摘 要：制度型開放是新一輪對外開放的重要特征，以自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)為引領(lǐng)推動河南制度型開放，是新時代河南實現(xiàn)高水平對外開放的必然選擇，也是河南經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。本文立足新發(fā)展格局，以闡釋自貿(mào)試驗區(qū)制度型開放理論為切入點，總結(jié)分析現(xiàn)階段河南自貿(mào)區(qū)制度型開放的現(xiàn)狀及面臨的困境，結(jié)合上海自貿(mào)試驗區(qū)、廣東自貿(mào)試驗區(qū)、海南自貿(mào)試驗區(qū)的成功經(jīng)驗，從推進(jìn)規(guī)則規(guī)制開放、優(yōu)化營商環(huán)境、加大人才引育政策改革力度三個方面提出了推進(jìn)河南自貿(mào)區(qū)制度型開放的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：河南自貿(mào)區(qū)；制度型開放；商事制度改革

自貿(mào)試驗區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中新的增長極，它的建立和發(fā)展可以帶動周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。制度型開放是構(gòu)建新發(fā)展格局的主線，是我國高水平對外開放的重要內(nèi)容，是貿(mào)易強國建設(shè)的必然要求。河南自貿(mào)試驗區(qū)在制度型開放進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用，作為我國新時代深化改革開放的試驗田，與河南省“十大戰(zhàn)略”的契合度較高。河南地處中原，河南自貿(mào)區(qū)是我國開放在內(nèi)陸深化的典型，也是形成改革開放新格局進(jìn)程的主要一環(huán)和重要體現(xiàn)，如何推進(jìn)河南自貿(mào)區(qū)制度型開放，構(gòu)建河南開放新格局是河南當(dāng)前面臨的新課題。

一、河南自貿(mào)區(qū)制度型開放現(xiàn)狀

1.河南自貿(mào)區(qū)基本情況

2016年8月31日，國務(wù)院決定設(shè)立中國（河南）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱河南自貿(mào)區(qū)），2017年4月1日，河南自貿(mào)區(qū)作為第三批自貿(mào)試驗區(qū)正式掛牌成立。河南自貿(mào)區(qū)涵蓋三個片區(qū)：鄭州片區(qū)、洛陽片區(qū)、開封片區(qū)，實施范圍共119.77平方公里。三個自貿(mào)片區(qū)功能布局合理，鄭州片區(qū)以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)為重點，打造多式聯(lián)運國際性物流中心；洛陽片區(qū)聚焦人工智能、新能源、生物醫(yī)藥等，打造國際智能制造合作示范區(qū)；開封片區(qū)更是全國21個自貿(mào)試驗區(qū)中唯一的文旅型自貿(mào)片區(qū)，入選第二批國家文化出口基地名單。

截至2023年年底，河南自貿(mào)區(qū)已累計新設(shè)企業(yè)13.2萬家，是掛牌前的4.9倍；貨物進(jìn)出口年均增長23.8%，貢獻(xiàn)了河南省20%的外商投資。

2.河南自貿(mào)區(qū)進(jìn)行制度型開放的先行探索

2024年4月1日，河南自貿(mào)區(qū)迎來掛牌7周年。作為不沿邊、不靠海的內(nèi)陸省份，河南的對外開放不斷取得新的進(jìn)展，開放型經(jīng)濟(jì)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。作為我國第三批自貿(mào)試驗區(qū)，河南自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新“試驗田”的作用更加凸顯，開放帶動力和影響力與日俱增。

（1） 優(yōu)化營商環(huán)境，深入推進(jìn)制度創(chuàng)新

掛牌7年以來，河南自貿(mào)區(qū)以制度型開放不斷優(yōu)化營商環(huán)境，以“一次辦妥”為目標(biāo)，大膽試、大膽闖、自主改，實施制度型開放建設(shè)工作碩果累累，截至2023年10月，累計形成制度創(chuàng)新成果546項，其中16項被國家層面采納推廣，62項在全省推廣。例如，自貿(mào)開封片區(qū)試點實施“二十二證合一”，這一改革在整合證照數(shù)量、信息化應(yīng)用程度方面是全國首創(chuàng)，成為全國商事制度改革樣本。自貿(mào)洛陽片區(qū)主導(dǎo)實施的“探索委托境外加工貿(mào)易跨境資金結(jié)算新模式”，立足企業(yè)需求，制定全省首個委托境外加工貿(mào)易結(jié)算方案，填補了我省委托境外加工貿(mào)易跨境收支結(jié)算空白，為省內(nèi)其他企業(yè)開展新型離岸國際貿(mào)易探索了新路子。鄭州技術(shù)交易市場探索形成了“創(chuàng)新技術(shù)‘能力交易’探索科技成果轉(zhuǎn)化新模式”，將技術(shù)交易由“研發(fā)后”前置為“研發(fā)前”，切實解決了研發(fā)與市場脫節(jié)的問題，有效提升了科技成果轉(zhuǎn)化成功率，縮短了轉(zhuǎn)化周期，促進(jìn)了產(chǎn)研深度融合。

（2） 建立中部首個國際藝術(shù)品保稅倉

自貿(mào)開封片區(qū)是全國21個自貿(mào)試驗區(qū)、67個片區(qū)中唯一一個以發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)為主的自貿(mào)片區(qū)。2019年9月20日，河南國際藝術(shù)品保稅倉正式獲批，落地開封片區(qū)，這是中部地區(qū)首個藝術(shù)品綜合服務(wù)運營平臺。自貿(mào)開封片區(qū)積極搭建國際化平臺，大力發(fā)展藝術(shù)品貿(mào)易，探索構(gòu)建文化藝術(shù)品貿(mào)易全鏈條服務(wù)體系。河南國際藝術(shù)品保稅倉于2020年7月9日順利通過驗收，7月29日正式開倉。2021年8月，自貿(mào)開封片區(qū)入選第二批國家文化出口基地，實現(xiàn)了河南省特色服務(wù)出口基地“零”的突破，不到3年國家文化出口基地藝術(shù)品累計進(jìn)出口總額已近12億元。河南國際藝術(shù)品保稅倉創(chuàng)新藝術(shù)品交易“新路徑”，通過設(shè)置“一行一處三中心”，搭建“國內(nèi)藝術(shù)品走出去，境外藝術(shù)品走進(jìn)來”通道，打造集文物藝術(shù)品展示、倉儲、交易、物流、擔(dān)保、租賃、稅收、金融等于一體的全產(chǎn)業(yè)鏈，解決了文物藝術(shù)品交易過程中的難點。河南國際藝術(shù)品保稅倉提供覆蓋藝術(shù)品交易全鏈條的綜合服務(wù)，藏品不出倉就可以進(jìn)行保稅展示、拍賣交易，避免了辦理煩瑣的出入倉海關(guān)監(jiān)管手續(xù)，同時減少了藏品反復(fù)搬運、拆裝的麻煩，大大降低了藏品破損的風(fēng)險。

（3） 推進(jìn)發(fā)展口岸建設(shè)

口岸是國家對外開放的門戶，實施更深層次的對外開放，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，為口岸發(fā)揮更大作用提供了廣闊空間。河南省高度重視口岸建設(shè)，目前已擁有3個國家一類口岸、9個功能性口岸、5個綜合保稅區(qū)、4個保稅物流中心，口岸建設(shè)和發(fā)展水平居中西部前列。

其中，自貿(mào)鄭州片區(qū)依托國際空港、國際陸港和交通物流信息港，聚焦“空陸網(wǎng)?！薄八臈l絲路”，建設(shè)“絲路自貿(mào)區(qū)”。2019年鄭州鐵路口岸實現(xiàn)雙向運郵；2022年5月，鄭州獲批成為全國第四個重要國際郵件樞紐口岸；2022年鄭州獲批全國首家跨境電商零售進(jìn)口藥品試點，自貿(mào)區(qū)、跨境電商綜試區(qū)建設(shè)步伐加快。2023年2月10日，開封綜合保稅區(qū)通過國家驗收，這是河南省第五個綜合保稅區(qū)，全省開放平臺布局進(jìn)一步完善。

二、河南自貿(mào)區(qū)探索制度型開放面臨的困境

1.對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系，依然存在較大差距

高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則強調(diào)便利化與自由化并重，著力推進(jìn)最大限度地取消商品的關(guān)稅，盡可能減少各種非關(guān)稅壁壘。目前我國最惠國關(guān)稅稅率中零關(guān)稅產(chǎn)品的稅目較少，關(guān)稅取消和免除還有較大的空間。在外商投資準(zhǔn)入方面，河南自貿(mào)區(qū)制度性壁壘依然較高，雖然實施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，對除國家限制外資進(jìn)入的領(lǐng)域進(jìn)行開放，以鼓勵外國投資者在當(dāng)?shù)赝顿Y，負(fù)清單長度已由2013年的190條縮減為2021年底的27條，但是與國際一流自貿(mào)區(qū)還有不小差距。例如，迪拜自貿(mào)區(qū)內(nèi)外資企業(yè)除了在礦產(chǎn)、金融、零售等少數(shù)行業(yè)外，可100%獨資，投資準(zhǔn)入均已放開，而河南自貿(mào)區(qū)開放領(lǐng)域仍集中在特定區(qū)域的特定業(yè)務(wù)，負(fù)面清單中仍有8類22項針對服務(wù)業(yè)的特別管理措施，外資市場準(zhǔn)入仍然有待進(jìn)一步開放。

2.制度創(chuàng)新難突破，功能定位有偏差

截至2023年10月，河南自貿(mào)區(qū)累計形成制度創(chuàng)新成果546項，其中16項被國家層面采納推廣，62項在全省推廣。河南自貿(mào)區(qū)大力推進(jìn)營商環(huán)境建設(shè)，特別是在促進(jìn)外商投資便利化、加快國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)方面，出臺了較多的相關(guān)政策，創(chuàng)新案例、政策推廣的數(shù)量多，但是其創(chuàng)新動力尚存在較大的提升空間，具有突破性和創(chuàng)新性的高質(zhì)量政策比較少，存在照搬其他地方的成功案例，但卻沒有跟本地實際情況結(jié)合好，落實情況不理想。河南自貿(mào)區(qū)功能定位有偏差，地方政府“GDP至上”的觀念依然濃厚，希望通過自貿(mào)區(qū)建設(shè)最終達(dá)到集聚產(chǎn)業(yè)、推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的目的，河南自貿(mào)區(qū)各片區(qū)往往以新增注冊企業(yè)數(shù)、進(jìn)出口額、利用資本規(guī)模、GDP規(guī)模等指標(biāo)作為評比和評估的重要內(nèi)容，導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)重招商引資、輕制度創(chuàng)新研究，從而使制度創(chuàng)新實踐受到較大的影響。

3.科教創(chuàng)新資源不足，中高端人才缺口較大

截至2023年年底，河南省普通高等院校172所，其中僅有2所211/985/雙一流院校；上海市普通高等院校67所，211/985/雙一流院校16所；海南省普通高等院校22所，211/985/雙一流院校1所；廣東省普通高等院校161所，211/985/雙一流院校9所。從以上數(shù)據(jù)可以看出，河南省的教育資源與上海、廣東省相差甚遠(yuǎn)，211/985/雙一流院校比例更落后于海南省。自貿(mào)區(qū)的發(fā)展離不開人才，而高等學(xué)院是孕育人才的搖籃，教育資源的匱乏嚴(yán)重阻礙了河南自貿(mào)區(qū)的發(fā)展。

2022年河南省GDP為5.82萬億元，全國排名第五；人均GDP為5.89萬元/人，各省級排名第二十四名。但據(jù)最新統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，2022年河南省人均工資77627元，上海市人均工資212476元，廣東省人均工資124916元，海南省人均工資也達(dá)到了104802元，工資水平低導(dǎo)致河南省缺乏對人才的吸引力，也導(dǎo)致河南本土人才大量流向上海、北京、廣東等省市，河南自貿(mào)區(qū)中高端人才缺口較大。

三、各地自貿(mào)試驗區(qū)推進(jìn)制度型開放的經(jīng)驗借鑒

1.上海自貿(mào)試驗區(qū)

上海自貿(mào)試驗區(qū)屢屢發(fā)揮先行先試作用，率先推出一線“先進(jìn)區(qū)、后報關(guān)”貨物狀態(tài)分類監(jiān)管等海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新舉措，2013年試點運行了第一張外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單后，負(fù)面清單共進(jìn)行了7次修訂，特別管理措施條目縮減至2021年底的27項，實現(xiàn)制造業(yè)條目清零。作為國務(wù)院《若干措施》試點實施自由貿(mào)易試驗區(qū)，率先開展重點行業(yè)再制造產(chǎn)品進(jìn)口試點，縮減成本的同時減少碳排放，助力綠色發(fā)展。例如，2023年7月，沃爾沃建筑設(shè)備公司成功從瑞士工廠進(jìn)口了首臺再制造發(fā)動機。為落實“鼓勵境外專業(yè)人員來華提供專業(yè)服務(wù)”試點任務(wù)，上海自貿(mào)試驗區(qū)為持證人才提供工作許可、落戶等便利服務(wù)，先后發(fā)布兩批境外職業(yè)資格證書認(rèn)可清單和緊缺清單以吸引人才。

2.廣東自貿(mào)試驗區(qū)

廣東自貿(mào)試驗區(qū)致力于推動內(nèi)地與港澳地區(qū)經(jīng)濟(jì)深度合作，9年來，已累計形成制度創(chuàng)新成果696項，其中在全省復(fù)制推廣216項。在企業(yè)準(zhǔn)入方面，為了深化商事制度改革，推行商事登記確認(rèn)制改革，將企業(yè)設(shè)立登記的行為性質(zhì)從行政許可改為行政確認(rèn)。在企業(yè)準(zhǔn)營方面，為了精簡審批流程，實施“一網(wǎng)通辦”“交地即開工”等創(chuàng)新舉措。在產(chǎn)業(yè)和人才政策方面，為更好地服務(wù)企業(yè)和吸引人才，落地“雙15%”稅收優(yōu)惠政策，在合作區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)和個人的實際稅負(fù)水平大幅降低。在推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)方面，為了方便企業(yè)注冊登記，橫琴和中國澳門兩地的投資者只需任選一地服務(wù)即可通辦兩地注冊登記。在境外人才引進(jìn)方面，廣東自貿(mào)試驗區(qū)在眾多方面對港澳及外籍高層次人才給予特殊政策，如出入境、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、服務(wù)保障等方面，通過特殊機制安排，推進(jìn)服務(wù)業(yè)人員職業(yè)資格互認(rèn)。

3.海南自貿(mào)試驗區(qū)

2020年6月，海南自貿(mào)試驗區(qū)“雙15%”稅收優(yōu)惠政策正式落地，有效吸引了市場主體和人才集聚。2020年11月11日，海南自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)布首張“零關(guān)稅”商品清單——進(jìn)口原輔料“零關(guān)稅”正面清單，2020年12月和2021年3月相繼發(fā)布了進(jìn)口交通工具及游艇“零關(guān)稅”正面清單和進(jìn)口“零關(guān)稅”自用生產(chǎn)設(shè)備負(fù)面清單。截至2022年9月，三張“零關(guān)稅”清單累計進(jìn)口貨值129.9億元。作為國務(wù)院試點實施《若干措施》的自由貿(mào)易試驗區(qū)，海南自貿(mào)試驗區(qū)在船舶和航空器出境維修免關(guān)稅等方面展開探索，突破了現(xiàn)行保稅政策，同時有利于相關(guān)維修產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四、河南自貿(mào)區(qū)推進(jìn)制度型開放的實施路徑

1.持續(xù)推進(jìn)規(guī)則規(guī)制開放

（1） 深化貨物貿(mào)易便利化改革

一方面構(gòu)建“一線放開”與“二線管住”的貿(mào)易監(jiān)管制度。在“一線放開”方面，進(jìn)入自貿(mào)試驗區(qū)的貨物，盡可能地簡化其貿(mào)易管制措施。另一方面積極推動“單一窗口”建設(shè)。為吸引、方便外資企業(yè)，為其設(shè)立“一站式”服務(wù)平臺，實現(xiàn)單一窗口作業(yè)，提供貿(mào)易管理、貿(mào)易發(fā)展咨詢、貿(mào)易技術(shù)支持、貿(mào)易保險等服務(wù)，以滿足貿(mào)易雙方的需求，加強對外投資合作的事后管理和服務(wù)。

（2） 推進(jìn)投資規(guī)則改革

一是放寬外商投資準(zhǔn)入準(zhǔn)營，繼續(xù)縮減河南自貿(mào)區(qū)外商投資負(fù)面清單，消減服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的限制性壁壘，以結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)特色，帶動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是積極探索實施市場準(zhǔn)入承諾即入制，將前置審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，強化以過程監(jiān)管為重點的投資便利制度，注重過程監(jiān)管，創(chuàng)新完善投資自由制度，減少政府審批事項和“玻璃門”現(xiàn)象。三是建立健全對外投資制度，支持境內(nèi)企業(yè)“走出去”，開展多種形式的境外投資合作，健全對外投資服務(wù)促進(jìn)體系，建立“一站式”服務(wù)平臺。

2.不斷優(yōu)化營商環(huán)境

（1） 深化推行“極簡審批”

繼續(xù)精簡行政審批事項和環(huán)節(jié)，最大限度地持續(xù)深化“放管服”。對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系，參考國內(nèi)對外開放最佳實踐案例，規(guī)范部門審批，提高審批效率，推行企業(yè)開辦手續(xù)“全省通辦”，政務(wù)服務(wù)辦理不受屬地限制，實現(xiàn)市場監(jiān)管領(lǐng)域的“一網(wǎng)通辦”，切實解決“玻璃門”問題，讓群眾“少跑腿”。

（2） 推進(jìn)商事制度集成化改革

構(gòu)建跨省跨區(qū)域的全鏈條、集成化、系統(tǒng)化的準(zhǔn)入準(zhǔn)營服務(wù)制度，覆蓋企業(yè)從注冊到注銷的整個過程，打通部門間的“蜂窩煤”壁壘，推進(jìn)商事制度集成化改革。

3.加大人才引育政策改革力度

（1） 加快境內(nèi)高素質(zhì)人才隊伍建設(shè)

人才是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力，是自貿(mào)區(qū)制度型開放的關(guān)鍵因素。一方面，加大對全國高校畢業(yè)生的引入力度，根據(jù)河南自貿(mào)區(qū)的發(fā)展需要，積極設(shè)置就業(yè)崗位，并研究制定人才引進(jìn)政策，如人才落戶、子女教育所得稅減免、創(chuàng)業(yè)就業(yè)便利等一系列優(yōu)惠政策并積極落實政策的實施，努力將河南打造成優(yōu)秀青年人才的集聚高地。另一方面，加大對河南自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有管理人員、技術(shù)人員等人才的再培養(yǎng)，與當(dāng)?shù)馗咝＿M(jìn)行合作，或請全國相關(guān)專家舉辦講座，針對制度型開放理論知識、各地優(yōu)秀發(fā)展經(jīng)驗進(jìn)行系統(tǒng)教學(xué)，為河南自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

（2） 推動境外專業(yè)人才引進(jìn)

為吸引優(yōu)秀境外專業(yè)人才來華提供服務(wù)，河南自貿(mào)區(qū)應(yīng)持續(xù)推動國際人才跨境自由流動與資質(zhì)互認(rèn)。作為制度創(chuàng)新高地的自貿(mào)試驗區(qū)，對境外來華專業(yè)人才在社會保障、子女就學(xué)、醫(yī)療服務(wù)方面實行國民待遇，打造全球人才聚集“新高地”，構(gòu)建河南開放新格局。

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作者簡介：楊楠楠（1989— ），女，河南鄭州人，碩士，開封文化藝術(shù)職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，研究方向：貨幣銀行與金融市場；高文雙（1992— ），女，河南安陽人，碩士，河南開封科技傳媒學(xué)院商學(xué)院，研究方向：會計理論。