趙頊和王安石并營(yíng)減兵、裁減老弱士兵的做法效果明顯。這一改革措施1071年由禁軍推向地方廂軍。廂軍名為軍隊(duì),實(shí)際上主要擔(dān)任雜役,有的修橋鋪路,有的傳送文件,有的牧放馬匹,有的看門守庫(kù),其中老弱病殘者很多。到1075年,全國(guó)總軍額79萬(wàn)6315人,比英宗治平年間,減少了36萬(wàn)多人,和仁宗皇祐年間相比,則減少將近半數(shù)。這一措施節(jié)省了大筆財(cái)政開支。
王安石將均輸法的執(zhí)行交給了當(dāng)時(shí)的江淮六路發(fā)運(yùn)使薛向,他以善于理財(cái)知名。薛向?qū)τ阡罴Z運(yùn)輸?shù)姆绞阶髁艘恍┱D,主要是雇民船和官船分運(yùn),以防止官船吏卒侵盜。此外,熙寧年間漕糧上供的辦法也有比較大的變化。發(fā)運(yùn)司原本每年漕運(yùn)到京師的米糧,來(lái)自東南六路,以六百萬(wàn)石為定額。后規(guī)定,除了應(yīng)上供的數(shù)額,各處糧倉(cāng)經(jīng)常保存多余的積蓄,如果遇到有荒歉,則以米糧折收上價(jià),稱為額斛,按照本州歲額,以倉(cāng)儲(chǔ)代為輸運(yùn)京師,稱為代發(fā)。等到豐收,再以中價(jià)收糴米糧,官府在谷賤時(shí)糴買,不至于傷農(nóng),人民在荒歉時(shí)可以不必納米谷而納錢,官府因?yàn)樯蟽r(jià)與中價(jià)的價(jià)差而使糴買的本錢不斷增加,軍糧也不至于缺乏。史書上稱均輸法后來(lái)未能繼續(xù)推行。但1072年3月頒布的市易法,吸收了均輸法平準(zhǔn)物價(jià)的立法原意,以及轉(zhuǎn)運(yùn)物資的業(yè)務(wù)。
按照王曾瑜《王安石變法簡(jiǎn)論》中的研究,全國(guó)性的、貫徹始終的是青苗法、免役法和保甲法。青苗法的借口是為了限制民間高利貸,官府直接貸款給農(nóng)民,利息為20%-60%,原先規(guī)定“不愿請(qǐng)者,不得抑配”。但是,最終都被抑配青苗錢,強(qiáng)制納息。變法派聲稱青苗法可以打擊民間的高利貸,但實(shí)質(zhì)卻變成了官府對(duì)民間的搜刮。
免役法增加了政府收入?!锻醢彩兎ê?jiǎn)論》顯示,宋代差役又稱吏役,是州縣衙門公吏和鄉(xiāng)里基層政權(quán)頭目,是上三等戶的特權(quán)和肥差。新法改差為雇,征收役錢。除了開封以外,各地鄉(xiāng)村下戶被變法派普遍加上了役錢——此前,城市坊郭戶以及農(nóng)村的未成丁戶、單丁戶、女戶和享有特權(quán)的官戶,寺觀等等都不承擔(dān)差役。待役錢收入固定之后,朝廷不僅在州縣役人中盡量擴(kuò)大自愿投名,不支付報(bào)酬者的名額,還干脆取消耆長(zhǎng)、戶長(zhǎng)、壯丁等鄉(xiāng)役人,以保甲制度變相回復(fù)差役。由此可見(jiàn),王安石推出的免役法等于增加了一項(xiàng)稅收,加大了底層民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),而鄉(xiāng)役既出免役錢,又服差役的做法一直持續(xù)到南宋。劉子健《宋代中國(guó)的改革》認(rèn)為,募役法(即免役法)將負(fù)擔(dān)擴(kuò)散至窮人,并導(dǎo)致大量被雇役人加入吏的隊(duì)伍,實(shí)際上成為吏役次官僚制的一部分。
在新法中,免役法給北宋政府的財(cái)政帶來(lái)了最大的增收,其主要表現(xiàn)為免役寬剩錢。免役寬剩按照規(guī)定要用以補(bǔ)助災(zāi)年,這一支出不見(jiàn)記載,應(yīng)該不多,寬剩部分大約多被常平司就地封存了。
措置宗室法限制了宗室特權(quán),鼓勵(lì)宗室成員出宮任職,鼓勵(lì)宗室遠(yuǎn)親通過(guò)科舉考試進(jìn)入仕途。此后幾年,又陸續(xù)補(bǔ)充了一些細(xì)則。熙寧五年(1072年),主管宗室事務(wù)的大宗正寺,上編修條例六卷,宗室管理從此規(guī)范。宗室改革,一定程度上減少了宗室費(fèi)用,緩解了朝廷的財(cái)政困難。
保甲法的目的主要是防范百姓造反,其主要內(nèi)容是鄉(xiāng)村住戶,不論主戶還是客戶,每十家(后改為五家)組成一保,五保為一大保,十大保為一都保。凡家有兩丁以上的出一人為保丁,以住戶中最有財(cái)力和才能的人擔(dān)任保長(zhǎng)、大保長(zhǎng)和都保長(zhǎng),同保之內(nèi)的民戶互相監(jiān)督、檢舉。農(nóng)閑時(shí)集中訓(xùn)練武藝,夜間輪差巡邏維持治安。若發(fā)生聚眾、盜搶、殺人、放火之類的事不報(bào)告,則按照“伍保法”論罪。游彪在《問(wèn)宋》中認(rèn)為,保甲法的設(shè)計(jì)是王安石“寓兵于農(nóng)”的改革兵制思路的體現(xiàn):一方面這樣可以加強(qiáng)政府對(duì)鄉(xiāng)村的控制,更好地維護(hù)社會(huì)秩序;另一方面是要做到募兵和民兵相結(jié)合,以節(jié)省養(yǎng)兵費(fèi)用,減少募兵的弊端。到熙寧末年,保甲兵達(dá)五六十萬(wàn)人。
農(nóng)田水利法的主要內(nèi)容,是用更快的升遷激勵(lì)地方官員積極組織興修水利,鼓勵(lì)民間籌款興建,官府可提供借貸,并放寬償還期限;也可以由富人預(yù)先墊付,官府將負(fù)責(zé)幫助催還貸款。崔銘的《王安石傳》引用了宋史學(xué)界的研究成果:北宋160余年,治理河流總次數(shù)最多的是神宗朝(共18年),達(dá)42次,神宗朝對(duì)黃河的治理成就尤其巨大。由于五代戰(zhàn)亂,黃河失修,宋太祖在位的16年間,黃河決溢次數(shù)為北宋之最,年均1.6875次。經(jīng)過(guò)太祖、太宗兩朝長(zhǎng)達(dá)38年的努力,至真宗朝,黃河決溢次數(shù)減少為年均0.76次。而神宗在位18年,黃河決溢次數(shù)為北宋第二,年均1.2777次。但隨后哲宗朝年均決溢次數(shù)便下降到0.9333次。水利工程的興建與修復(fù),使荒田廢地的開墾數(shù)量不斷增長(zhǎng)。至元豐六年(1083年),墾田增長(zhǎng)156%。而淤田法的使用,不僅增加了墾田數(shù)量,而且使土質(zhì)肥沃,大片鹽堿地、沙荒地、低洼地得到改良。但梁庚堯《北宋的改革與變法》中強(qiáng)調(diào):“如果考慮到從熙寧元年到元豐五年(1082年)全國(guó)各地相繼發(fā)生旱災(zāi),加上黃河多次嚴(yán)重決口,沖毀良田,新辟農(nóng)田增產(chǎn)的效果便要被抵消?!?/p>
但另一方面,農(nóng)田水利法實(shí)施也產(chǎn)生了一些問(wèn)題,如侵占民田、浸壞民田廬舍,浪費(fèi)財(cái)力物力人力,甚至淹沒(méi)城池、土地,損害民眾利益等等。另有一些官員為邀功貪利,而濫興民役及工役不實(shí)。顯然,農(nóng)田水利法增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。
王安石提高官吏收入主要是為了養(yǎng)廉。一是增加公使錢。二是實(shí)行重祿法。宋神宗以前,吏員沒(méi)有固定的俸祿。同時(shí)又規(guī)定吏員贓款一文錢以上便屬于犯罪行為,將受到嚴(yán)厲懲辦,即使遇到大赦,也不予原宥。但是,熙寧年間,“良吏實(shí)寡,賊取如故”,包括吏員在內(nèi)的腐敗始終難以清除。
方田均稅法,就是重新丈量土地,按照民戶實(shí)際擁有土地的數(shù)量來(lái)征收賦稅。游彪的《問(wèn)宋》稱,宋神宗時(shí)期,方田均稅雖然最終也沒(méi)有徹底執(zhí)行,但經(jīng)過(guò)變法派的強(qiáng)力推行,到元豐八年(1085年)停止時(shí),經(jīng)過(guò)方田均稅的土地,占當(dāng)時(shí)全國(guó)田畝總數(shù)的一半以上,其成果遠(yuǎn)超前代。但是,《兩宋財(cái)政史》指出,農(nóng)田水利法,方田均稅法實(shí)施以后對(duì)財(cái)政收入的影響不顯著。