2014年黨的十八屆四中全會作出全面推進(jìn)依法治國決定，將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系建設(shè)，開啟了法治中國建設(shè)歷史新階段，也開辟了黨治國理政的新境界。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雖有顯著區(qū)別，但都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，都是黨治國理政的規(guī)范依據(jù)。黨的二十大報告首次提出了“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系”，并強(qiáng)調(diào)要“堅持制度治黨、依規(guī)治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力，形成堅持真理、修正錯誤，發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的機(jī)制”。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨的自我革命制度規(guī)范體系的組成部分，黨內(nèi)法規(guī)與相關(guān)反腐敗法律銜接協(xié)調(diào)，為新時代黨的自我革命有力推進(jìn)提供了更加周密而科學(xué)的制度機(jī)制保障。

2023年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律清單制度的意見》。對領(lǐng)導(dǎo)干部而言，充分認(rèn)識推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的重大時代意義，是其在實(shí)際工作中貫徹落實(shí)好完善黨的自我革命制度規(guī)范體系、深入推進(jìn)黨的偉大自我革命重大戰(zhàn)略部署的思想前提。

推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)，是堅持制度治黨、依規(guī)治黨的必然要求

黨內(nèi)法規(guī)是獨(dú)具中國特色的制度現(xiàn)象。在我國，黨組織及其黨員應(yīng)遵守的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定，是嚴(yán)于公民、法人、其他組織應(yīng)遵守的法律制度規(guī)定的。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。制度治黨是新時代管黨治黨的基本理念，具體而言，就是要把依規(guī)治黨作為管黨治黨的基本方式。更進(jìn)一步講，堅持制度治黨、依規(guī)治黨，要求黨組織及其成員不僅要遵守黨內(nèi)法規(guī)制度，而且要帶頭遵守國家憲法法律，特別是要將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相關(guān)規(guī)定貫通執(zhí)行、銜接運(yùn)用。總而言之，堅持制度治黨、依規(guī)治黨，需要推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)，從而將遵守黨內(nèi)法規(guī)與遵守國家法律有機(jī)統(tǒng)一起來，以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。

2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）就在諸多方面體現(xiàn)了“紀(jì)與法”的銜接，是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)在紀(jì)檢監(jiān)察制度完善中的具體表現(xiàn)。2023年新修訂的《條例》持續(xù)加大力度，在第四條紀(jì)律處分工作原則中增寫了“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通”的要求，并進(jìn)一步充實(shí)完善了關(guān)于“紀(jì)法銜接”、黨規(guī)黨紀(jì)貫通等條款的內(nèi)容。這些內(nèi)容彰顯了“貫通規(guī)紀(jì)法，銜接紀(jì)法罪”的制度設(shè)計思路，將遵守黨紀(jì)與遵守其他黨規(guī)國法規(guī)定、按照黨規(guī)國法執(zhí)紀(jì)執(zhí)法充分結(jié)合，為推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)提供了新的示范樣板。

推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)，是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力的關(guān)鍵舉措

法律的生命力在于實(shí)施，制度的權(quán)威性在于執(zhí)行。截至2023年6月底，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3802部，其中，黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)227部，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的部委黨內(nèi)法規(guī)190部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)3385部。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善，在制度制定上已取得明顯成效，下一個階段，需要在制度執(zhí)行上下功夫。只有通過有力有效的經(jīng)常性制度執(zhí)行，讓違反黨規(guī)的黨組織和黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部受到應(yīng)有的懲戒，才能在全黨樹立起黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，使黨章黨規(guī)黨紀(jì)真正成為黨員干部心中的標(biāo)尺和戒律。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，是理順黨內(nèi)法規(guī)制度體系、增強(qiáng)其執(zhí)行力的有力手段。2005年出臺的公務(wù)員法設(shè)立了公務(wù)員職務(wù)與級別制度，由于關(guān)于職務(wù)與級別制度設(shè)計落地的配套黨內(nèi)法規(guī)跟進(jìn)不足，長期以來處于具體執(zhí)行“掛空擋”的局面，職務(wù)與級別交叉并沒有真正落地。2018年修訂的公務(wù)員法，將2016年開始試點(diǎn)并取得成功經(jīng)驗(yàn)的職務(wù)與職級并行制度寫進(jìn)法律文本。隨即，與之相配套的《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）于2019年3月及時發(fā)布，并在第一條開宗明義：“根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》等有關(guān)法律法規(guī)，制定本規(guī)定?！薄兑?guī)定》對職務(wù)與職級并行制度作出了詳細(xì)的富有操作性的細(xì)化規(guī)定，確保了各級組織部門在推進(jìn)職務(wù)與職級并行工作時既有國家法律的基本原則依據(jù)，又有黨內(nèi)法規(guī)的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。因此，公務(wù)員法推行的公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度在全國范圍迅速推行，總體做到了層層推進(jìn)、有效落實(shí)。這充分說明，黨內(nèi)法規(guī)與相關(guān)國家法律銜接協(xié)調(diào)，不僅豐富了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)容，還能有效提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，增進(jìn)具體制度的實(shí)際效能，極大促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與相關(guān)國家法律制度的整體權(quán)威性。

推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)，是共同推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的務(wù)實(shí)行動

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是黨的十八屆三中全會明確的我國全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)是國家制度現(xiàn)代化。對我國而言，就是中國特色社會主義制度體系及其運(yùn)行的現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化首先是國家治理法治化，法治是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。依法治國首先是依憲治國，我國憲法明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。堅持依規(guī)治黨，首先是依據(jù)黨章管黨治黨。黨章中明確指出，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨意志的集中體現(xiàn)，是中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，其重要標(biāo)志是黨內(nèi)法規(guī)體系的完善。

完善黨內(nèi)法規(guī)體系，推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)是一項務(wù)實(shí)的行動。全面推進(jìn)依法治國，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。這意味著，不能機(jī)械地、割裂地推進(jìn)依法治國，要將依法治國、依法執(zhí)政和依法行政統(tǒng)一起來。一方面，要在依法治國框架內(nèi)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，促進(jìn)黨的依法執(zhí)政能力水平的提升；另一方面，要在依法執(zhí)政的帶動下深入推進(jìn)依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)質(zhì)量水平的提升，做到法治為了人民、依靠人民，讓人民滿意。以上目標(biāo)的達(dá)成，處理好黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律制度的關(guān)系是關(guān)鍵。不能簡單地將依法執(zhí)政理解為依照法律執(zhí)政，整體性將黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律，而要通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，以最小的制度建設(shè)成本來實(shí)現(xiàn)最大化的制度治理效能，即通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)來完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，在依法治國與依法執(zhí)政相統(tǒng)一上做到“于法周延、于事簡便”，使黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政的關(guān)系得到妥善處理，答好依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)的時代課題。

推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)，是以地方制度創(chuàng)新建設(shè)保障本地高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑

現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系中，地方黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量占比近90%。如此龐大體量的地方黨內(nèi)法規(guī)，是地方制度政策的核心內(nèi)容。一方面，地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要體現(xiàn)對中央黨內(nèi)法規(guī)的具體執(zhí)行和落實(shí)，需要在相關(guān)中央黨內(nèi)法規(guī)的框架下，結(jié)合地方具體情況創(chuàng)新作出更富操作性的細(xì)致規(guī)定。比如，陜西省就曾經(jīng)根據(jù)2018年5月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，于當(dāng)年10月印發(fā)了《陜西省黨政干部鼓勵激勵辦法（試行）》《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法（試行）》《陜西省推進(jìn)省管黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下辦法（試行）》等3項機(jī)制，旨在提高干部積極性和創(chuàng)造力，為陜西追趕超越和高質(zhì)量發(fā)展提供組織保障。

另一方面，地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還需要在相關(guān)重要國家法律的框架下，加強(qiáng)與地方人民代表大會及其常務(wù)委員會出臺的地方性法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)，從而建立健全關(guān)于地方發(fā)展重要領(lǐng)域重要方面的制度機(jī)制體系，以更加堅實(shí)的制度保障促進(jìn)本地高質(zhì)量發(fā)展。比如，2019年9月，根據(jù)2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，陜西省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議修訂通過了《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》；2020年3月，根據(jù)2017年修訂的《中華人民共和國文物保護(hù)法》，陜西省十三屆人大常委會第十六次會議表決通過了《陜西省延安革命舊址保護(hù)條例》。上述兩部地方性法規(guī)，一部關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè)，另一部則涉及延安精神傳承弘揚(yáng)。這些重要的地方法規(guī)制度建設(shè)，除了從地方性法規(guī)層面加以規(guī)定之外，還需要從地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的層面，充分挖掘和統(tǒng)籌利用本地資源，推動地方黨內(nèi)法規(guī)與地方性法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)，從而為本地高質(zhì)量發(fā)展提供更為堅強(qiáng)的制度保障。

（作者為中共陜西省委黨校科研處處長、教授）