隨著全球經(jīng)濟形勢的不斷變化和國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，政府引導(dǎo)基金在推動經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮著重要作用。本文將從政府引導(dǎo)基金的定義和內(nèi)容出發(fā)，分析其運作模式和先進經(jīng)驗，并對未來發(fā)展提出建議，以期為開放城市的國有資本產(chǎn)業(yè)投資轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級提供有益參考。

政府引導(dǎo)基金概述

政府引導(dǎo)基金，是指由政府出資，并吸引有關(guān)金融、投資機構(gòu)和社會資本聯(lián)合設(shè)立，交由專業(yè)投資管理機構(gòu)進行管理和市場化運作，帶有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域的引導(dǎo)性投資基金。當(dāng)前，我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型升級階段。政府為促進經(jīng)濟發(fā)展，改善金融環(huán)境，出臺了一系列關(guān)于政府引導(dǎo)基金的政策措施。2015年，國家發(fā)布了《關(guān)于推廣政府引導(dǎo)基金模式加大創(chuàng)業(yè)投資支持力度的通知》（國發(fā)〔2015〕32號），為政府引導(dǎo)基金的管理和發(fā)展提供了指導(dǎo)和支持。2020年，國家頒布了《關(guān)于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》（財預(yù)〔2020〕7號），進一步加強了政府引導(dǎo)基金的管理和效益控制。目前，政府引導(dǎo)基金作為財政的一種補給方式仍為區(qū)域發(fā)展的主要手段。在此背景下，重新梳理我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展模式和經(jīng)驗具有重要的實際意義，對于政府引導(dǎo)基金的健康發(fā)展和提高財政出資效益具有重要作用。

政府引導(dǎo)基金運作模式與發(fā)展歷程

政府引導(dǎo)基金運作模式 第一，直接投資模式。直接投資模式是指政府引導(dǎo)基金直接投資于目標(biāo)企業(yè)或項目。在這種模式下，政府引導(dǎo)基金作為股東或合作伙伴，通過持有股權(quán)或合作權(quán)益獲得投資回報。政府引導(dǎo)基金可以提供資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗等支持，幫助企業(yè)實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和市場拓展。

第二，子基金投資模式。子基金投資模式是指政府引導(dǎo)基金以參股子基金的形式進行投資，并交由專業(yè)的基金管理公司，由專業(yè)團隊負責(zé)基金的運作和投資決策?；鸸芾砉靖鶕?jù)基金的投資策略和目標(biāo)，選擇符合條件的企業(yè)或項目進行投資，并通過股權(quán)投資等方式獲取回報。政府引導(dǎo)基金的投資決策可以基于市場需求、產(chǎn)業(yè)政策和戰(zhàn)略規(guī)劃，以實現(xiàn)國家經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

第三，投貸聯(lián)動模式。投貸聯(lián)動模式是指政府引導(dǎo)基金通過直接投資為產(chǎn)業(yè)落地生產(chǎn)經(jīng)營提供資金支持的一種策略。在此模式下，政府引導(dǎo)基金通過股權(quán)投資為落地產(chǎn)業(yè)方提供資本金。同時，銀行提供貸款為企業(yè)提供流動性資金，從而使得落地產(chǎn)業(yè)方獲得大量的資金支持。通過股權(quán)和債權(quán)方式融資，落地產(chǎn)業(yè)方融資更具有靈活性。

政府引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程 第一，萌芽階段（2002-2006）：為了促進高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國政府借鑒以色列政府引導(dǎo)基金經(jīng)驗，在北京中關(guān)村設(shè)立了首支總規(guī)模5億元的政府引導(dǎo)基金，主要投資于中關(guān)村科技園區(qū)的高科技企業(yè)，支持科技創(chuàng)新和發(fā)展。在此階段，我國共設(shè)立了6只政府引導(dǎo)基金，總規(guī)模達到40億元。

第二，快速發(fā)展階段（2007-2013）：隨著財政部和發(fā)改委逐步出臺了關(guān)于政府引導(dǎo)基金的政策和法規(guī)，政府引導(dǎo)基金的設(shè)立和運作逐漸規(guī)范化。在此階段，科技部和財政部共同設(shè)立了總規(guī)模1億元的國家級科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，為科技型中小企業(yè)提供了更多的融資渠道和資金支持。這些舉措標(biāo)志著我國的政府引導(dǎo)基金進入了快速發(fā)展階段。

第三，轉(zhuǎn)型升級階段（2014年至今）：隨著財政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)【2015】210號），政府引導(dǎo)基金的投資方向已經(jīng)從最初的扶持創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展轉(zhuǎn)型為支持各類重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，如科技創(chuàng)新、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域，使政府引導(dǎo)基金的作用得到了充分發(fā)揮。

政府引導(dǎo)基金存在的問題

第一，缺乏監(jiān)管機制。政府引導(dǎo)基金在管理和運營過程中，缺乏專業(yè)的監(jiān)督考察機構(gòu)對基金的投資決策進行專業(yè)評估，這可能導(dǎo)致投資偏頗或資金浪費等問題，同時也為腐敗問題提供了機會，一些基金管理人員可能濫用職權(quán)，將資金進行不當(dāng)投資。

第二，投資決策缺乏市場化導(dǎo)向。由于政府產(chǎn)業(yè)扶持、政策等原因，政府引導(dǎo)基金對部分項目的投資可能存在缺乏市場化導(dǎo)向等問題。這導(dǎo)致某些投資決策過于政策性，而忽視了市場需求和盈利能力的考量。因此，這些投資可能會面臨市場風(fēng)險和資金損失，同時也會對市場競爭產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。

第三，缺乏有效的退出機制。引導(dǎo)基金的成功與否，不僅取決于投資決策的準(zhǔn)確性，也取決于退出機制的有效性。然而，在我國的引導(dǎo)基金中，退出機制相對薄弱。一方面，退出決策往往受到政府政策的影響，不夠靈活。另一方面，缺乏市場化退出渠道，使得基金投資回報難以實現(xiàn)，也限制了資金再利用。

第四，資金使用效率低下。引導(dǎo)基金的目標(biāo)是促進特定領(lǐng)域發(fā)展，但在實際操作中，由于缺乏有效的評估和監(jiān)測機制，資金使用效率往往較低。一些資金可能被用于不具備競爭力的項目，或者基金管理人前期儲備項目較少而拉長投資期。這些都導(dǎo)致了資金浪費和資源的低效利用，也阻礙了引導(dǎo)基金發(fā)揮應(yīng)有的作用。

政府引導(dǎo)基金發(fā)展的優(yōu)化策略

明確政府引導(dǎo)基金的定位 一是社會資本的合理分配。市場機制在優(yōu)化社會資源配置的過程中，可能會出現(xiàn)某些領(lǐng)域投融資市場失靈現(xiàn)象，此時可以利用政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用，吸引并拉動大量社會資本，通過市場化的運作方式，將資金有效投入到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、行業(yè)變革和發(fā)展戰(zhàn)略等領(lǐng)域，以此實現(xiàn)社會資本的優(yōu)化配置。二是要充分發(fā)揮地方金融資源的杠桿作用。傳統(tǒng)意義上，政府通過直接的財政補貼、稅費優(yōu)惠等手段推動地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和地方中小企業(yè)的發(fā)展壯大。然而，這種直接補貼的方式往往存在著效率低下、資源浪費等問題。因此，政府引導(dǎo)基金可以作為政府財政資金與社會資本的橋梁，通過杠桿效應(yīng)，放大地方金融資源，提高財政資金的使用效率。

優(yōu)化管理運營機制 為了進一步激發(fā)企業(yè)活力，應(yīng)優(yōu)化頂層設(shè)計，明確引導(dǎo)資金的管理主體、責(zé)任范圍、激勵約束等。首先，要堅持規(guī)范，實行自主管理，明確監(jiān)管主體和監(jiān)管重點，突出政策導(dǎo)向、重要制度、績效評價等。此外，要根據(jù)不同的政府引導(dǎo)資金類型，建立科學(xué)高效的政策機制，在試點先行總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步擴大范圍，先著眼于解決當(dāng)前存在的突出矛盾和問題，針對引導(dǎo)基金在組織架構(gòu)、績效評價、風(fēng)險控制、稅收處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出改革措施，并科學(xué)界定部門職責(zé)，避免交叉重復(fù)管理，切實減輕基金運行負擔(dān)。

探索合適的發(fā)展模式 目前，我國各地區(qū)正在對政府引導(dǎo)基金進行積極的探索和實踐，例如，北京政府引導(dǎo)基金模式特點是規(guī)模較大，政策支持力度強，注重國際化合作，注重對科技創(chuàng)新的支持。上海政府引導(dǎo)基金模式特點是以創(chuàng)新和市場化為核心，設(shè)立面向全球的創(chuàng)業(yè)投資子基金，同時注重培育本土的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和人才，提高本土創(chuàng)投機構(gòu)的投資能力和管理水平。深圳政府引導(dǎo)基金模式特點是以產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化為主導(dǎo)，重點支持深圳市的科技企業(yè)和創(chuàng)新項目，并通過設(shè)立專門的科技金融服務(wù)平臺，為科技企業(yè)提供全方位的金融服務(wù)。

充分發(fā)揮基金管理人的主觀能動性 基金管理人在基金運營過程中起到關(guān)鍵性作用，但地方財政的一些束縛，不但未能實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時還面臨著無法留住優(yōu)質(zhì)基金管理人，扭曲了基金管理人的投資行為，致使基金運作績效較差等問題。為了解決這些問題，一是可以采取盡職盡責(zé)容錯機制，針對地方股權(quán)基金中的種子基金、風(fēng)險投資基金設(shè)置不同比例的容錯率，以推動種子基金、風(fēng)險投資基金投資早期企業(yè)促進發(fā)展，對已履行規(guī)定程序作出決策的投資，如因政策或市場風(fēng)險等造成投資損失，不追究決策機構(gòu)、受托管理機構(gòu)責(zé)任。二是建議對基金管理人設(shè)置階梯形讓利，同時將讓利與返投、盈利、被投企業(yè)規(guī)格等多因素進行掛鉤，從而督促基金管理人篩選優(yōu)質(zhì)項目。三是建議對基金管理人設(shè)置返投倍數(shù)要適當(dāng)，尤其是經(jīng)濟稍落后地區(qū)往往希望通過設(shè)置高返投倍數(shù)起到招商作用，但經(jīng)濟落后地區(qū)的營商環(huán)境往往有待提高，設(shè)置高返投倍數(shù)出現(xiàn)的局面是很多頭部基金管理機構(gòu)不愿意拿“帶著枷鎖的錢”，組建基金后基金管理人完不成返投，或為了完成返投任務(wù)而返投等，最終導(dǎo)致招商落地的企業(yè)質(zhì)量不佳，無法起到產(chǎn)業(yè)促進作用。所以財政資金要想實現(xiàn)放大效應(yīng)，推進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)真正的市場化運作，降低返投倍數(shù)、減少返投限制是充分發(fā)揮基金管理人主觀能動性的重要措施。

積極構(gòu)建全面業(yè)績評價體系 政府引導(dǎo)基金作為一種政策性基金，旨在引導(dǎo)資本流向產(chǎn)業(yè)并帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府引導(dǎo)基金構(gòu)建全方位的績效評價體系可以提高基金運作效率、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提高經(jīng)濟效益評估的有效性，更有助于實現(xiàn)政府引導(dǎo)基金的預(yù)設(shè)目標(biāo)。第一，構(gòu)建一個具體且可實施的績效評價體系。包含目標(biāo)實現(xiàn)程度、投資運營效率等多方面評價指標(biāo)，并對重點指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重。第二，充分進行內(nèi)外監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要體現(xiàn)在建立健全的內(nèi)部控制制度以及及時發(fā)現(xiàn)、反映和評價有關(guān)問題。外部監(jiān)督主要體現(xiàn)在引進獨立的第三方評估與審計機構(gòu)，對引導(dǎo)基金的運行進行獨立外部評估，并將有關(guān)工作匯報給上級部門。第三，改進年度業(yè)績評價指標(biāo)。引導(dǎo)基金要針對不同的投資階段設(shè)定評價指標(biāo)，如天使基金與主要投向成熟期的基金不能用同一考核指標(biāo)，使其在確保資金使用效率和投資準(zhǔn)則的同時，更好地體現(xiàn)其公平性。第四，對業(yè)績評估成果進行有效運用?？梢愿鶕?jù)績效考核結(jié)果，對優(yōu)質(zhì)基金的基金管理人提供更多業(yè)績獎勵，對于績效不佳的，可以適當(dāng)降低預(yù)算安排，減少管理費用等。

政府引導(dǎo)基金的成功實施對促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。政府需要密切關(guān)注國家宏觀經(jīng)濟形勢和政策走向，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，制定科學(xué)合理的引導(dǎo)基金管理政策和實施方案。并在基金的管理過程中，建立健全的基金管理制度，加強對基金運作的監(jiān)督和評估，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取措施加以解決，確?；鸬母咝н\作和地區(qū)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

（作者單位：長春凈月產(chǎn)業(yè)基金投資有限公司）