【摘要】東漢內(nèi)外財源合流后，帝室財政規(guī)模急劇萎縮，龐大的帑藏由大司農(nóng)所掌。為制衡大司農(nóng)權(quán)力，加強皇權(quán)對于財政的把握，財政權(quán)力逐漸向作為秘書機構(gòu)并日趨成熟的尚書臺傾斜，進(jìn)而在皇帝周圍形成了一套新的臺閣財政管理體系。在政務(wù)運作與皇權(quán)發(fā)展長期的實踐中，臺閣財政管理體系呈現(xiàn)出比相府財政管理體系更高的制度契合性，因而二元財政管理模式雖然長期并行，但逐漸表現(xiàn)出財政大權(quán)由外朝向內(nèi)朝轉(zhuǎn)移的趨勢。這為在魏晉時形成以度支尚書為核心的新型財政管理體系準(zhǔn)備了條件，并為后世戶部尚書全面接管國家財政工作提供了延伸的道路。財政管理從外朝向內(nèi)朝的轉(zhuǎn)變，根本上離不開社會經(jīng)濟的發(fā)展與大一統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的制度建設(shè)需要，也是“家天下”向“國天下”轉(zhuǎn)軌的必由之路。

【關(guān)鍵詞】尚書；財政；大司農(nóng)；東漢；少府

【中圖分類號】K234 " " "【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2097-2261（2024）20-0011-06

【DOI】10.20133/j.cnki.CN42-1932/G1.2024.20.003

“夫財賦，邦國之大本，生人之喉命?！盵1]財政是國家的根本，財政管理制度的變遷往往順應(yīng)著不同階段、不同背景下社會發(fā)展與國家管理的需要，故此各自具有鮮明的時代特點。東漢以降，國家財政與帝室財政在便捷管理的需求下進(jìn)行合流，開辟了財政管理新的歷史路徑。漢代財政管理體系與管理模式領(lǐng)域的研究相對較少，前人成果多集中在大司農(nóng)或少府的單獨官制考察[9][10]，或是習(xí)慣于從帝相沖突的視角下解讀財政管理體系的變遷，進(jìn)而將目光聚焦于少府與大司農(nóng)之間的職權(quán)轉(zhuǎn)化領(lǐng)域，順著多條線索并進(jìn)，內(nèi)外職官共考的研究脈絡(luò)不斷求索[14][15]。部分學(xué)者注意到了漢代尚書與后世財政體制的演進(jìn)關(guān)系，但也僅就不同階段進(jìn)行了劃分與探討，并未對制度與制度、模式與模式之間的演進(jìn)路徑有過多梳理[12][13]。

本文嘗試綜合東漢職官制度發(fā)展與中央政制變革，揭示財政管理模式轉(zhuǎn)型下尚書與大司農(nóng)的互動關(guān)系，以及尚書臺在這一巨大轉(zhuǎn)型中所發(fā)揮的作用與所承擔(dān)之職能，以期梳理漢代財政管理模式轉(zhuǎn)變之脈絡(luò)與趨勢，加深對漢代財政制度變革下管理模式演進(jìn)的認(rèn)識。如有不當(dāng)之處，敬祈方家指正。

一、內(nèi)外合流下財權(quán)向尚書的傾斜

桓譚《新論》載：

漢宣以來，百姓賦斂一歲為四十余萬萬，吏俸用其半，余二十萬萬藏于都內(nèi)為禁錢。少府所領(lǐng)園地作務(wù)之八十三萬，以給宮室供養(yǎng)諸賞賜。[4]

為了順應(yīng)時代發(fā)展需求，加強國家對財政的集中管理，光武帝采取了整合兩大財政管理體系的重大舉措，即將水衡部門并入少府，并且把原本由少府負(fù)責(zé)的皇室財務(wù)及貨幣鑄造權(quán)限轉(zhuǎn)移至司農(nóng)，由此消除了兩大財政體系長期以來的分割狀態(tài)，構(gòu)建了一個統(tǒng)一而高效的財政管理體系。以往，皇室財政是皇帝用來平衡朝廷外部勢力的關(guān)鍵工具，然而，隨著大司農(nóng)及其隸屬的三公府財政權(quán)力的不斷增強，雖然少府依舊保留了一部分皇帝私有的財庫，但這部分資金在國家龐大的財政體系中顯得微乎其微。鑒于此，強化皇權(quán)對財政的直接掌控，削弱司徒對財政的影響力變得尤為關(guān)鍵。尚書臺直隸皇帝，又兼具秘書和執(zhí)事官的雙重身份，自然而然地成為調(diào)整財權(quán)配置，實現(xiàn)皇帝集中財權(quán)的最佳載體。

在軍旅歇息，社會安定后，國家回歸了正常的發(fā)展軌道，為適應(yīng)“事歸臺閣”的管理模式，東漢的尚書臺迅速膨脹?！独m(xù)漢書·百官志》曰“尚書六人，六百石……凡六曹”[3]，不僅在西漢五曹尚書的基礎(chǔ)上再增設(shè)一曹，還將諸曹尚書之地位由原本的四百石提升至六百石。在增開曹部，擴大職權(quán)范圍的同時，又于尚書臺內(nèi)精省二丞，擴大尚書郎、尚書令史等下層辦事官員規(guī)模，并將郎、令史與曹的統(tǒng)屬關(guān)系固定下來。這樣一來，自令至令史的組織和責(zé)權(quán)體系更加規(guī)整細(xì)化，相比西漢時曹郎之間統(tǒng)屬對應(yīng)互不明確的狀況顯得更加成熟。

《續(xù)漢書·百官志》云：“侍郎三十六人，四百石。本注曰：‘一曹有六人，主作文書起草。令史十八人，二百石?！蓖碜⒁豆沤褡ⅰ吩唬骸坝涝昶咴?，增尚書令史員……蔡質(zhì)曰：‘皆選蘭臺、符節(jié)上稱簡精練有吏能為之。’”[4]尚書臺搖身一變，由西漢十一人的小臺膨脹為擁有近七十人的大機構(gòu)，其職能也囊括司法、監(jiān)察、選舉、考課、祭祀、彈劾、郡國、治安等各個方面，幾乎囊括了所有的政務(wù)類型。尚書的工作性質(zhì)由與皇帝的日常起居相關(guān)轉(zhuǎn)向與行政文書任務(wù)相關(guān)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離出少府時“掌通章奏”的職權(quán)范圍，儼然形成了獨立于九卿之外的另一套行政系統(tǒng)。經(jīng)過這一系列的改造，尚書臺從上書者身份性質(zhì)分工向文書任務(wù)性質(zhì)分工轉(zhuǎn)變的趨向逐步明朗，也為尚書臺承接財權(quán)的轉(zhuǎn)移作好了制度鋪墊。

在皇權(quán)的支撐下，財權(quán)在中央的尚書臺內(nèi)進(jìn)行了分散與調(diào)整。主要集中在以下方面。

首先，光武帝設(shè)尚書郎分管均輸與戶口土地?！稘h官儀》曰：

尚書郎四人，一人主匈奴單于營部，一人主羌夷吏民，一人主天下戶口土田墾作，一人主錢帛貢獻(xiàn)委輸。[19]

兩位尚書郎掌管財政事務(wù)毋庸置疑，但尚書郎究竟設(shè)立于何時，學(xué)界尚且未能形成統(tǒng)一意見，在此并做考證。

支撐尚書郎設(shè)于西漢的直接史料無外乎兩條：《通典·職官五》載：“漢成帝置尚書郎兩人，其一人掌戶口墾田，蓋尚書屯田郎之始也”[7]；《續(xù)漢書·百官志》引《決錄注》云：“故事：尚書郎以令史久缺（次）補之，世祖始改用孝廉為郎，以孝廉丁邯補焉”[3]。

看似西漢時尚書郎之等級高于令史，并以尚書令史久次補尚書郎已成定制，但無論《史記》還是《漢書》，都未見有關(guān)尚書令史的記載，即使成帝改尚書之制時，也未見有置郎或令史之文，只《后漢書》中記載尚書令史之設(shè)立與增補。作為輔佐皇權(quán)的秘書機構(gòu)，成帝改制后的尚書臺不過十一人而已，規(guī)模小，地位低。從臺內(nèi)組織架構(gòu)來看，這一時期的尚書臺已有令、仆射、四丞、五曹尚書的三級體系，若再加郎與令史二級，臺內(nèi)官制未免太過臃腫，與追求高效率的秘書職能相左。況且成帝時權(quán)不在尚書，國家事務(wù)多由三公九卿繼續(xù)執(zhí)掌，錄尚書事也只為一時強臣攬權(quán)的非常做法，并非定制，尚書臺僅作為皇帝私人的秘書部門，其事務(wù)輕重多少斷不能與九卿相比。因此尚書郎與尚書令史的設(shè)置并不符合當(dāng)時的社會情況。

從《漢舊儀》中尚書郎的任務(wù)性質(zhì)考察，其執(zhí)掌范圍相當(dāng)籠統(tǒng)，但大致按照政治、軍事、經(jīng)濟、外交等事務(wù)進(jìn)行分類，并且都符合東漢初年光武帝大權(quán)獨攬直接理事和軍旅初歇，經(jīng)濟恢復(fù)的社會狀況與具體目的。其中“主錢帛貢獻(xiàn)委輸”之郎，則可以與東漢大司農(nóng)所裁撤的均輸官職能相對應(yīng)，與郡縣搭配，支撐起全國的均輸任務(wù)。

尚書郎置于劉秀起兵后至東漢初年社會初定之時，具有很大的可能性，如?？偙笙壬摚稘h官儀》應(yīng)是混淆了西漢與東漢制度。至于《決錄注》所記內(nèi)容，則有《后漢書·韋彪傳》：

往時楚獄大起，故置令史，以助郎職，而類多小人，好為奸利。[3]

尚書令史設(shè)立于明帝處理楚王謀反案時，遠(yuǎn)在置郎時間之后，以尚書令史補尚書郎這一制度在時間上存在明顯的矛盾。筆者猜測，《決錄注》所記這一制度，應(yīng)當(dāng)是西漢三公府中令史補各曹郎官之制，而非尚書臺尚書令史補尚書郎，因西漢史書令史與尚書臺尚書令史官名相似，產(chǎn)生訛誤[2]。

除增設(shè)尚書郎以掌財政外，尚書臺也以擴大職權(quán)范圍，細(xì)化任務(wù)的方式加強了在財政方面的權(quán)力，即擴大三公曹、民曹尚書財權(quán)以制衡大司農(nóng)?！逗鬂h書·光武帝紀(jì)》中注引《漢官儀》曰：

戶曹尚書，主人庶上書事……成帝加三公尚書，主斷獄事。[3]

到了東漢，三公尚書與民曹尚書的職權(quán)范圍都發(fā)生了改變?！稌x書·職官志》載：

后漢光武以三公曹主歲盡考課諸州郡事……民曹主繕修功作鹽池園苑事。[1]

三公尚書從主“斷獄”改為主“歲盡考課諸州郡”，由司法工作轉(zhuǎn)向兼顧郡縣財政考課工作。而戶曹尚書則改名為民曹尚書，并轉(zhuǎn)而主管天下鹽池園囿，將原本少府所領(lǐng)的“園池作物”與大司農(nóng)所領(lǐng)的鹽事工作承接過來。

當(dāng)初因暫時動蕩局面而設(shè)立的四尚書郎在增為三十六員后應(yīng)當(dāng)按其自身職能并入了其他六曹，工作內(nèi)容下沉至所屬曹部的具體行事，主戶口土地與財物委輸之二郎也當(dāng)按任務(wù)性質(zhì)劃歸給了三公曹與戶曹。

目前對于西漢時尚書四丞的職權(quán)記載尚缺，也未與財政工作產(chǎn)生聯(lián)系，這一狀況在東漢時發(fā)生了改變。尚書臺對于財政的宏觀管理屬性增強，四尚書丞被精省為二，并正式使仆射與右丞共管天下錢谷出納。蔡質(zhì)《漢儀》曰：

右丞與仆射對掌授廩假錢谷，與左丞無所不統(tǒng)。[4]

有關(guān)廩假錢谷的授受范圍，史無明文，東漢也找不到負(fù)責(zé)錢谷授受的具體案例或流程。據(jù)《初學(xué)記·職官上》：“丞，承也。言承助令、仆，總理臺事?！盵5]又《續(xù)漢書·百官志》曰：“右丞假署印綬，及紙幣墨諸財用庫藏?！盵3]祝總斌先生曾由此考證，右丞與仆射所共掌錢谷支出為臺內(nèi)錢谷[16]。但專設(shè)官職以負(fù)責(zé)部門內(nèi)俸祿發(fā)放，這一現(xiàn)象從未見于其他部門制度記載中，并且尚書臺內(nèi)獨立的庫藏財物規(guī)模之大以至于可以提供臺內(nèi)錢谷借貸服務(wù)，這實在是令人不無疑惑的。并且既借貸只限于臺內(nèi)錢谷，那完全不必令仆射與右丞兩臺內(nèi)地位較高之長官分權(quán)對掌，設(shè)一尚書甚至一郎官足矣。

又按《后漢書·寇恂傳》：

“時軍糧急乏，恂以輦車驪駕轉(zhuǎn)輸，前后不絕，尚書升斗以稟百官。”[3]

明文記載尚書臺負(fù)責(zé)百官祿米，因此右丞與仆射所掌為廩假臺內(nèi)錢谷的這一說法似有不妥之處。

《晉書·職官志》曰：

左丞主臺內(nèi)禁令，宗廟祠祀，朝儀禮制，選用署吏，急（給）假；右丞掌臺內(nèi)庫藏廬舍，凡諸器用之物，及廩振民戶租布，刑獄兵器，督錄遠(yuǎn)道文書章表奏事。[1]

兩晉稟假分離，左丞掌假，右丞掌廩，從右丞“廩振民戶租布”來看，左丞“給假”的對象應(yīng)當(dāng)也是吏民百姓。天下錢與谷的借貸之權(quán)分離開來，并交由尚書臺二位高級官員來執(zhí)行。并以左丞主臺內(nèi)風(fēng)紀(jì)，右丞相掌握臺內(nèi)庫藏，這與《漢官儀》的記載基本一致，也符合東漢將錢谷分權(quán)交由仆射與右丞的制度記載。這種對宏觀調(diào)控職能的拆分保證了財政管理模式更加垂直之下權(quán)力的平衡。

東漢財政合流后，少府所領(lǐng)藏錢僅屬皇帝個人私產(chǎn)，專供皇帝享樂賞賜，中外朝官員俸祿發(fā)放一出大司農(nóng)部丞庫，由大司農(nóng)主掌，而在此處薪俸卻經(jīng)由尚書臺進(jìn)行發(fā)放，無疑是侵奪了大司農(nóng)之權(quán)?？梢?，尚書臺的財政屬性不僅作用于國家的財政統(tǒng)籌工作，還體現(xiàn)在接管中央財務(wù)運作之職權(quán)。

兩員尚書郎設(shè)立以主管全國財務(wù)統(tǒng)計為尚書臺參與財政工作，擴大財政權(quán)力提供了契機。財權(quán)在組織體系日漸完善的尚書機構(gòu)中進(jìn)行傾斜與重新分配，在加強皇權(quán)和制衡大司農(nóng)權(quán)力的需要下，尚書臺為核心另一套財政管理體系自此發(fā)端，內(nèi)外財庫合流下的中央財權(quán)不再由相府一家獨攬。這一二元財政管理模式的發(fā)展進(jìn)程貫穿東漢，成為魏晉時財政管理中心由相府向尚書臺轉(zhuǎn)變的濫觴。

二、臺閣財政體系的發(fā)展與脫穎

東漢“事歸臺閣”后，尚書地位日隆，權(quán)力激增，“士之權(quán)貴，不過尚書”[6]。在由內(nèi)侍秘書機構(gòu)走向前臺的同時，尚書臺在政務(wù)處理的環(huán)節(jié)中開始越來越多地侵奪三公尤其是司徒之權(quán)，即所謂“選舉誅賞，一由尚書，尚書見任，重于三公”[3]。光武帝“躬好吏事”，尚書臺成為直屬于皇帝的政令傳遞機關(guān)。詔令越過司徒復(fù)核，由尚書直送有關(guān)部門執(zhí)行。

《后漢書·鐘離意傳》載：

時詔賜降胡子縑，尚書案事，誤以十為百。帝見司農(nóng)上簿，大怒，召郎將笞之。[3]

尚書地位的抬升對其職能的健全與組織規(guī)模的擴大起到了相當(dāng)影響，事歸尚書之下，原屬于三公府的任務(wù)也自然向尚書臺大量流轉(zhuǎn)。前文已述，為滿足政務(wù)處理的需要，尚書演變出了按任務(wù)性質(zhì)分曹處事的組織模式，同樣是在政務(wù)的壓力下，六曹尚書需要集中處理涉及選舉、集課、鹽池、園囿、盜賊、彈劾等幾乎全方面的政務(wù)事宜，工作強度極大。龐大的工作量匯集在了尚書郎等中下級辦事官吏身上，這一群體本就人微事重，工作條件艱苦，現(xiàn)事務(wù)更繁，以至于需要留宿于臺中，延長工作時間來保證政務(wù)的正常傳達(dá)?！逗鬂h書》中對于東漢初尚書郎地位卑微，任務(wù)量大的狀況不乏記載：

《后漢書·鄭弘傳》：弘奏以為臺閣雖尊，而酬賞甚薄，至于開選，多無樂者，請使郎補千石，令史為長。[3]

《后漢書·馮豹傳》：舉孝廉，拜尚書郎，忠勤不懈，每奏事未報，常俯伏省閣，或從昏至明。[3]

《后漢書·文苑黃香傳》：……拜尚書郎……嘗獨止宿臺上，晝夜不離省闥。[3]

作為“王之喉舌”，尚書雖位低但權(quán)重，加之政務(wù)繁多，吏事苛刻，若沒有足夠的能力則無法勝任尚書之職，這就對尚書臺官員的工作能力提出了很大考驗?！逗鬂h書·明帝紀(jì)》：

館陶公主為子求郎，不許，而賜錢千萬。謂群臣曰：“郎官上應(yīng)列宿，出宰百里，有非其人，則民受其殃，是以難之?！盵3]

光武帝與明帝統(tǒng)治時期，皇帝獨攬大權(quán)，政不任下。在皇權(quán)的高度集中的背景下，尚書在文書方面的職權(quán)包括文書接受、省閱、批注、上呈、印發(fā)、保管等，有直接省閱和批注文書的職能，并且有權(quán)對文書內(nèi)容結(jié)合自身理解提出初步的處理意見，最后下發(fā)皇帝之詔令。但是在皇帝將決策權(quán)集于自身的特殊政治環(huán)境中，尚書的意見并不能左右皇帝對于政令的最終處理結(jié)果。隨著國家發(fā)展?fàn)顩r的變化，東漢逐漸回歸到現(xiàn)代國家建設(shè)的常態(tài)化軌道，在對尚書綜合素質(zhì)提出要求的基礎(chǔ)上，尚書臺與大司農(nóng)、廷尉等其他國家機關(guān)一樣，呈現(xiàn)出職員專門化、專業(yè)化的轉(zhuǎn)型?！逗鬂h書·韋彪傳》：

上書諫曰：“……天下樞要，在于尚書，尚書之選，豈可不重？而間者多從郎官超升此位，雖曉習(xí)文法，長于應(yīng)對，然察察小慧，類無大能。宜簡當(dāng)歷州宰素有名者，雖進(jìn)退舒遲，時有不逮，然端心向公，奉職周密。宜鑒嗇夫捷急之對，沉思絳侯木訥之功也……”書奏，帝納之。[3]

尚書官員的專業(yè)化轉(zhuǎn)型當(dāng)是以韋彪的這次上奏為契機的。自此之后，《后漢書》中所見的由尚書郎遷轉(zhuǎn)尚書的制度便在具體的政務(wù)執(zhí)行中逐漸演變?yōu)樯袝?、太守與尚書令的三方互動。太守作為州郡最高長官，郡內(nèi)一切事務(wù)歸其總攬，對于政務(wù)能力的鍛煉毋庸置疑。與中央尚書臺遷轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)中所看重的文書處理能力與才干評估水平不同，兩漢太守考課升調(diào)側(cè)重于參考對于其所治州郡內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的考察。除此之外，太守亦配合大司農(nóng)，負(fù)責(zé)地方錢糧的委輸與轉(zhuǎn)運工作。這就給主管財政的尚書官員鍛煉提供了更加了廣闊的空間。

東漢時由太守轉(zhuǎn)尚書臺或尚書臺官員外出為太守者中，除個別因政治斗爭而外放外，基本都有在尚書、尚書令與太守之間遷轉(zhuǎn)的經(jīng)歷，其中以治理有能而遷尚書臺者有宋均、馮豹、霍谞、崔寔、種皓、張訓(xùn)、鄭弘、樊準(zhǔn)、楊琁等，遷轉(zhuǎn)理由多為“化有惠政”“政有仁惠，民稱蘇息”“有善績”等?？梢姡袝傻胤街螢槟苷咿D(zhuǎn)任為尚書的這一制度在明帝后保留并繼續(xù)實施，雖東漢不計遷轉(zhuǎn)至尚書后的具體曹部，但從“善治郡”的提拔理由出發(fā)，其調(diào)任尚書臺后入為三公曹尚書與戶曹尚書的概率極大。論斷尚書臺財政屬性乃至兩大財政體系的專業(yè)化傾向，也需從其他方面進(jìn)行考察。三公曹除自身財政職能外，其亦“主斷獄事”。陳忠父陳寵位列尚書，屢奏刑律事宜，在家庭氛圍的影響下，忠“明習(xí)法律”“世典刑法”，先任廷尉正，后居三公曹，可見，陳寵當(dāng)與陳忠一樣，所在尚書臺的具體部門應(yīng)是三公曹。例如《后漢書·徐防傳》：

防體貌矜嚴(yán)，占對可觀，顯宗異之，特補尚書郎。職典樞機，周密畏慎，奉事二帝，未嘗有過。和帝時，稍遷司隸校尉，出為魏郡太守。永元十年，遷少府、大司農(nóng)。[3]

太守職能內(nèi)的財政屬性同時與尚書臺和大司農(nóng)頻繁的互動起來，就其人員流轉(zhuǎn)來看，三者又相互區(qū)別，尚書和太守互相成為升遷之前重要的鍛煉階段，而大司農(nóng)則由太守或尚書之中有能者升任而來。從徐昉的調(diào)任軌跡判斷，東漢前期以尚書臺為核心的財政管理體系還在發(fā)展初期，基層處理財政的郎官對于外朝大司農(nóng)而言職權(quán)較弱，但是這反映著其財政部門整體在向著專門化的財政機關(guān)逐步轉(zhuǎn)型。無論是尚書臺內(nèi)的建設(shè)還是太守、尚書、大司農(nóng)的三方互動，財政部門專門化、專業(yè)化的演變趨勢都是國家在向著成熟國家制度推動時的必然選擇，而尚書臺財政職能的專業(yè)化變革則適應(yīng)了時代的要求，進(jìn)而建立起屬于自己的運作系統(tǒng)。

在皇權(quán)獨攬的激蕩風(fēng)云散去后，被長期壓制的中央三公逐漸回歸到按職行政的常態(tài)中，故而相權(quán)與皇權(quán)的矛盾再次被推向前臺。為彌補皇帝自身能力的不足，同時加強皇權(quán)對于事務(wù)的直接把握，皇帝又把平衡點加碼在了秘書屬性的尚書機構(gòu)身上，在國家議政中，尚書逐漸形成了不成文法的議政與諫諍制度，對國家宏觀政策之制定與執(zhí)行起到相當(dāng)大的參謀作用。

尚書參與財政大事討論的權(quán)力，當(dāng)由最初的“顧問左右”之職發(fā)展而來?！逗鬂h書·馮勤傳》：

初未被用，后乃除為郎中，給事尚書……典諸侯封事。勤差量功次輕重，國土遠(yuǎn)近，地勢豐薄，不相逾越，莫不厭服焉。自是封爵之制，非勤不定。[3]

在皇帝發(fā)展自身權(quán)力以制衡外朝的需求下，尚書的權(quán)力又進(jìn)一步增大，議政權(quán)向著尚書不斷傾斜，在此基礎(chǔ)上的尚書集議制度也逐漸定型?！逗鬂h書·朱暉傳》：

是時谷貴，縣官經(jīng)用不足，朝廷憂之。尚書張林上言：“谷所以貴，由錢賤故也?？杀M封錢，一取布帛為租，以通天下之用。又鹽，食之急者，雖貴，人不得不須，官可自鬻。又宜因交阯、益州上計吏往來，市珍寶，收采其利，武帝時所謂均輸者也?！庇谑窃t諸尚書通議。（尚書仆射）暉奏據(jù)林言不可施行，事遂寢。后陳事者復(fù)重述林前議，以為于國誠便，帝然之，有詔施行。[3]

尚書參與國家財政事務(wù)工作已是不爭的事實，尚書參與議政的形式、內(nèi)容和規(guī)則也在不斷完善。與明帝時尚書只提初步意見不同，尚書在政務(wù)處理的環(huán)節(jié)中更加主動，從文書處理中層環(huán)節(jié)中有限的能動性擴大為主動上書，參與政策的制定，并且在下發(fā)文書的環(huán)節(jié)中有權(quán)對既定詔令進(jìn)行駁議，與文書任務(wù)的整體聯(lián)系更加密切。并且尚書開始以集體身份共同議政，從章帝“得暉重議，因發(fā)怒”的結(jié)果來看，尚書集議的參與者應(yīng)是各曹長官與仆射、令，最終目的是給出一個可供實施的具體政策或意見。尚書可以在意見下達(dá)后進(jìn)行駁議，是為政策在下行之前的最后一道環(huán)節(jié)，這樣一來，可以在很大程度上提高政策質(zhì)量，減少政令中的不足和錯誤之處。

按朱暉的態(tài)度進(jìn)行更深層次的分析，對國家政令中的錯誤及時提出反對意見，是“事在機密”的尚書之官應(yīng)盡到的責(zé)任，但這畢竟是非制度化的彈性權(quán)力，尚書并不會因政令錯誤所帶來的直接后果而被問責(zé)。這一場事關(guān)國家財政改革的論辯中完全不見司徒與大司農(nóng)的參與，尚書臺包攬了本次重大議政的全部環(huán)節(jié)，政策在尚書臺內(nèi)制定并直下相關(guān)部門，尚書的意見也直接左右到詔令的內(nèi)容與實施。這標(biāo)志著尚書臺的議政權(quán)和行政權(quán)在逐漸統(tǒng)一起來，主管財政的尚書長官可以作為集議成員直接參與到政策制定的過程之中，在提高政務(wù)處理水平的同時壓縮外朝公卿議事與司徒、大司農(nóng)的財政權(quán)力。

關(guān)于尚書議政之職能，則有《后漢書·郅壽傳》：

“臣伏見尚書仆射郅壽坐于臺上，與諸尚書論擊匈奴，言議過差，及上書請買公田，遂系獄考劾大不敬。臣愚以為壽機密近臣，匡救為職。若懷默不言，其罪當(dāng)誅。今壽違眾正議，以安宗廟，豈其私邪？又臺閣平事，分爭可否，雖唐、虞之隆，三代之盛，猶謂諤諤以昌，不以誹謗為罪?！盵3]

這又是一條印證尚書集議制度的直接證據(jù)。尚書仆射郅壽以“機密近臣”的身份擁有了“匡救為職，若懷默不言，其罪當(dāng)誅”的義務(wù)，以令、仆射為主持，尚書臺中諸尚書共同為國家大事出謀劃策似已成為常態(tài)。尚書集議在時人眼中具有合法性與合理性，而集議的結(jié)果也具備平替外朝公卿議事，可以直下執(zhí)行的正式效能。

就尚書臺的形成和運作邏輯而言，尚書臺作為內(nèi)侍機構(gòu)人員由皇帝或三公直接任命，尚書直接參與詔書制定和執(zhí)行的環(huán)節(jié)，皇帝需要保證自身對于政令的垂直管理以便直接控制政務(wù)進(jìn)而制衡外朝，斷不會允許文書在宮中除自己之外再由其他人集中。令與仆射只是名義上的尚書臺最高行政長官，掌管臺內(nèi)事務(wù)，但是臺內(nèi)事務(wù)與尚書政務(wù)又分離開來，令與仆射不得干預(yù)各曹尚書的日常工作，僅總錄而已，以此保證了皇帝對于政務(wù)文書的直接控制。尚書臺本就在中朝官這一屬性的加持下天然擁有了比大司農(nóng)更接近皇權(quán)的制度支撐，又在這時與尚書對皇帝的直隸屬性有意無意地聯(lián)系并結(jié)合起來，成為由皇帝直接控制的財政系統(tǒng)，進(jìn)而成為內(nèi)朝財政體系與外朝財政體系最關(guān)鍵的分野。

三、二元財政管理模式的并行與統(tǒng)一

尚書通過分解大司農(nóng)財權(quán)，侵奪司徒議政權(quán)與執(zhí)事權(quán)等一系列改造，將一部分財政權(quán)力向自身轉(zhuǎn)移，有意識地在尚書臺建立起另一套財政管理班子。皇帝通過尚書臺直接控制財政事務(wù)，進(jìn)而將財權(quán)集中到宮廷近侍機構(gòu)中來，大司農(nóng)直接承尚書之事并受其節(jié)制，向著執(zhí)事官的方向逐漸轉(zhuǎn)變。在內(nèi)外的分野之下，兩大財政管理系統(tǒng)各自擁有任務(wù)，在中央層面形成了一套復(fù)合型二元財政管理模式。對于內(nèi)朝尚書臺而言，其職能主要包括參與國家財政政策制定、國家經(jīng)濟數(shù)據(jù)統(tǒng)計、金融宏觀調(diào)控、鹽池園囿稅收、地方經(jīng)濟狀況評估、中央監(jiān)察等，范圍廣，類型多。而大司農(nóng)職能則轉(zhuǎn)向了保管財物、宏觀調(diào)度、上計[11]。

需要看到的是，這一時期的臺閣財政體系仍然較為原始，系統(tǒng)化特色并不明顯。尚書右丞、仆射與三公尚書、民曹尚書雖然在一定程度上掌握了國家的財政宏觀調(diào)度和部分稅收權(quán)力，但是只零散的分布于尚書臺中，尚未凝聚形成一個整體，尚書臺內(nèi)也并沒有形成一個集合權(quán)力，統(tǒng)籌工作的財政長官。負(fù)責(zé)財政工作的官員與官員之間關(guān)系較外朝而言更加松散，部門與部門之間的工作交接也并不緊密，臺閣財政的責(zé)權(quán)體系遠(yuǎn)不及相府規(guī)整。大司農(nóng)依然是國家財政運作的核心與中樞，直接而有力地控制著國家財物的運轉(zhuǎn)和地方財政的直接監(jiān)察[17]，參與財政大事的討論并給出相應(yīng)意見?！逗鬂h書·鄭眾傳》：

代鄧彪為大司農(nóng)，時肅宗復(fù)議鹽鐵官，眾諫以為不可。[3]

最高財政管理權(quán)仍在相府，由司徒繼續(xù)行使財政的最高監(jiān)察與行事權(quán)，所謂“當(dāng)時尚書不過預(yù)聞國政，未嘗盡奪三公之權(quán)也”[8]。

東漢時的臺閣財政管理體系更多作為大司農(nóng)的輔助機構(gòu)而存在，二者在政務(wù)運作之中共享信息，相互制衡，內(nèi)外職權(quán)雖有部分重疊與沖突，但是仍大致沿著相互配合的路線繼續(xù)前進(jìn)。彼此都不具備能夠取代對方地位、接管對方權(quán)力的能力與條件，繼而在此后相當(dāng)長的時間內(nèi)保持著并行的態(tài)勢。

但是，這種財政管理職權(quán)相互分割，相互侵奪的局面最終還是要回歸到統(tǒng)一的常態(tài)之中，而以尚書臺為核心的臺閣財政體系則較大司農(nóng)而言呈現(xiàn)出與國家發(fā)展更高的契合性。閻步克先生曾對此解釋道：“比起列卿體制和公府諸曹體制，尚書諸曹體制之所以更具發(fā)展?jié)摿?，一是行政合理化需要的推動，二是君主專制集?quán)需要的推動?！盵20]站在財政史的視角對這一進(jìn)程進(jìn)行另一方面解讀，則不難發(fā)現(xiàn)，內(nèi)朝財政逐步取代外朝財政的歷史進(jìn)程，背后還反映著漢代家國天下塑造之路中由“家財”向“國財”演進(jìn)的線索。為了實現(xiàn)更加便捷高效的國家管理，少府龐大的內(nèi)庫并入外朝財政系統(tǒng)，而交由大司農(nóng)統(tǒng)一運營，這無疑是社會的巨大進(jìn)步，也是“家財”轉(zhuǎn)向“國財”，二者由此相融的至重環(huán)節(jié)。在少府所領(lǐng)之“中藏錢”由帝室家財轉(zhuǎn)為了皇帝私財，無論是規(guī)模還是性質(zhì)都不再能與西漢時相提并論的現(xiàn)實狀況下，為滿足最高權(quán)力對于財政這一社會底層元素的把握，“家財”與“國財”之間的融合路徑最終還是向著皇權(quán)與相權(quán)、外朝與內(nèi)朝沖突的方向抽穗。

迄至魏晉，曹魏代漢的特殊政治環(huán)境與軍閥戰(zhàn)爭的動蕩刺激著皇權(quán)對財政實現(xiàn)進(jìn)一步的集中把握，尚書臺在這種需要下最終成長為集議政與行政于一體的成熟國家機關(guān)，東漢兩大并行的財政管理體系在曹魏時交匯起來，并將財政工作全面向尚書臺轉(zhuǎn)移。魏文帝置度支尚書，集中了原分散于諸曹尚書的財政職權(quán)與大司農(nóng)的宏觀管理權(quán)，接管財政會計工作，因而成為臺閣財政體系的實際最高長官。《通典》曰：“漢置尚書郎四人，其一人主財帛委輸。至魏文帝，置度支尚書寺，專掌軍國支計?！盵7]大司農(nóng)的錢谷之權(quán)最終還是在內(nèi)朝財政的侵奪下被剝離開來，收窄為專管糧食儲藏與調(diào)度的農(nóng)業(yè)官員，并在此后再未被賦予財政任務(wù)。大司農(nóng)與尚書各自與彼此的職能轉(zhuǎn)軌與體制變革始終服務(wù)于加強皇權(quán)這一目標(biāo)，在最高根本力量的不斷作用下，南朝度支職權(quán)的財政職權(quán)不斷細(xì)化，增設(shè)金部、倉部以至隋唐左藏庫納“天下財賦”，度支尚書“總天下經(jīng)費”，主導(dǎo)國家財政工作，就是源自這一條道路發(fā)展而來的。

四、結(jié)語

歷史是非線性發(fā)展的，我們不能在現(xiàn)有觀念的支配下對歷史的前后發(fā)展秩序構(gòu)成所謂的共謀關(guān)系，進(jìn)而剪除過去存在的可能性，排斥時人的能動性并將現(xiàn)存秩序固定化[21]。東漢時的尚書臺雖然還沒有構(gòu)將財政管理進(jìn)行深層建設(shè)，但是以其為核心所蘊含的財政管理體系轉(zhuǎn)型已經(jīng)悄然起步，并且?guī)砹素斦芾砺殭?quán)分配的巨大變革，這背后固然有經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展的內(nèi)在動因，但是也出自皇權(quán)對于維系自身統(tǒng)治的需要。

臧知非先生曾對中國財政管理制度的變革如此評價：“中國歷史上發(fā)達(dá)的國家機器，嚴(yán)密的法條制度，美輪美奐的倫理教化，這些上層建筑的背后，無不閃現(xiàn)著經(jīng)濟利益的追求，體現(xiàn)著國家權(quán)力對經(jīng)濟利益的控制、分配，以實現(xiàn)既得利益者的長治久安。”[22]財政管理模式的變革最終帶來財政管理體制的革新，最高權(quán)力對于財政的把握也必將由著中央集權(quán)制發(fā)展的政治圖景步步增強。東漢時的尚書臺向著這一方向邁進(jìn)了一大步，這一步的趨向之所以能夠被后世王朝繼承與發(fā)展，是因其具有社會、政治等多方面因素的合理性，也是為那個時代國家制度建設(shè)方向的最優(yōu)解答。

秦漢時以皇權(quán)為核心的中央集權(quán)式管理體制奠定了中國封建社會中歷史發(fā)展的“常態(tài)”[20]，未來兩千年中，中國社會分裂和統(tǒng)一的交替與震蕩始終沒有脫離于這個“常態(tài)”之外另開新途。在“家財”向“國財”的轉(zhuǎn)軌中，東漢上承西漢帝室與國家二元財政體系的舊制，又下啟統(tǒng)一財政直接聽命于帝王的新篇，在近三百年建設(shè)的篳路中進(jìn)行著歷史的過渡，經(jīng)魏晉南北朝數(shù)百年的發(fā)展，最終重組并回歸到了皇權(quán)一攬財政的路徑上。這表明，中國財政制度發(fā)展始終在各種沉浮和變化中不斷前進(jìn)。這種連續(xù)性也為我們提供了新的視角來審視中國歷史，并提醒我們從更宏觀的角度思考中國歷史的演變。

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作者簡介：

燕偉豪（2003.7-），男，漢族，陜西西安人，本科在讀，研究方向：秦漢史。