摘 要：“法令既行，紀(jì)律自正，則無不治之國，無不化之民。”國家治理體系建設(shè)的核心在于制度建設(shè)，法律是最重要的制度形式，也是制度的最高形態(tài)。立足于我國檔案基本法發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，在分析對(duì)比我國與其他國家檔案法規(guī)在立法原則、結(jié)構(gòu)條款以及基本內(nèi)容方面的異同基礎(chǔ)上，總結(jié)新《中華人民共和國檔案法》現(xiàn)存若干改進(jìn)空間，并借鑒學(xué)習(xí)國外優(yōu)秀檔案立法成果，提出完善策略以指導(dǎo)檔案法治工作，推動(dòng)我國檔案事業(yè)的繁榮。

關(guān)鍵詞：檔案法；比較研究；檔案管理

一、研究設(shè)計(jì)與方法

結(jié)合檔案學(xué)基礎(chǔ)理論和基本知識(shí)，基于對(duì)我國2020版《檔案法》基本內(nèi)容的認(rèn)知與把握，主要采用文獻(xiàn)調(diào)研法、比較分析法對(duì)《檔案法》現(xiàn)存問題及完善展開研究探討。

1.文獻(xiàn)調(diào)研法

圍繞相關(guān)檔案法律法規(guī)，通過國內(nèi)外相關(guān)數(shù)據(jù)庫文獻(xiàn)資料的調(diào)研，在國家檔案局和其他國家檔案與文件署官方網(wǎng)站檢索有關(guān)資料，查閱國內(nèi)外的研究文獻(xiàn)，統(tǒng)計(jì)、分析、歸納和總結(jié)有關(guān)研究成果，掌握國內(nèi)外檔案法律法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容與研究現(xiàn)狀，并為比較的研究方法奠定理論基礎(chǔ)。

2.比較分析法

結(jié)合文獻(xiàn)調(diào)研法得到的理論基礎(chǔ)和實(shí)際情況，查閱《境外國家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編》，全面把握總結(jié)中外檔案基本法的基本內(nèi)容與框架結(jié)構(gòu)的角度異同點(diǎn)，這種分析比較法有助于系統(tǒng)性比較研究國內(nèi)外檔案法規(guī)基本共性與差異，從而得出我國在檔案立法工作方面尚需完善之處。

二、核心概念和內(nèi)涵界定

1.檔案法律

檔案法律是由一個(gè)國家根據(jù)國家憲法，在《立法法》指導(dǎo)下，經(jīng)國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可，為了加強(qiáng)對(duì)檔案的管理以及有效保護(hù)和利用檔案而制定的法律。

根據(jù)我國《立法法》及立法程序，檔案法律的法規(guī)效力為國家法律，處于憲法之下，不受行政法規(guī)及其以下法規(guī)效力層級(jí)干預(yù)，并適用于全國范圍的法律。我國的檔案法律主要為全國人大代表常委會(huì)通過的檔案法律，包括《檔案法》以及刑法、民法等基本法律或其他專門法律中涉及檔案的內(nèi)容或條款等。

2.檔案立法

檔案立法是指一個(gè)國家為了保障該國能夠有序推進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展，該國的立法機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和立法程序認(rèn)可、制定并通過檔案法規(guī)，向全國范圍發(fā)布并準(zhǔn)許國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的行為，檔案法規(guī)為檔案立法的結(jié)果。

立法機(jī)關(guān)應(yīng)遵循該國的憲法基本原則，以國家實(shí)際情況為基準(zhǔn)，從國家整體利益出發(fā)，根據(jù)檔案立法思想和原則，參考本國和外國的立法沿革和現(xiàn)狀，制定檔案法律、檔案行政法規(guī)、檔案地方性法規(guī)、檔案部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件等。

三、《檔案法》現(xiàn)存問題及完善路徑

1.優(yōu)化檔案提供利用服務(wù)細(xì)則

我國2020版《檔案法》中縮短檔案封閉期由30年至25年，直接提升了我國檔案信息向社會(huì)的開放程度，對(duì)于我國檔案開放利用工作來說具有里程碑意義。然而，筆者通過與國外檔案利用法律條款的比對(duì)，我國檔案利用服務(wù)細(xì)則仍有一定的優(yōu)化空間。

新版《檔案法》降低了檔案封閉閾值，促進(jìn)了檔案資源的開放利用，但保管大于利用、保密大于開放的傳統(tǒng)依舊在一定程度上束縛著檔案利用，相關(guān)法制建設(shè)也與西方國家有一定差距。公眾利用檔案是國家檔案保管的根本目的之一，這一點(diǎn)在《加拿大圖書與檔案法》中得到了很好的詮釋。《加拿大圖書與檔案法》在“目標(biāo)與權(quán)力”一章第七條對(duì)加拿大圖書與檔案館的首要目標(biāo)做出了六條界定，并在接下來第八條對(duì)兩館館長完成這些目標(biāo)提出了十項(xiàng)須履行的職責(zé)。第七條中第二項(xiàng)明確規(guī)定“使文獻(xiàn)遺產(chǎn)為人所知且被方便利用”，對(duì)應(yīng)的第八條第四項(xiàng)圖書館和檔案館館長職責(zé)為“提供便于檢索文獻(xiàn)的服務(wù)，包括不限于借閱、咨詢等”，第五項(xiàng)也同時(shí)提出圖書館與檔案館組織提供利用活動(dòng)的建議，“機(jī)構(gòu)可制定展覽與出版活動(dòng)來宣傳并詮釋文獻(xiàn)遺產(chǎn)”。從檔案收集、整理到檔案鑒定、保管、編研，最終到檔案提供利用，每個(gè)步驟都是各級(jí)檔案館對(duì)檔案工作職責(zé)的履行。但歸根結(jié)底，沒有檔案提供利用，檔案工作的大部分價(jià)值最終難以實(shí)現(xiàn)，這也是將檔案提供利用列入《加拿大圖書與檔案法》目標(biāo)與權(quán)力這一重要章節(jié)的重要原因，突出檔案提供利用在加拿大檔案事業(yè)中的重要地位。同時(shí)，《加拿大圖書與檔案法》也明確加拿大圖書檔案館是提供檔案利用服務(wù)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而非具有行政職能的行政管理機(jī)構(gòu)，通過立法來明確這點(diǎn)，強(qiáng)化了檔案機(jī)構(gòu)的服務(wù)意識(shí)。我國《檔案法》可以借鑒《加拿大圖書與檔案法》，在立法環(huán)節(jié)明確檔案館工作人員在檔案提供利用中的履職規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化利用服務(wù)在檔案法規(guī)建設(shè)中的重要位置。

《檔案法》第4章第27條中以25年為臨界點(diǎn)，對(duì)不同類型的檔案開放作出規(guī)定。我國《檔案法》雖規(guī)定25年的檔案封閉期，但延長或縮短封閉期的規(guī)定不甚清晰，不夠靈活，只用籠統(tǒng)的“少于25年”和“多于25年”概括。同時(shí)，針對(duì)“涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于二十五年向社會(huì)開放”這一表述，那么，何為其他到期不宜開放的檔案？有無具體的判定標(biāo)準(zhǔn)或原則？某些檔案館為圖省事避免麻煩，可能將本應(yīng)到期開放的檔案直接列入不宜開放一類，這種情況又當(dāng)如何避免或處理？誠然，檔案封閉期的存在有其合理性，但較為寬泛的法案規(guī)定可能影響具體的執(zhí)法效果。因此，是否可以考慮根據(jù)檔案類別、檔案內(nèi)容等具體情況設(shè)定不同級(jí)別，對(duì)應(yīng)更為明確的封閉期，并進(jìn)一步強(qiáng)化“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的信息開放原則，在維護(hù)國家安全的前提下，對(duì)與公民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的檔案適當(dāng)提前開放，方便利用。

2.建立健全私人檔案監(jiān)管制度

1987年第一版《檔案法》問世實(shí)施，經(jīng)過1996、2016、2020三版修訂，整體框架體系日趨周密完整，每次修訂都更加適應(yīng)新時(shí)代的檔案工作需求。但針對(duì)私人檔案的性質(zhì)界定、擁有與使用權(quán)責(zé)明晰等方面的問題還未作出明確的法規(guī)界定。

首先，私人檔案拍賣在檔案行業(yè)爭議一直存在，如季羨林檔案、梁啟超檔案曾以拍賣形式公之于眾，其實(shí)名人檔案，進(jìn)一步說私人檔案出現(xiàn)在拍賣行早已不是新鮮的現(xiàn)象，類似事情出現(xiàn)時(shí)每次都會(huì)引起業(yè)內(nèi)較大的反響與探討，針對(duì)這部分私人檔案的配套法規(guī)還有待進(jìn)一步完善，最大的問題在于這種名人檔案是公共還是私有檔案的性質(zhì)界定不清。若將此類檔案的性質(zhì)定義為國家所有的公共檔案，那么拍賣、轉(zhuǎn)讓等涉及買賣交易的行為則應(yīng)按照新《檔案法》第二章第二十三條所規(guī)定的被禁止；但目前這類名人檔案拍賣活動(dòng)并未被判定成非法活動(dòng)，故此在邏輯上被劃分進(jìn)私人檔案的范圍。然而，各博物館、檔案館中有關(guān)名人檔案資源在對(duì)國家文化建設(shè)方面的館藏價(jià)值是一致的。因此，是否將其作為公共檔案歸檔成為學(xué)界研究探討的一大焦點(diǎn)。

其次，私人檔案的價(jià)值鑒定、征購保存等環(huán)節(jié)的管理工作制度有待進(jìn)一步健全完善。同時(shí)，征收后的社會(huì)價(jià)值挖掘、開放利用提供等可以借鑒法國等私人管理檔案規(guī)范制度建設(shè)成熟的國家。芬蘭在1994版《檔案館法》第五章單獨(dú)列出五項(xiàng)有關(guān)私人檔案的法條，標(biāo)明私人檔案與公共檔案對(duì)于《政府活動(dòng)公開法》的適用性一致，并特別規(guī)定國家檔案館務(wù)必妥善保管學(xué)術(shù)或者其他價(jià)值高的私人檔案，其修復(fù)復(fù)制費(fèi)用也應(yīng)由國家檔案館以市場價(jià)撥款，還規(guī)定了這些私人檔案的利用、收購與國家檔案館的移交、存儲(chǔ)等管理要求。在丹麥《2002檔案館法》關(guān)于私人檔案管理的章節(jié)中，較好地處理與丹麥《個(gè)人數(shù)據(jù)處理法》的關(guān)系，提出《個(gè)人數(shù)據(jù)處理法》涉及的私有團(tuán)體或個(gè)人檔案應(yīng)由文化大臣在征求保護(hù)機(jī)構(gòu)意見之后決定開放利用的辦法，并且規(guī)定未找到所有者的私人檔案應(yīng)由持有者移交國家檔案館以及涉外檔案在離境之前應(yīng)由國家檔案館悉數(shù)備份。

我國《檔案法》在私人檔案各管理程序方面沒有一個(gè)系統(tǒng)、完善的制度表達(dá)，如私人檔案的保存、歸檔、開放利用皆未曾涉及。雖然第二章第二十二條規(guī)定了個(gè)人或者非國有機(jī)構(gòu)企業(yè)對(duì)非公共所有的私有形式形成的檔案保存規(guī)定，即“妥善保管”，但“妥善保管”的具體要求并沒有更細(xì)化、可操作性更強(qiáng)的制度落實(shí)。應(yīng)盡快將私人檔案管理納入《檔案法》修訂建設(shè)規(guī)劃，提高私人檔案文化價(jià)值，保障擁有者權(quán)益。針對(duì)我國文化大國的實(shí)際情況，面對(duì)龐大的散落在民間私人檔案的總體數(shù)量，可以在地方各級(jí)設(shè)置專門的私人檔案管理館藏機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)目前中國檔案系統(tǒng)中私人檔案管理行政部門的空缺。

除了國有檔案，專門的私人檔案管理館藏機(jī)構(gòu)可以專門針對(duì)私有檔案的采訪登記、價(jià)值鑒定、征購保存開展合法合規(guī)的監(jiān)管工作，也便于學(xué)界研究掌控私人檔案的歸檔動(dòng)態(tài)。政府牽頭參與對(duì)私人檔案的歸檔利用有著至關(guān)重要的導(dǎo)向作用，從國家檔案局到地方各級(jí)檔案部門，應(yīng)加快私人檔案的有關(guān)法條的建設(shè)完善，抓住私人檔案發(fā)展勢頭，促進(jìn)各級(jí)私人檔案管理體制優(yōu)化升級(jí)與私人檔案網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建，為民間非物質(zhì)文化遺產(chǎn)歷史記錄完整留存保駕護(hù)航。

3.細(xì)化檔案法律責(zé)任規(guī)定

“法律責(zé)任”一章為2020版《檔案法》新增的第七章，這一章大部分是針對(duì)檔案載體與檔案內(nèi)容受損后的后果列出處分與處罰辦法，如檔案遺失、出賣公共檔案給外國組織、不按規(guī)定對(duì)檔案開放利用、歸檔的或者篡改、私自復(fù)制抄錄提供公共檔案內(nèi)容等不法行為。但涉及更具體的與檔案工作程序有關(guān)的違規(guī)行為尚未給出對(duì)應(yīng)的處罰條文。

例如，《檔案法》第二十四條，檔案館或者各種企事業(yè)單位委托檔案服務(wù)企業(yè)整理單位檔案、提供檔案寄存服務(wù)、數(shù)字化升級(jí)檔案時(shí)，應(yīng)與受托企業(yè)簽訂委托服務(wù)協(xié)議，確保受托檔案的密保在監(jiān)督范圍之內(nèi)，而對(duì)違反此規(guī)定的處置管理辦法還處于缺失狀態(tài)。

另外，新版《檔案法》雖然新增了應(yīng)急突發(fā)檔案管理部分，如突發(fā)活動(dòng)檔案的歸檔、開放利用等環(huán)節(jié)，但對(duì)應(yīng)的專業(yè)研究整理人員的配備、此類活動(dòng)違規(guī)問責(zé)制度還有待納入法條制定規(guī)劃，導(dǎo)致相應(yīng)工作環(huán)節(jié)難以有效推進(jìn)。

因此，筆者認(rèn)為可以參照其他法律法規(guī)，在第七章第四十八條列舉的若干給予處分規(guī)定行為之后補(bǔ)充設(shè)置兜底法條，即在第四十八條列舉法條之后添加“其他”補(bǔ)充概括性的解釋說明，避免現(xiàn)有法規(guī)列出的違規(guī)行為、方式由于局限認(rèn)知而考慮不全。尤其是在電子文件歸檔的新形勢下，各種電子手段的違規(guī)不斷更新，更加具有隱蔽性，增設(shè)兜底條款以免出現(xiàn)無法可依的情況。維護(hù)檔案法律的周密性、完整性、嚴(yán)謹(jǐn)性、革新性與適應(yīng)性，更好地服務(wù)于檔案事業(yè)的各環(huán)節(jié)。

我國現(xiàn)行檔案工作的法律要求是結(jié)合我國國情、體制和國際慣例而形成，體現(xiàn)出中國特色，即中央與地方統(tǒng)一，機(jī)關(guān)團(tuán)體與企業(yè)事業(yè)單位統(tǒng)一，國有與民營統(tǒng)一，國內(nèi)單位與外國在中國企業(yè)機(jī)構(gòu)要求統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)檔案形成者責(zé)任的具體要求，將凡是有責(zé)任追溯要求的行政管理及司法行為或是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，其所形成的文件、記錄、數(shù)據(jù)必須歸檔保存的要求，納入各項(xiàng)工作和活動(dòng)之中。

4.補(bǔ)充檔案費(fèi)用管理?xiàng)l款

完善檔案工作法制化、規(guī)范化進(jìn)程中，細(xì)化各環(huán)節(jié)收費(fèi)規(guī)定是重中之重，也有利于我國檔案開放利用工作高質(zhì)量開展，讓濫收費(fèi)、阻撓信息需求、妨礙提供利用服務(wù)等行為無處遁形。該方面可以向目前費(fèi)用規(guī)定表述較為翔實(shí)的國家借鑒。

例如，澳大利亞在《1983年檔案館法》第69A條中規(guī)定，館長應(yīng)以書面形式?jīng)Q定國家檔案館收取成比例數(shù)額的檔案自由裁量服務(wù)費(fèi)；愛爾蘭在《1986年檔案館法》第25條規(guī)定，實(shí)施檔案法所涉及的在財(cái)政部部長批準(zhǔn)范圍內(nèi)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，由議會(huì)提供資金支出；《英國1958年公共檔案法》第二章第5條描述大法官職責(zé)時(shí)，規(guī)定了其制定檔案復(fù)制、摘抄等收費(fèi)減免授權(quán)規(guī)章；加拿大在《圖書館與檔案館法》下《皇家資產(chǎn)盈余法》第18條列出了檔案財(cái)政規(guī)定，包含他人贈(zèng)送的款項(xiàng)在內(nèi)所有檔案工作資金均應(yīng)匯入官方的圖書與檔案館賬戶，在法律范圍內(nèi)用于各項(xiàng)檔案工作支出；美國《國家檔案館與檔案管理局法》法條中也提及國家檔案局局長向國會(huì)提交報(bào)告的義務(wù)，每年一次，報(bào)告內(nèi)容應(yīng)包含基金會(huì)項(xiàng)目撥款開支情況，如收據(jù)等證據(jù)性文件。我國《檔案法》也可以借鑒此種規(guī)定，細(xì)化、完善基金項(xiàng)目費(fèi)用去向管理法條，起到明確、有力的制度約束作用。

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作者單位：北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院

作者簡介：楊佳琪（2000—），女，漢族，山東聊城人，碩士研究生，研究方向：檔案現(xiàn)代化管理。