摘 要：農(nóng)用地安全與國計民生息息相關(guān)，農(nóng)用地土壤污染修復治理是助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。2019年施行的《中華人民共和國土壤污染防治法》第四十五條對土壤污染修復狀態(tài)責任進行了規(guī)定，而根據(jù)我國土地所有權(quán)制度和“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地政策，同時考慮到農(nóng)用地特點，現(xiàn)行法律存在著農(nóng)地修復狀態(tài)責任主體不夠合理、狀態(tài)責任范圍不夠明確、配套措施不夠完善等問題。為此，應根據(jù)農(nóng)用地特點確定狀態(tài)責任人的范圍，明確狀態(tài)責任人在合理限度內(nèi)承擔責任并為不同類型的責任人設定有區(qū)別的責任，建立健全追償權(quán)制度及土壤修復基金制度，以期對農(nóng)用地土壤污染修復狀態(tài)責任的完善有所助益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地土壤污染；修復責任；狀態(tài)責任

農(nóng)用地安全事關(guān)國家糧食安全，關(guān)乎國計民生，農(nóng)用地土壤遭受污染后的修復問題至關(guān)重要。相較于其他污染類型，土壤污染具有污染源多樣、潛伏周期長、污染隱蔽且難以發(fā)現(xiàn)等特點，因此土壤污染的因果關(guān)系更為復雜，污染責任人的認定及修復責任的承擔也更為困難?！吨腥A人民共和國土地管理法》對農(nóng)用地的概念及范圍進行了界定，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、草地、林地、養(yǎng)殖水面、農(nóng)田水利用地等。2019年實施的《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）規(guī)定了承擔修復責任的主體及順位機制，考慮到我國特殊的土地政策，本文將聚焦于農(nóng)用地土壤污染中狀態(tài)責任人的修復責任進行論述。

一、土壤污染修復狀態(tài)責任的理論探析

（一）狀態(tài)責任的含義

土壤污染狀態(tài)責任制度源于德國。狀態(tài)責任是指物的所有權(quán)人或?qū)ξ锞哂惺聦嵣系墓芸亓χ?，在物處于危險狀態(tài)時所負有的防止或排除危害的責任，其產(chǎn)生的基礎(chǔ)是物的所有人或?qū)嶋H控制人對物所具有的支配力。根據(jù)行政法上的義務來源不同，當義務來源于義務人自身的行為時，其所承擔的責任稱為行為責任；當義務來源于該義務人對物的支配狀態(tài)時，其所承擔的責任稱為狀態(tài)責任。狀態(tài)責任與行為責任并不是排斥對立的關(guān)系，二者互補發(fā)揮作用。不同于行為人因“作為”或“不為”導致某種危害后果而產(chǎn)生的行為責任，狀態(tài)責任是一種以物為中心的責任，其產(chǎn)生的來源即物本身的危險狀態(tài)，而不是某種行為。換言之，并不需要有人實施違規(guī)行為，追究狀態(tài)責任的目的是消除這種危險，使物恢復安全狀態(tài)，從而達到維持社會秩序的效果。另外，認定狀態(tài)責任與行為責任的方式也存在不同。認定行為責任需要考慮危險因哪一主體的行為而產(chǎn)生、行為人是否具有故意或者過失、危險產(chǎn)生的條件等。而對于狀態(tài)責任的認定，危險的產(chǎn)生方式、行為人的主觀過錯、危險的來源在所不問，但需對物本身的危險標準進行界定，當達到危險的標準時，則有可能成立狀態(tài)責任。

（二）土壤污染狀態(tài)責任的構(gòu)成要件

首先，狀態(tài)責任是一種以物為中心的對物責任，其成立的客觀要件是物存在具體的危險，對公共安全或公共秩序產(chǎn)生了威脅，物的所有人或?qū)嶋H控制人對物進行占有、使用、處分，享有法律上的支配權(quán)且獲得該物所產(chǎn)生的收益，那么其就負有維護物的安全狀態(tài)之責任，并承受因物的危險狀態(tài)所造成的不利后果。其次，狀態(tài)責任的成立不以責任人存在故意或過失為前提，自然災害等不可抗力因素也可能會產(chǎn)生狀態(tài)責任。再次，認定狀態(tài)責任往往也不存在因果關(guān)系的判斷問題，因為狀態(tài)責任的成立不以某物“引起”危險為聯(lián)結(jié)因素，而是該物本身即具有危險。最后，從比較法的角度出發(fā)，審視各國對于承擔狀態(tài)責任主體范圍的立法規(guī)定，能夠發(fā)現(xiàn)相較于我國，其他國家規(guī)定的污染行為人之外需要擔責的主體范圍更廣，包括但不限于土地所有權(quán)人、土地前所有人或繼受人、土地使用人、污染設施的所有人或繼受人、污染物質(zhì)的運輸人等。而我國目前僅規(guī)定了土地使用權(quán)人的狀態(tài)責任，對土地使用權(quán)人的范圍并未明確。

二、農(nóng)用地土壤污染修復引入狀態(tài)責任的必要性

一方面，僅追究污染行為人的行為責任不足以滿足環(huán)境保護的需要，引入狀態(tài)責任有利于提高土壤污染修復效率、彌補行為責任的不足。土壤污染是一個累積的過程，其潛伏期較長，且農(nóng)業(yè)用地的污染源尤為復雜，污染物有可能來自工業(yè)污染、長期農(nóng)藥污染、歷史遺留污染，多種原因?qū)е抡J定污染行為人十分困難。同時，狀態(tài)責任人與土地之間的聯(lián)系更為緊密，對土壤的基本情況相對了解，能夠及時察覺土壤遭受污染的狀況，引入狀態(tài)責任可在行為責任人缺位的情形下，使狀態(tài)責任人先行實施修復，避免污染狀況進一步惡化，體現(xiàn)土壤修復的效率價值。

另一方面，引入狀態(tài)責任起到警示相關(guān)責任主體的作用。減少土壤污染最直接的方式是從源頭避免污染，在修復責任的追責范圍中增加土地所有權(quán)人、使用權(quán)人等對土地具有實際管控力的主體，有利于督促相關(guān)權(quán)利人合理使用土地，維護土地的健康狀態(tài)，并激勵責任主體盡到善良管理義務，提高風險審查意識，在發(fā)現(xiàn)污染情況時及時上報有關(guān)部門并配合修復土壤，從而更高效地開展污染治理修復工作。與此同時，在農(nóng)用地土壤污染修復制度中引入狀態(tài)責任還應考慮我國國情及特殊的政策制度，區(qū)別于他國既有制度，立足本國政策背景與社會現(xiàn)實。

三、農(nóng)用地土壤修復狀態(tài)責任制度現(xiàn)狀及存在問題

（一）我國農(nóng)用地土壤修復狀態(tài)責任制度現(xiàn)狀

從立法層面來看，《土壤污染防治法》頒布實施之前，有關(guān)土壤污染修復責任的規(guī)定散見于《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)或其他規(guī)范性文件之中。2019年《土壤污染防治法》實施，該法第四十五條規(guī)定：“土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務。土壤污染責任人無法認定的，土地使用權(quán)人應當實施土壤污染風險管控和修復。地方人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)實際情況組織實施土壤污染風險管控和修復。國家鼓勵和支持有關(guān)當事人自愿實施土壤污染風險管控和修復?！备鶕?jù)該條規(guī)定，污染行為責任人承擔修復義務的行為責任，同時引入狀態(tài)責任，即在行為人無法認定時，由土地使用權(quán)人承擔修復責任。然而，《土壤污染防治法》對狀態(tài)責任僅作了原則性規(guī)定，對土地使用權(quán)人的范圍、責任界限、責任實現(xiàn)形式等內(nèi)容并未提及。根據(jù)該條規(guī)定，當土壤污染行為人與土地使用權(quán)人并非同一主體時，狀態(tài)責任人的范圍為土地使用權(quán)人，由于我國實行土地公有制，農(nóng)村土地歸國家或集體所有，狀態(tài)責任人的范圍并不包括土地所有人；狀態(tài)責任的適用情形為污染行為人不明或無法認定，僅是對行為責任的補充。從司法層面來看，實踐中存在狀態(tài)責任人的追償權(quán)問題。這是由于我國農(nóng)村實行“三權(quán)分置”的土地政策，存在土地承包權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人不一致的情形，且相關(guān)立法并未對追償權(quán)問題予以詳細規(guī)定，導致對于土地經(jīng)營權(quán)人原告資格的不同認定。例如，在某農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)公司與某農(nóng)網(wǎng)加油站、徐某土壤污染責任糾紛一案中，法院認為原告作為土地經(jīng)營權(quán)人，對土地本身不享有物權(quán)，無權(quán)要求污染行為人賠償土壤污染修復費用[參見（2023）豫7101民初41號民事判決書]。而在原告石某訴被告鹽邊縣某工貿(mào)有限公司、某釩鈦資源股份有限公司等土壤污染責任糾紛一案中，法院則認為原告作為土地經(jīng)營權(quán)人具有要求被告賠償其土壤污染修復費用的主體資格[參見（2014）鹽邊民初字第689號民事判決書]。因此，我國土壤污染修復狀態(tài)責任制度可操作性不足，仍有待完善。

（二）我國農(nóng)用地土壤修復狀態(tài)責任制度存在的問題

第一，狀態(tài)責任主體的規(guī)定難以適用于農(nóng)地土壤污染修復。我國現(xiàn)行法律中關(guān)于狀態(tài)責任的規(guī)定較為籠統(tǒng)，且考慮到農(nóng)用地的特點及政策，將相關(guān)規(guī)定運用到農(nóng)用地土壤狀態(tài)修復的實踐之中較為困難。一方面，《土壤污染防治法》第四十五條對于土地使用權(quán)人的范圍并未作詳細解釋。根據(jù)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實施土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，所有權(quán)歸屬于國家和集體，為放活土地經(jīng)營權(quán)、促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收入，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)可分離，在保護農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，可通過土地流轉(zhuǎn)形式將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給經(jīng)營主體。廣義上土地承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人都屬于土地使用人的范疇，如何在二者之間進行狀態(tài)責任人的選定，抑或是如何劃分責任等問題，并不能從當前的法律規(guī)定中尋求解決方式。另一方面，我國并未將土地所有權(quán)人納入狀態(tài)責任人的范圍，僅規(guī)定了土地使用權(quán)人的狀態(tài)責任。對于工業(yè)企業(yè)用地的土地使用權(quán)人來說，由于該主體多為經(jīng)濟實力較強的企業(yè)和法人組織，因此具有較強承擔修復責任的能力。而根據(jù)我國的土地制度，農(nóng)用地的使用權(quán)人為土地承包經(jīng)營者，這類主體往往是農(nóng)戶，收入十分有限，即使是較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，收入也難以支付高昂的土壤修復費用，若僅以土地使用權(quán)人作為狀態(tài)責任人，那么在具體實踐中將不能真正發(fā)揮狀態(tài)責任的作用。

第二，狀態(tài)責任的范圍不明確。土壤污染行為責任人所應承擔的責任范圍較為明確，即其污染行為所造成損害后果的全部范圍?；诩皶r有效防治污染和維護公共安全的目的，狀態(tài)責任人被賦予排除危險的責任，但其所承擔的責任是否有界限？如果有，這一界限又應如何劃分？關(guān)于狀態(tài)責任人所應承擔的責任范圍，學界有兩種觀點，分別為絕對說與合理犧牲界限說。根據(jù)絕對說，狀態(tài)責任人既對物享有全部的權(quán)利，也應對物所產(chǎn)生的危險或造成的損害后果承擔全部責任；根據(jù)合理犧牲界限說，要求狀態(tài)責任人承擔危險所帶來的所有不利后果不具有期待可能性，尤其是在不可抗力的情況下，所以應對其所承擔的責任范圍設定明確的界限?，F(xiàn)行法并未對此作出明確規(guī)定，缺乏具體的規(guī)范可能導致實踐中責任的分配不符合比例原則或有效原則，且易導致相關(guān)部門的自由裁量權(quán)過大，不利于保障相關(guān)責任主體的權(quán)利。

第三，農(nóng)用地土壤污染修復狀態(tài)責任的配套措施不完善。狀態(tài)責任人承擔修復責任不僅僅是為了公共利益，同時還有利于土地恢復經(jīng)濟價值，維護自身利益。但由于其對土壤污染的事實無過錯或不負主要責任，由狀態(tài)責任人替代污染行為人承擔責任不具有合理性，那么其是否具有追償?shù)臋?quán)利？《土壤污染防治法》第七十一條第二款規(guī)定：“對本法實施之前產(chǎn)生的，并且土壤污染責任人無法認定的污染地塊，土地使用權(quán)人實際承擔土壤污染風險管控和修復的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風險管控和修復?！币簿褪钦f，土壤污染行為人無法認定時，土地使用權(quán)人實際承擔責任后可申請防治基金用于修復。根據(jù)該條規(guī)定可認為狀態(tài)責任人并非承擔終局責任，則其具有向污染行為人進行追償?shù)臋?quán)利，但對于該追償權(quán)的詳細規(guī)定，比如追償方式、追償范圍以及污染行為人自身也不具備修復能力時該如何處理等問題，并沒有作出規(guī)定。另外，根據(jù)《土壤污染防治法》第七十一條，土壤污染防治基金與狀態(tài)責任人追償權(quán)的實現(xiàn)密不可分，其往往用于污染行為人無法認定的情形，但該基金制度仍不夠具體，需要繼續(xù)細化完善。

四、完善農(nóng)用地土壤修復狀態(tài)責任制度的對策建議

（一）根據(jù)農(nóng)用地特點確定狀態(tài)責任人的范圍

目前，《土壤污染防治法》將土地所有權(quán)人排除在狀態(tài)責任主體的范圍之外。該法或許考慮我國實行土地公有制，雖然土地所有權(quán)歸國家和集體所有，但實際由土地使用權(quán)人占有、使用土地并獲得收益，所有權(quán)人對土地不具有事實上的管控力，因此不應納入狀態(tài)責任人范圍。本文認為，應將狀態(tài)責任人的范圍擴大到土地所有權(quán)人，即由政府和農(nóng)村集體組織基于土地所有人的身份承擔狀態(tài)責任。具體理由有以下幾點。

第一，國家是土地資源的所有者，政府自然資源管理部門基于其所有權(quán)理應負有維護土壤環(huán)境健康之責任，且農(nóng)用地污染原因一部分是由于農(nóng)業(yè)政策引導的生產(chǎn)方式及國家產(chǎn)業(yè)模式調(diào)整所引起的，政府理應承擔狀態(tài)責任。若僅因《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定了政府承擔兜底責任而否認政府的狀態(tài)責任，實際上是將政府土地所有者的身份與其公共管理職能相混淆。

第二，農(nóng)村土地除法律規(guī)定國家所有之外歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為土地所有者也應承擔狀態(tài)責任。相較于政府，其與農(nóng)村土地的聯(lián)系更為緊密，能及時發(fā)現(xiàn)污染狀況并作出反應。相較于農(nóng)戶，其更具備土壤修復的經(jīng)濟實力，因此應當明確集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村集體所有土地修復中狀態(tài)責任人的身份。

第三，經(jīng)上述分析，農(nóng)村土地使用權(quán)人多為農(nóng)戶，僅規(guī)定土地使用權(quán)人這一責任主體，可能使狀態(tài)責任的追責落空，不利于控制污染和及時修復。基于以上考慮，應將政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基于土地所有權(quán)人的身份納入狀態(tài)責任人的范圍。

另外，對土地使用權(quán)人應當進行類型化區(qū)分。在土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，土地經(jīng)營權(quán)人實際耕種、管理土地，土壤狀況與其收益息息相關(guān)，與土地承包經(jīng)營權(quán)人相比，其對土地更具有管領(lǐng)力。本文認為，在土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的情況下，土地使用權(quán)人僅指土地經(jīng)營權(quán)人；在土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬一人時，考慮到農(nóng)戶的經(jīng)濟狀況，應根據(jù)土地的使用目的和收益情況進行區(qū)分。土地承包經(jīng)營權(quán)人若僅以維持生活為使用目的，則應排除其修復責任。研究表明，即使采取成本最低的植物修復法對污染土壤進行修復，每公頃土地也要耗費幾十萬元，為維持生活而耕作土地的農(nóng)戶大多無法負擔如此高額的費用；若以大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營為目的，則可作為土地使用權(quán)人承擔狀態(tài)責任。

（二）明確狀態(tài)責任的范圍

對于狀態(tài)責任人承擔的責任范圍，本文更贊成合理犧牲界限說，不同于污染責任人所承擔的終局責任，狀態(tài)責任人所承擔的是一種因緊迫性而課予的過程責任，其具有暫時性，且最終應回歸于土壤污染行為人本身。因此，對于狀態(tài)責任人所承擔的責任范圍應加以限制，以符合比例原則和公平原則的要求?？煽紤]引入“期待可能性”理論，對于因自然災害、不可抗力以及狀態(tài)責任人無法預料的因素所引起的土壤污染，可減輕或免除狀態(tài)責任人應承擔的責任，或通過政府財政補貼減少其修復費用的支出?？紤]到我國農(nóng)用地使用權(quán)人的特殊性，可借鑒中國臺灣地區(qū)土壤污染責任中的“善良管理人注意義務”，區(qū)分農(nóng)用地土壤污染風險預防管控責任與修復責任。針對農(nóng)戶這一主體，應設置與其能力相符的責任類型，雖然排除了農(nóng)戶的修復責任，但其仍應承擔風險預防管控責任。具體來說，在平時的生產(chǎn)作業(yè)中，應減少破壞生態(tài)環(huán)境、過量使用農(nóng)藥等耕作方式；要求農(nóng)戶盡到注意義務，在發(fā)現(xiàn)土壤污染的風險時應及時向政府主管環(huán)境的部門報告，避免損失擴大；在政府實施土壤污染修復時，應承擔協(xié)助治理的責任等。

（三）建立追償制度及修復基金制度

由于狀態(tài)責任的設定是為了對行為責任進行補充，狀態(tài)責任人承擔的是一種過程性責任而非終局責任，特別是對于無過錯的狀態(tài)責任人來說，其并未實施不法行為卻要承擔修復義務，顯然不具有合理性。因此，應明確規(guī)定狀態(tài)責任人在承擔修復責任后可向行為責任人進行追償，該追償權(quán)可通過提起訴訟的方式實現(xiàn)。為保障狀態(tài)責任人權(quán)利的實現(xiàn)，應根據(jù)追償權(quán)訴訟建立配套法律制度，同時還應賦予政府和集體經(jīng)濟組織作為狀態(tài)責任人的追償權(quán)，政府或集體經(jīng)濟組織在代為履行修復責任后，同樣可以通過訴訟的方式進行追償，既保障了全民所有和集體所有的財產(chǎn)權(quán)，又可以避免因行政機關(guān)與行政相對人之間的不平等地位而產(chǎn)生分配不公的情形。在訴訟中若認定了明確的行為責任人且其具備償還能力，則狀態(tài)責任人的追償權(quán)易于實現(xiàn)；若無法認定行為責任人或其不具有承擔修復費用的能力，則會產(chǎn)生狀態(tài)責任人的損失無法彌補的情形。在這種情況下，可通過使用土壤污染防治基金對修復費用進行社會分擔，避免不合理地加重狀態(tài)責任人的義務。該基金的設立可由各級政府財政撥款、環(huán)境罰款、稅收組成，也可通過制定激勵政策向社會募集，鼓勵公眾參與土壤污染防治修復。因此，應盡快建立健全追償制度及土壤污染修復基金制度，避免狀態(tài)責任人變相承擔終局責任，維護法律的公平和正義。

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[責任編輯：朱松琳]

作者簡介：王 琪（2000—），女，河南周口人，碩士研究生，主要從事環(huán)境與資源保護法方面的研究。

通信作者：凌 欣（1980—），女，山東臨清人，副教授，博士。