摘要：EOD模式一般會(huì)將生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一謀劃，通常投資額較大，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施主體的資金籌措能力提出了很高的要求。以CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目為研究對(duì)象，從經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面分析了砂石資源對(duì)EOD項(xiàng)目貸款融資的影響，列舉了過(guò)程中可能遇到的問題并給出解決建議，以期能對(duì)同類項(xiàng)目的融資操作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：EOD項(xiàng)目；貸款融資；砂石資源

中圖分類號(hào)：D9

作者簡(jiǎn)介：郭忠英，中鐵十五局集團(tuán)有限公司，會(huì)計(jì)師。研究方向：產(chǎn)權(quán)管理與投融資。

2020年，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家開發(fā)銀行辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)），提出推動(dòng)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)工作；2022年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6 號(hào)），提出建設(shè)生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)；2023年12月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革辦公廳、中國(guó)人民銀行辦公廳、金融監(jiān)管總局辦公廳四部門聯(lián)合發(fā)布《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）》（環(huán)辦科財(cái)〔2023〕22號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施導(dǎo)則》），明確EOD項(xiàng)目實(shí)施流程、實(shí)施要點(diǎn)以及職責(zé)分工。生態(tài)壞境部一直在探索EOD模式創(chuàng)新，并取得了積極的進(jìn)展，為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了新方向。

一、EOD模式的內(nèi)涵及EOD項(xiàng)目貸款融資概況

根據(jù)《實(shí)施導(dǎo)則》，EOD 模式是指“以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈延伸、組合開發(fā)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境治理與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、增值反哺、統(tǒng)籌推進(jìn)、市場(chǎng)化運(yùn)作、一體化實(shí)施、可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，以生態(tài)環(huán)境治理提升關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益，以產(chǎn)業(yè)增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的創(chuàng)新性項(xiàng)目組織實(shí)施方式”。

EOD模式通過(guò)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增值收益、平衡生態(tài)環(huán)境治理投入，在項(xiàng)目層面實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增值反哺生態(tài)環(huán)境治理，不依靠政府資金投入即可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金自平衡，即利用產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目未來(lái)經(jīng)營(yíng)收益平衡前期的投資。在降低了政府環(huán)境治理財(cái)政支出與債務(wù)壓力的同時(shí)，也對(duì)EOD項(xiàng)目的融資和運(yùn)營(yíng)提出了較高的要求。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)，截至2023年9月底，已指導(dǎo)205個(gè)EOD項(xiàng)目入庫(kù)并向金融機(jī)構(gòu)推送，總投資9213億元，融資需求6439億元。目前已有77個(gè)項(xiàng)目獲得金融機(jī)構(gòu)支持，授信1890億元，發(fā)放貸款532億元。由上述數(shù)據(jù)可以看出，除了項(xiàng)目實(shí)施方根據(jù)項(xiàng)目總投資按照一定比例投入項(xiàng)目資本金外，金融機(jī)構(gòu)提供的開發(fā)性金融貸款是EOD項(xiàng)目資金的主要來(lái)源。包括政策性銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)對(duì)EOD項(xiàng)目的貸款進(jìn)行審批時(shí)，主要從資金能否真正實(shí)現(xiàn)平衡、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收入及現(xiàn)金流的穩(wěn)定性、貸款期限和利率等方面考慮，而不是只要項(xiàng)目入庫(kù)就能獲得貸款支持。

二、CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目概況

（一）項(xiàng)目背景

CH流域（LP段）生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目”）被列為全國(guó)第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)項(xiàng)目，其首要目標(biāo)是解決CH流域生態(tài)環(huán)境問題，保護(hù)“兩區(qū)”生態(tài)環(huán)境，保障密云水庫(kù)用水安全。為更好地推進(jìn)LP縣全域生態(tài)環(huán)境整治，結(jié)合縣域內(nèi)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的現(xiàn)狀，在CH流域（LP段）EOD批復(fù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，政府授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施主體策劃與生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的工業(yè)固廢綜合利用項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“工業(yè)固廢項(xiàng)目”），兩個(gè)項(xiàng)目以“CH流域（LP段）生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展（EOD）及工業(yè)固廢綜合利用項(xiàng)目”（以下簡(jiǎn)稱“本項(xiàng)目”）進(jìn)行招標(biāo)，合作期25a，首期項(xiàng)目合作期20a。

（二）項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及運(yùn)作方式

1.項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容

本項(xiàng)目總投資約為 185億元，建設(shè)內(nèi)容包括CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目和工業(yè)固廢項(xiàng)目?jī)刹糠?。其中CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目主要包括CH流域（LP段）生態(tài)治理項(xiàng)目、長(zhǎng)城國(guó)家文化公園項(xiàng)目、長(zhǎng)城康養(yǎng)文旅產(chǎn)業(yè)示范區(qū)項(xiàng)目以及鄉(xiāng)村振興示范區(qū)項(xiàng)目等，總投資約113億；工業(yè)固廢項(xiàng)目主要包括尾礦砂石綜合利用項(xiàng)目、生態(tài)治理類項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目以及其他項(xiàng)目等，總投資約72億。

2.項(xiàng)目運(yùn)作方式

本項(xiàng)目政府授權(quán)的實(shí)施主體為項(xiàng)目所在地的文旅集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱“文旅集團(tuán)”），出資人為L(zhǎng)P縣財(cái)政局。文旅集團(tuán)依照市場(chǎng)化原則引入社會(huì)資本方共同出資組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司作為主體參與項(xiàng)目的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管護(hù)等全過(guò)程，并開展生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的投資和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)收益對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的反哺。本項(xiàng)目充分利用工業(yè)固廢項(xiàng)目中尾礦砂石治理子項(xiàng)目現(xiàn)金流較好的優(yōu)勢(shì)，形成有效的補(bǔ)充機(jī)制，彌補(bǔ)生態(tài)類、基礎(chǔ)設(shè)施類前期建設(shè)投入多、收益差的問題，保障項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性。

項(xiàng)目公司按照“分序?qū)嵤?、滾動(dòng)開發(fā)”的原則，遵循城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、協(xié)定的征收計(jì)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、投資建設(shè)計(jì)劃，開展籌措征地、拆遷、安置補(bǔ)償工作，所需資本金（占項(xiàng)目總投資的20%）獲批后貸款資金發(fā)放至項(xiàng)目公司指定的專用賬戶，確保資金使用合法合規(guī)。

項(xiàng)目公司社會(huì)資本方占股96%，文旅集團(tuán)占股4%，各股東根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施要求按期足額繳付出資額。項(xiàng)目公司收入主要為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入，包括但不限于工業(yè)固廢綜合利用銷售收入、文旅康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。股東根據(jù)各自的股權(quán)比例，通過(guò)項(xiàng)目公司的利潤(rùn)分紅獲得回報(bào)，在未達(dá)到社會(huì)資本方合理收益率前，文旅集團(tuán)不參與項(xiàng)目公司分紅。項(xiàng)目公司同時(shí)設(shè)置超額利潤(rùn)分配機(jī)制，在達(dá)到社會(huì)資本方合理收益率后，根據(jù)項(xiàng)目公司每年審計(jì)結(jié)果，文旅集團(tuán)和社會(huì)資本方對(duì)超額利潤(rùn)按照約定比例進(jìn)行分配。

三、砂石資源合作方式對(duì)項(xiàng)目融資的影響

CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目作為第二批EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目，積極創(chuàng)新EOD模式，引入工業(yè)固廢項(xiàng)目，通過(guò)尾礦、砂石現(xiàn)金流優(yōu)勢(shì)，解決了項(xiàng)目前期投入大的實(shí)際問題，加大了產(chǎn)業(yè)收益對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度，也為項(xiàng)目信貸融資提供了保障，極大地促進(jìn)了項(xiàng)目落地實(shí)施。

（一）砂石資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的逐步整合

該項(xiàng)目尾礦、砂石資源大部分為鐵礦等選礦產(chǎn)生的伴生砂石料，通過(guò)加強(qiáng)廢石資源化利用，發(fā)展綠色新型建材、砂石骨料等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)具備現(xiàn)實(shí)的可行性。根據(jù)《自然資源部關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕57號(hào)）的規(guī)定，“非砂石類生產(chǎn)礦山在其礦區(qū)范圍內(nèi)按照礦山設(shè)計(jì)或開發(fā)利用方案，礦山剝離、井巷開拓、選礦產(chǎn)生的砂石料，應(yīng)優(yōu)先供該礦山井巷填充、修復(fù)治理及工程建設(shè)等綜合利用，利用后仍有剩余的，由所在地的自然資源主管部門報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府組織納入公共資源交易平臺(tái)處置?！表?xiàng)目所在地政府頒布的《LP縣礦山固廢綜合利用若干措施》也提出：鼓勵(lì)資金雄厚的國(guó)企、央企等大型企業(yè)以資源、資本、技術(shù)、品牌、市場(chǎng)等為紐帶，與區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)企業(yè)合作經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，推動(dòng)礦山固廢產(chǎn)業(yè)集約化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。在項(xiàng)目開展前，社會(huì)資本方應(yīng)確定項(xiàng)目公司尾礦、砂石資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)。本項(xiàng)目擬通過(guò)公共資源平臺(tái)逐步整合并集中尾礦、砂石的經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決項(xiàng)目所在地尾礦、砂石資源由各個(gè)礦企自發(fā)經(jīng)營(yíng)的問題，將資源優(yōu)勢(shì)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，并將尾礦、砂石資源的產(chǎn)業(yè)收益和現(xiàn)金流投入至生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全生命周期的可持續(xù)發(fā)展。

（二）砂石資源合作期的彈性處理

根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，實(shí)施方案中也對(duì)砂石資源合作期進(jìn)行了約定：對(duì)CH流域（LP段）EOD項(xiàng)目中產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目進(jìn)行充分論證，逐一分析，以保障經(jīng)營(yíng)收益。并考慮相應(yīng)減少砂石骨料合作經(jīng)營(yíng)期限，或減少砂石骨料的開采量，或砂石骨料超額收益歸政府安排，或追加投資項(xiàng)目外政府計(jì)劃實(shí)施的生態(tài)類、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，以固廢利用替代砂石資源。該項(xiàng)目充分利用了工業(yè)固廢項(xiàng)目中尾礦、砂石現(xiàn)金流較好的優(yōu)勢(shì)，隨著項(xiàng)目公司按照合規(guī)程序逐步獲取尾礦、砂石治理子項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，在本項(xiàng)目建設(shè)期就可實(shí)現(xiàn)尾礦、砂石經(jīng)營(yíng)收益，有效緩解項(xiàng)目生態(tài)類、基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)前期投入多、收益差的問題，確保項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性。

（三）砂石資源合作范圍的動(dòng)態(tài)調(diào)整

項(xiàng)目實(shí)施方案中提出，文旅集團(tuán)可根據(jù)需要，與社會(huì)資本方協(xié)商，對(duì)工業(yè)固廢項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，包括對(duì)生態(tài)治理、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的調(diào)整（增加或減少），以及對(duì)反哺產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和資源的調(diào)整（收回或增加）。調(diào)整后按照社會(huì)資本中標(biāo)條件重新測(cè)算，征求社會(huì)資本方同意并簽訂補(bǔ)充協(xié)議，以滿足項(xiàng)目總體平衡、動(dòng)態(tài)平衡的要求?？捎糜诜床傅漠a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和資源包括但不限于政府掌控的已銷號(hào)尾礦庫(kù)等資源、綠色建材基地項(xiàng)目、“公轉(zhuǎn)鐵”項(xiàng)目、清潔能源運(yùn)輸項(xiàng)目、礦區(qū)資源整合項(xiàng)目、清潔能源開發(fā)項(xiàng)目（包括風(fēng)電、光伏和抽水蓄能電站）等。這一協(xié)議，擴(kuò)大了砂石資源的合作范圍，也擴(kuò)大了資源導(dǎo)入的范圍，為項(xiàng)目的融資和后續(xù)還款提供了保障，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)具有重要作用。

四、砂石資源合作風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目融資的影響及對(duì)策

1.政府方面推動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)整合的力度不夠

EOD項(xiàng)目融資的關(guān)鍵在于項(xiàng)目的自平衡。在市場(chǎng)化環(huán)境中，金融機(jī)構(gòu)的貸款資金一般會(huì)優(yōu)先投向有較好經(jīng)營(yíng)收益的項(xiàng)目。因此，自平衡模式的EOD項(xiàng)目很難在市場(chǎng)化的環(huán)境下獲取低成本信貸資金，必須依靠政府部門的規(guī)劃和調(diào)控，以推動(dòng)項(xiàng)目落地生根。

項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，如何在合法合規(guī)的前提下盡快將砂石資源經(jīng)營(yíng)權(quán)集中到項(xiàng)目公司，也是項(xiàng)目所在地政府需要考慮的問題。建議項(xiàng)目所在地政府通過(guò)實(shí)地考察和調(diào)研，掌握現(xiàn)有尾礦、砂石資源儲(chǔ)量、品質(zhì)、分布情況、現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)銷售模式、收回經(jīng)營(yíng)權(quán)主要障礙等基礎(chǔ)信息，并責(zé)成相關(guān)部門制定尾礦、砂石資源綜合利用規(guī)劃，要求項(xiàng)目實(shí)施主體和項(xiàng)目公司對(duì)尾礦、砂石資源的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃制定具體可實(shí)施方案，在政策允許范圍內(nèi)通過(guò)招標(biāo)等形式逐步將經(jīng)營(yíng)權(quán)集中至項(xiàng)目公司，并加強(qiáng)礦業(yè)相關(guān)資源綜合利用，推動(dòng)礦業(yè)綠色低碳發(fā)展，為項(xiàng)目的貸款融資“保駕護(hù)航”。

2.金融機(jī)構(gòu)不認(rèn)可項(xiàng)目合作模式

EOD項(xiàng)目順利實(shí)施的前提是項(xiàng)目資金充裕，而金融機(jī)構(gòu)的貸款資金又是項(xiàng)目資金的主要來(lái)源。金融機(jī)構(gòu)在提供貸款資金前，往往會(huì)對(duì)EOD項(xiàng)目做詳盡調(diào)查，包括各個(gè)子項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流、融資主體的信用等級(jí)、收益來(lái)源等。因此，項(xiàng)目中砂石資源合作模式以及砂石資源與其他項(xiàng)目間的緊密關(guān)系，成為貸款項(xiàng)目分析的重要內(nèi)容。建議社會(huì)資本方在中標(biāo)后與金融機(jī)構(gòu)簽署相關(guān)保密協(xié)議，就一些項(xiàng)目計(jì)劃與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入溝通，讓金融機(jī)構(gòu)充分了解砂石資源合作方式，以及產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的具體實(shí)施計(jì)劃，以確保項(xiàng)目信貸資金的落地。

3.砂石資源的銷售風(fēng)險(xiǎn)

LP縣砂石主要銷往北京東部的密云、懷柔、順義、平谷、朝陽(yáng)、昌平等區(qū)域，年銷售約5200萬(wàn)t，占銷售總量的81%；本地年銷售1200萬(wàn)t，占19%。北京區(qū)域運(yùn)輸方式主要采用汽車運(yùn)輸。根據(jù)以上數(shù)據(jù)，北京市場(chǎng)是本項(xiàng)目砂石資源銷售的主要市場(chǎng)，當(dāng)北京市場(chǎng)存在波動(dòng)時(shí)，如何規(guī)避砂石資源銷售風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目資金流充裕，是社會(huì)資本方實(shí)施該項(xiàng)目時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注的問題。

建議項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則與礦山企業(yè)簽訂砂石骨料收購(gòu)協(xié)議，從源頭控制砂石骨料資源，爭(zhēng)取更多的話語(yǔ)權(quán)和議價(jià)權(quán)。同時(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，與北京區(qū)域有實(shí)力和資源優(yōu)勢(shì)的大企業(yè)合作，采取服務(wù)外包或合資入股等方式，鎖定終端市場(chǎng)，打通運(yùn)輸通道，控制資源與市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)砂石銷售的“去中間化”。

EOD項(xiàng)目的可融資性是項(xiàng)目順利落地實(shí)施的基礎(chǔ)和保障，建議項(xiàng)目實(shí)施主體統(tǒng)籌做好資源類項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目的開發(fā)規(guī)劃，配合金融機(jī)構(gòu)做好項(xiàng)目的可融資性測(cè)試，確保項(xiàng)目融資到位，充分利用好EOD項(xiàng)目融合、一體化和反哺的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步推進(jìn)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

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