摘 要：檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、根本性與全局性的工作，對(duì)檔案管理至關(guān)重要。文章在全面梳理檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)中存在問題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出了檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)的原則與主要舉措。

關(guān)鍵詞：檔案；應(yīng)急管理；預(yù)案建設(shè)

中圖分類號(hào)：G271 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

檔案應(yīng)急管理預(yù)案是針對(duì)可能的突發(fā)事件，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動(dòng)，確保檔案安全，減少檔案系統(tǒng)損失而預(yù)先制訂的有關(guān)計(jì)劃或方案，對(duì)檔案應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施、物資、救援行動(dòng)及其指揮、協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的具體安排。建立檔案應(yīng)急管理預(yù)案是確保檔案安全的根本保證，能夠最大可能地保證檔案安全，提高檔案工作水平，從而最大限度地保護(hù)國家財(cái)富、社會(huì)記憶的完整與安全。

一、突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)存在的主要問題

隨著《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》等文件的印發(fā)，各級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)以此為契機(jī)，加快檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)工作，在檔案應(yīng)急管理預(yù)案的編制、演練和執(zhí)行等方面取得了重要成績(jī)，為科學(xué)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、保障檔案安全、降低檔案損失、維護(hù)檔案工作的良好秩序和檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但是，在突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)方面還存在不足之處。

1.檔案應(yīng)急管理預(yù)案的質(zhì)量不高

隨著中國的發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，各級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)紛紛按照國家檔案局的要求，遵照《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》等，結(jié)合單位的具體要求，制定了大量的檔案應(yīng)急管理預(yù)案。從數(shù)量上，檔案應(yīng)急管理預(yù)案數(shù)量巨大，涉及各個(gè)領(lǐng)域、行業(yè)和地區(qū)，讓人眼花繚亂，應(yīng)接不暇。但存在的一些問題不容忽視，一是這些預(yù)案良莠不齊，有的預(yù)案寫得不清不楚，只是一味照抄照搬國家層面的應(yīng)急預(yù)案，沒有充分結(jié)合本單位實(shí)際情況撰寫，沒有體現(xiàn)在本單位如何落實(shí)、如何落地生根、如何操作更科學(xué)與合理上，可操作性不強(qiáng)，實(shí)用性較差；二是這些預(yù)案同質(zhì)性嚴(yán)重，雷同現(xiàn)象較突出，多是原則性的檔案應(yīng)急管理預(yù)案，包含多是面上的原則、內(nèi)容和要求，這些預(yù)案尚不能滿足本單位個(gè)性化、時(shí)代化的需求，不能有效解決突發(fā)事件發(fā)生后檔案的應(yīng)急管理。

2.檔案應(yīng)急管理預(yù)案內(nèi)容體系不完備

由于檔案應(yīng)急管理工作還處在剛開始階段，許多檔案管理機(jī)構(gòu)為了完成任務(wù)，在沒有充分了解檔案應(yīng)急管理預(yù)案、沒有充分掌握檔案應(yīng)急管理建立的目的、原則、內(nèi)容、執(zhí)行和保障等情況下，往往參照一些檔案管理機(jī)構(gòu)或兄弟單位的檔案應(yīng)急管理預(yù)案，制定并完成自己?jiǎn)挝坏臋n案應(yīng)急管理預(yù)案，導(dǎo)致這些檔案應(yīng)急管理預(yù)案先天就存在不足，先天的不足往往容易導(dǎo)致后天發(fā)展不好。因此，造成一些檔案管理機(jī)構(gòu)為完成檔案應(yīng)急管理預(yù)案而完成，應(yīng)急管理預(yù)案往往缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、可挽救性評(píng)估、可恢復(fù)性評(píng)估以及應(yīng)急能力評(píng)估等重要的基礎(chǔ)性工作，對(duì)曾經(jīng)發(fā)生過的各種重要信息的收集、分析工作不夠深入，以致許多檔案應(yīng)急管理預(yù)案未能從最壞的情況出發(fā)，制定最科學(xué)的方案，突發(fā)事件的突發(fā)性、嚴(yán)重性考慮不足，突發(fā)事件災(zāi)情危害考慮不全面，一些預(yù)案甚至核心要素不全，如缺乏事前、事中、事后的考慮，缺乏基本的物資準(zhǔn)備等。

3.檔案應(yīng)急管理預(yù)案缺乏足夠的演練

檔案應(yīng)急管理預(yù)案能不能發(fā)揮作用、能發(fā)揮多大的作用必須在實(shí)踐中檢驗(yàn)，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。而模擬演練是模擬突發(fā)事件發(fā)生情況下可能出現(xiàn)的各種情況，演練必須接近或等同于實(shí)際情況。因此，演練必須考慮全面，考慮到各個(gè)環(huán)節(jié)與因素，演練也必須真實(shí)。但是，一些模擬演練要求針對(duì)性不強(qiáng)，結(jié)合實(shí)際不充分，考慮問題不全面，演練的嚴(yán)肅性不強(qiáng)，隨意性較大，且組織人員和參與人員的態(tài)度不端正，演練制度的長(zhǎng)期化、制度化也未形成，從而使檔案應(yīng)急管理演練流于形式。

4.檔案應(yīng)急管理預(yù)案的編制工作不夠規(guī)范

眾所周知，檔案應(yīng)急管理預(yù)案的編制工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是涉及面廣、細(xì)致程度高、專業(yè)性強(qiáng)的工作，要經(jīng)歷一個(gè)較復(fù)雜、多環(huán)節(jié)、多步驟的工作過程，才能較好地完成檔案應(yīng)急管理預(yù)案編制工作。否則，將無法體現(xiàn)檔案應(yīng)急管理預(yù)案的規(guī)范性、科學(xué)性、嚴(yán)肅性。檔案應(yīng)急管理預(yù)案編制工作不規(guī)范主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是檔案應(yīng)急管理預(yù)案編制流程不完善，有些工作環(huán)節(jié)考慮不清楚、著力少。就總體而言，在檔案應(yīng)急管理預(yù)案編制的策劃階段，對(duì)于所屬區(qū)域有關(guān)地質(zhì)、水文、地理等相關(guān)信息的收集以及突發(fā)事件危險(xiǎn)的分析不夠全面，對(duì)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的危害程度、研判分析不足，也沒有建立專家參與機(jī)制。二是預(yù)案評(píng)審流于形式。一些檔案應(yīng)急管理預(yù)案為編制而編制，沒有辦法使用，缺乏可操作性。三是應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未形成。有的檔案應(yīng)急管理預(yù)案一旦制訂，便一成不變，未能根據(jù)實(shí)際變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化，造成檔案應(yīng)急管理預(yù)案與實(shí)際情況脫節(jié)較嚴(yán)重。

二、檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)的主要原則

檔案應(yīng)急管理預(yù)案是為了降低突發(fā)事件對(duì)檔案的危害而預(yù)先制訂的檔案應(yīng)急搶險(xiǎn)方案，是突發(fā)情況下檔案應(yīng)急救援活動(dòng)的行動(dòng)指南。制定檔案應(yīng)急管理預(yù)案的目的在于某種事物或事件真的發(fā)生后能夠快速、有效地調(diào)動(dòng)各方力量，利用各種有利條件，減少檔案的損失。因此，應(yīng)急預(yù)案建設(shè)應(yīng)該遵循以下原則：

1.科學(xué)性原則

要在全面調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，以科學(xué)的態(tài)度合理設(shè)定檔案應(yīng)急處置的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而對(duì)所涉及的工作展開周密的安排，對(duì)所有的工作制定科學(xué)、嚴(yán)密、高效的處置預(yù)案，使預(yù)案建立在科學(xué)分析、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，對(duì)突發(fā)事件能夠做到從容應(yīng)對(duì)。檔案應(yīng)急管理不可能預(yù)見突發(fā)事件的具體時(shí)間、地點(diǎn)、規(guī)模以及傷亡的具體人數(shù)等。但是，為有利于增加組織處理的科學(xué)性并有利于高效處理，檔案應(yīng)急管理預(yù)案應(yīng)該充分考慮到本地區(qū)可能出現(xiàn)的各種類型的突發(fā)事件、突發(fā)事件的性質(zhì)和原因、危害程度以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件可能動(dòng)用的人力、物力、財(cái)力和應(yīng)急處理的環(huán)節(jié)、具體舉措、負(fù)責(zé)人等，體現(xiàn)其科學(xué)性。

2.安全優(yōu)先原則

安全優(yōu)先指的是在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，本著安全第一的原則，優(yōu)先轉(zhuǎn)移各類檔案，將安全放在檔案應(yīng)急管理的第一位。曾經(jīng)，一些檔案管理機(jī)構(gòu)發(fā)生火災(zāi)，由于工作人員未有檔案安全優(yōu)先意識(shí)，未能將檔案安全放在第一位，沒有首先轉(zhuǎn)移檔案，而是優(yōu)先轉(zhuǎn)移其他物質(zhì)資產(chǎn)，從而造成大量檔案的損害。所以，要堅(jiān)持安全優(yōu)先原則，時(shí)時(shí)刻刻以檔案安全為重，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)第一時(shí)間轉(zhuǎn)移檔案。

3.應(yīng)急聯(lián)動(dòng)原則

檔案應(yīng)急管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，工作強(qiáng)度大、難度高。檔案應(yīng)急管理工作涉及多個(gè)部門，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)需要多個(gè)部門通力合作、共同保障檔案安全。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是在檔案應(yīng)急預(yù)案制定工作中必須嚴(yán)格遵循的原則，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的意義在于各方面的力量得以統(tǒng)一調(diào)動(dòng)，各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)起來保障檔案的安全，降低檔案的損失。事實(shí)表明，檔案應(yīng)急管理預(yù)案制定并實(shí)施后，檔案的損失得到降低，安全性得到增強(qiáng)。同時(shí)，各部門發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極參與到檔案的保護(hù)中來，聚焦一個(gè)目標(biāo)，共同發(fā)力，形成保護(hù)合力，增強(qiáng)了檔案應(yīng)急管理的力量。

三、檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)的主要舉措

面對(duì)一次又一次的突發(fā)事件，面對(duì)一次又一次的損失，不能總是以沒有想到、太突然了等來自我釋懷或自我減壓。只有建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、多方聯(lián)動(dòng)的檔案應(yīng)急管理預(yù)案體系，才能有效減少檔案損失，確保檔案安全，推動(dòng)檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.高度重視檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)工作

檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)是檔案應(yīng)急管理工作中尤為重要的一環(huán)，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、根本性、全局性的工作。應(yīng)急管理預(yù)案既是應(yīng)急管理體制機(jī)制多年來實(shí)踐工作不斷進(jìn)步的結(jié)果，也是應(yīng)急管理體制機(jī)制改革、創(chuàng)新的必然選擇，更是檔案應(yīng)急管理工作能否取得成效的重要工具。因此，必須高度重視檔案應(yīng)急管理預(yù)案的建設(shè)工作。檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)工作不僅僅是單純的編制一份檔案應(yīng)急管理預(yù)案，還是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要讓檔案應(yīng)急管理預(yù)案建設(shè)工作成為新時(shí)期完善應(yīng)急管理體系，提高檔案工作治理能力的重要抓手，真正發(fā)揮檔案應(yīng)急管理體系各要素的作用。

在編制檔案應(yīng)急管理預(yù)案之前，要以檔案應(yīng)急管理預(yù)案的編制為契機(jī)，根據(jù)我國有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)，結(jié)合各檔案部門自身實(shí)際，針對(duì)復(fù)雜的不同情景與客體，具體分析突發(fā)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)以及可能造成的檔案危害，并基于國家檔案應(yīng)急準(zhǔn)備指導(dǎo)，明確檔案應(yīng)急準(zhǔn)備工作的目標(biāo)與內(nèi)容，建立高效的突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作組織指揮體系，優(yōu)化檔案應(yīng)急管理機(jī)制，完善檔案應(yīng)急管理評(píng)估體系，梳理檔案應(yīng)急管理所需的力量、技術(shù)，細(xì)化檔案應(yīng)急管理的措施與環(huán)節(jié)，為提高檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理能力提供有力的保障。

在編制檔案應(yīng)急管理預(yù)案的過程中，要以應(yīng)急預(yù)案編制原則為指導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案的編制流程，從檔案管理機(jī)構(gòu)面臨的復(fù)雜情況與現(xiàn)實(shí)出發(fā)，構(gòu)建完備的檔案應(yīng)急管理預(yù)案體系，并針對(duì)不同的情景與客體，對(duì)檔案應(yīng)急管理所需的人員、技術(shù)、裝備、設(shè)備設(shè)施、物資、救援行動(dòng)及其指揮、協(xié)調(diào)等做出明確的規(guī)定，確保其具有較強(qiáng)的操作性。

2.完善檔案應(yīng)急管理預(yù)案體系

每個(gè)檔案管理機(jī)構(gòu)所在的實(shí)際情況不一樣，所面臨的環(huán)境不同，面臨的客體也不一樣。因此，各級(jí)各類檔案管理機(jī)構(gòu)制定的檔案應(yīng)急管理預(yù)案也應(yīng)具體問題具體分析，所制定的預(yù)案也應(yīng)該是各不相同。檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)立足于我國相關(guān)法律法規(guī)，在國家檔案行政管理部門統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)案框架下，根據(jù)自身的實(shí)際情況，構(gòu)建應(yīng)對(duì)不同突發(fā)事件的檔案應(yīng)急管理預(yù)案體系。此外，以應(yīng)急預(yù)案編制原則為指導(dǎo)，加強(qiáng)各級(jí)各類檔案應(yīng)急管理預(yù)案之間的聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)。一方面，在已經(jīng)制定的各單位應(yīng)急預(yù)案之間、各專項(xiàng)預(yù)案之間、部門應(yīng)急預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案之間加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，特別是要加強(qiáng)主管部門與下級(jí)部門之間的聯(lián)動(dòng)性和協(xié)同性。另一方面，保持與上級(jí)、同級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)急預(yù)案的緊密銜接，保持與相鄰行政區(qū)域或單位相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的銜接，從而建立覆蓋各地區(qū)、各行業(yè)、各單位的檔案應(yīng)急管理預(yù)案體系。

3.完善檔案應(yīng)急管理預(yù)案的結(jié)構(gòu)及其內(nèi)容

應(yīng)以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)，結(jié)合各類檔案應(yīng)急管理預(yù)案工作實(shí)踐取得的成功經(jīng)驗(yàn)，梳理、完善檔案應(yīng)急管理預(yù)案框架結(jié)構(gòu)及其內(nèi)容。檔案應(yīng)急管理預(yù)案框架結(jié)構(gòu)及其內(nèi)容主要包括啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的條件、檔案應(yīng)急管理工作的目標(biāo)與要求、檔案應(yīng)急管理工作應(yīng)遵循的原則、檔案應(yīng)急管理指揮機(jī)構(gòu)與人員的組成及其職責(zé)以及各級(jí)檔案應(yīng)急管理力量的權(quán)限與內(nèi)部任務(wù)分工、相關(guān)部門的配合與協(xié)調(diào)指揮、檔案應(yīng)急管理隊(duì)伍及其裝備、檔案應(yīng)急管理工作流程與處置措施、檔案應(yīng)急管理的保障條件、應(yīng)急通信保障及相關(guān)單位聯(lián)系方式等。不同層面的檔案應(yīng)急管理預(yù)案，盡管框架結(jié)構(gòu)相類似，但重點(diǎn)應(yīng)該有所區(qū)別。對(duì)于范圍廣的檔案應(yīng)急管理預(yù)案而言，應(yīng)著重明確組織領(lǐng)導(dǎo)、任務(wù)分工、預(yù)警級(jí)別、響應(yīng)程序、工作保障等內(nèi)容，解決應(yīng)急處理的合法性問題，用于彌補(bǔ)法規(guī)規(guī)定的不足。對(duì)于基層檔案管理部門的檔案應(yīng)急管理預(yù)案而言，應(yīng)著重明確突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的責(zé)任體系、現(xiàn)場(chǎng)指揮體系、工作流程和處置措施、資源調(diào)配等操作性內(nèi)容，立足于實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用。

4.動(dòng)態(tài)優(yōu)化檔案應(yīng)急管理預(yù)案

事物是不斷發(fā)展變化的，檔案應(yīng)急管理面對(duì)的情況也處在不斷發(fā)展變化之中。為提升檔案應(yīng)急管理預(yù)案的科學(xué)性和實(shí)效性，各級(jí)各類檔案應(yīng)急管理預(yù)案編制應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，充分考慮各單位面臨的問題、隱患的特點(diǎn)，建立相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確組織指揮程序，規(guī)范檔案人員在災(zāi)害處理中的職責(zé)和行為。定期組織檔案管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并結(jié)合檔案應(yīng)急管理預(yù)案的撰寫發(fā)布、模擬演練、人員培訓(xùn)、物資儲(chǔ)備以及應(yīng)急管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展等，實(shí)現(xiàn)檔案應(yīng)急管理預(yù)案的動(dòng)態(tài)優(yōu)化，確保其實(shí)用性。同時(shí)，還要加強(qiáng)檔案應(yīng)急管理模擬演練，模擬演練的目的在于幫助檔案人員熟練掌握、運(yùn)用救災(zāi)技術(shù)以及設(shè)備設(shè)施，第一時(shí)間采取正確的行動(dòng)消除已出現(xiàn)的危險(xiǎn)或可能產(chǎn)生的重大隱患。此外，還應(yīng)堅(jiān)持應(yīng)急管理演練的常態(tài)化，通過演練檢驗(yàn)預(yù)案的有效性，對(duì)預(yù)案中存在的問題及時(shí)總結(jié)并完善預(yù)案。

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作者單位：石河子大學(xué)第一附屬醫(yī)院