運(yùn)行和保障、合規(guī)激勵等內(nèi)容地均進(jìn)行的較詳細(xì)的規(guī)定。特別值得注意的是，為了加強(qiáng)《指南》的指引性和可操作性，《指南》中列明了二十二個(gè)示范性案例，用以幫助經(jīng)營者準(zhǔn)確理解和把握《指南》，建立和實(shí)施經(jīng)營者自身的反壟斷合規(guī)管理體系。

再次，繼續(xù)針對不同行業(yè)或特定領(lǐng)域出臺專門適用于該行業(yè)或該領(lǐng)域的反壟斷指南。近些年來，我國陸續(xù)對一些壟斷問題突出的關(guān)鍵行業(yè)或重點(diǎn)領(lǐng)域有針對性地推出了反壟斷指南，先后出臺了適用于汽車行業(yè)、原材料藥行業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)和平臺經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的反壟斷指南。這一工作在2024年得到的延續(xù)。這一年中，我國先后出臺了《行業(yè)協(xié)會反壟斷指南》《標(biāo)準(zhǔn)必要專利反壟斷指引》以及《關(guān)于藥品領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》。1月，國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會發(fā)布《關(guān)于行業(yè)協(xié)會的反壟斷指南》，這是針對行業(yè)協(xié)會非法壟斷行為的反壟斷指南。該指南從原則性規(guī)定、具體違法情形、合規(guī)建設(shè)、法律責(zé)任、協(xié)同監(jiān)管等方面對行業(yè)協(xié)會的行為進(jìn)行了規(guī)范，目的在于預(yù)防和制止行業(yè)協(xié)會從事反壟斷法所禁止的行為，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)反壟斷合規(guī)建設(shè)。8月，又發(fā)布了《關(guān)于藥品領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》，加上之前已經(jīng)出臺的原料藥反壟斷指南，使得我國整個(gè)藥品生產(chǎn)領(lǐng)域均有專門的反壟斷指南。11月，我國再推出《標(biāo)準(zhǔn)必要專利反壟斷指引》（SEP指引）。該《指引》在之前《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》《禁止濫用知識產(chǎn)權(quán)排除、限制競爭行為規(guī)定》等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步有針對性地細(xì)化了標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)施過程中的反壟斷規(guī)則，明確了全過程監(jiān)管的原則，規(guī)定了信息披露、許可承諾、善意談判、主動報(bào)告、提醒敦促、約談?wù)牡缺O(jiān)督管理制度，目的在于在鼓勵創(chuàng)新與維護(hù)公平競爭的市場秩序之間達(dá)到均衡，著力為各類經(jīng)營者公平參與市場競爭提供制度保障。

“三書一函”制度獲得實(shí)施

所謂“三書一函”制度，是指《提醒敦促函》《約談通知書》《立案調(diào)查通知書》《行政處罰決定書（經(jīng)營主體）/行政建議書（行政機(jī)關(guān)）》制度。2023年12月，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出建立反壟斷“三書一函”制度。這是為增強(qiáng)反壟斷行政監(jiān)督管理的有效性和規(guī)范性，及時(shí)預(yù)防和制止壟斷行為，豐富反壟斷監(jiān)管手段及規(guī)范反壟斷監(jiān)管行為的重要舉措。2024年開年，市監(jiān)總局就向奧迪、大眾、寶馬、奔馳以及捷豹路虎5家品牌汽車供應(yīng)商發(fā)送了《提醒敦促函》。同時(shí)，全國各省級反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也紛紛結(jié)合各自地區(qū)的實(shí)際情況，出臺了適用于本地方的“三書一函”制度，使“三書一函”制度在全國范圍內(nèi)迅速落地并進(jìn)而將此制度快速應(yīng)用于日常案件的調(diào)查和處理中。通過這一制度，監(jiān)管部門能夠更有效地預(yù)防和制止壟斷行為，維護(hù)市場競爭秩序和消費(fèi)者利益。2024年，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)又針對行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭的行為，出臺了《濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法約談工作指引》?？傮w來講，“三書一函”制度的實(shí)施，改變了以往反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)刻板機(jī)械的執(zhí)法方式，將原本單一的以處罰為主的監(jiān)管手段變革為柔性執(zhí)法、多元監(jiān)管，不僅提高了執(zhí)法效率，也可以使市場中的經(jīng)營者更易于接受。

2024年反壟斷法的立法、執(zhí)法和司法工作碩果累累。展望2025年，立法工作將繼續(xù)有條不紊地推進(jìn)，我國反壟斷規(guī)則體系將更加完善；反壟斷行政監(jiān)督管理活動中執(zhí)法手段的可選擇性更多，執(zhí)法工具更加多樣化，執(zhí)法活動的開展也將更加規(guī)范、公平和透明；人民法院的司法活動也有更明確的規(guī)則指引，訴訟中原告舉證難的困境將會在很大程度上得到解決，反壟斷民事訴訟的功能將可以更好地發(fā)揮出來，使得人民法院可以為我國反壟斷法制建設(shè)提供更堅(jiān)實(shí)的司法保障。另一方面，市場中廣大的經(jīng)營者面對更加明確的競爭規(guī)則，經(jīng)營者所面臨的反壟斷合規(guī)要求也將更高，以確保在新的監(jiān)管環(huán)境下保持合規(guī)性和競爭力。以上多層次多側(cè)面的穩(wěn)步推進(jìn)，將使我國市場競爭秩序被更有效的維護(hù)和保障，從而更有利于弘揚(yáng)競爭文化，樹立社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公平競爭的理念。

（作者單位：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院）