摘 要：

行政協(xié)議履約糾紛在當(dāng)下司法實(shí)踐中呈現(xiàn)出同案不同判、高駁回率、高上訴率的普遍態(tài)勢(shì)，暴露出訴判錯(cuò)位和勝訴判決無實(shí)質(zhì)意義的不佳救濟(jì)現(xiàn)狀。其原因可能與相關(guān)立法規(guī)范存在歧義、司法主體權(quán)能受到一定限制和不佳經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下高財(cái)政壓力等有關(guān)。對(duì)此，應(yīng)首先力求以實(shí)體性履行判決回應(yīng)原告合理訴請(qǐng)；在其他情形下正確適用駁回訴訟請(qǐng)求判決，適時(shí)適用補(bǔ)救、補(bǔ)償判決，補(bǔ)充單用或并用賠償判決，以充分發(fā)揮司法在解決行政爭(zhēng)議和當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)中的重要作用。

關(guān)鍵詞：

行政協(xié)議；判決方式；履約之訴

中圖分類號(hào)： D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)： 046 07

收稿日期： 2024－09－18

基金項(xiàng)目：

中南大學(xué)研究生自主探索創(chuàng)新項(xiàng)目“新形勢(shì)下行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度體系研究”（1053320222671）

作者簡(jiǎn)介：

陳雅菁，女，中南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

郭理，男，中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

Judgment Method of Administrative Agreement

Performance Litigation

CHEN Yajing， GUO Li

（Law School， Central South University， Changsha 410083， China）

Abstract：

In current judicial practice， disputes over the performance of administrative agreements are generally characterized by inconsistent judgments for identical cases， high overall rejection， and appeal rates， which uncover a poor state of relief， including adjudications not in accordance with the appeal and meaningless judgments of winning a lawsuit. The reasons may be related to various factors， such as ambiguities in relevant legislative norms， limitations on the power of judicial subjects， and high financial pressure due to poor economic conditions. Therefore， the plaintiff’s reasonable claims should primarily be addressed through the substantive performance of the judgment to the greatest extent. Under other circumstances， the claim-dismissed judgment should be adopted legitimately， remedy and compensatory judgments should be adopted in a timely manner， and single or combined compensatory judgments should be supplemented to fully utilize the important role of justice in resolving administrative disputes and relieving the rights of the parties involved.

Key words：

administrative agreement; judgment method; performance litigation

2015年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）施行并正式將“行政協(xié)議”納入受案范圍后，最高人民法院于2019年12月發(fā)布《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議規(guī)定》），逐步構(gòu)建了行政協(xié)議訴訟制度的基本框架。其中，履約糾紛是實(shí)踐中行政協(xié)議訴訟的主要糾紛形式，通常表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)不依法或未按約定履行協(xié)議義務(wù)。學(xué)界在法規(guī)范基本確立判決方式類型化的基礎(chǔ)上，對(duì)行政協(xié)議訴訟中各判決類型及其適用條件、順位等展開了探討。雖然現(xiàn)在有既有法規(guī)范和理論研究成果的共同指導(dǎo)，但仍存相當(dāng)數(shù)量的案件判決結(jié)果未能解決原告實(shí)質(zhì)訴求的現(xiàn)象，各級(jí)各地法院亦時(shí)有同案不同判的現(xiàn)象出現(xiàn)。這不利于現(xiàn)階段發(fā)揮法院在解決行政爭(zhēng)議中的重要作用，更制約著在行政管理活動(dòng)中適用情景不斷延伸的行政協(xié)議未來的良性發(fā)展。因此，研究行政協(xié)議履約訴訟中判決方式的適用問題是現(xiàn)實(shí)而緊迫的課題。

一、行政協(xié)議履約之訴判決方式的司法考察

據(jù)《協(xié)議規(guī)定》第九條第二項(xiàng)，以原告提起具體訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容為劃分標(biāo)準(zhǔn)，行政協(xié)議履約之訴是“請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或按照約定履行義務(wù)”的一類訴訟類型。以“行政協(xié)議履行”為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上搜索自2020年1月1日至2024年1月1日這四年間的行政案件，可檢索到426份裁判文書。剔除其中的系列案件、審級(jí)重復(fù)案件和相對(duì)人未提起履約訴請(qǐng)、非訴執(zhí)行、未進(jìn)入實(shí)體審理環(huán)節(jié)等相關(guān)案件后，共得到相關(guān)判決書87份。

（一）總體樣態(tài)

通過對(duì)樣本案例進(jìn)行整體考察，可發(fā)現(xiàn)《協(xié)議規(guī)定》正式施行后司法實(shí)踐中履約之訴的判決具有以下特點(diǎn)。首先，在作出判決的主體的分布情況上：從法院層級(jí)來看，中級(jí)以上法院作出判決書59份；從審級(jí)來看，二審以上作出判決書52份；兩者占樣本案件總數(shù)的比例均超50%，與行政訴訟案件整體向上級(jí)法院集中、上訴率高的態(tài)勢(shì)相符合。同樣，協(xié)議履約之訴也有與其所屬行政訴訟相似的高比例適用駁回訴訟請(qǐng)求判決的特點(diǎn)。樣本中駁回原告訴訟請(qǐng)求判決書共34份，為各審級(jí)中占比最高的判決方式，超樣本案件總數(shù)的三分之一。其次，針對(duì)原、被告單方提起上訴的駁回上訴適用比例亦存在一定差異，在二審或再審環(huán)節(jié)中，法院作出駁回原告上訴判決的占比高達(dá)84.4％；與之相對(duì)的是，在行政機(jī)關(guān)上訴的20件案例中，8件法院改判支持或部分支持了上訴人的訴訟請(qǐng)求，駁回率為60％。此外，判決還存在形式上與原告訴訟請(qǐng)求不完全對(duì)應(yīng)、內(nèi)容上指示性與實(shí)體性履行判決并存的特點(diǎn)。

（二）實(shí)踐問題

判決的上述特點(diǎn)顯露出一些現(xiàn)實(shí)問題，如針對(duì)原告的高比例駁回判決的適用在個(gè)案中并非完全合理，“一行為一訴”的立案受理判決方式給當(dāng)事人和法院雙方均增加了負(fù)擔(dān)；與原告訴訟請(qǐng)求不完全一致的判決形式和指示性履行判決的作出亦難以保障原告實(shí)體權(quán)利得到充分救濟(jì)，引發(fā)程序空轉(zhuǎn)等一系列連鎖反應(yīng)。

1.不合理的駁回判決

《行政訴訟法》第六十九條規(guī)定了人民法院有權(quán)依法作出駁回判決的兩類情形。在21件行政機(jī)關(guān)以單方變更、解除行為明示不履行原協(xié)議的樣本案例中，有4件法院拒絕審查被告變更、解除行為，直接認(rèn)定履行理由不成立，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。例如在王某案參見河南省高級(jí)人民法院〔2020〕豫行終1395號(hào)行政判決書。中，一、二審法院均以被告已明確將案涉協(xié)議予以解除，無論其合法與否，均成為阻卻協(xié)議履行的法定事由，應(yīng)就解除行為另行提起訴訟為由，駁回了原告訴求。面對(duì)此類情形，運(yùn)用駁回判決雖合法卻并不合理，機(jī)械要求原告針對(duì)單一的行政行為分別提起訴訟，既增加了當(dāng)事人訴累，又使得法院案件虛增，加重法官審理和文書寫作的負(fù)擔(dān)，無疑加劇了程序空轉(zhuǎn)。

2.不一致的判決形式

不一致的判決形式包括在部分個(gè)案中判決存在形式上遺漏或不正面回應(yīng)原告訴訟請(qǐng)求，以及針對(duì)同類案件所作判決結(jié)果不一致或理由不一致兩種情形。對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的遺漏或規(guī)避極易引發(fā)多輪行政訴訟的提起，亦有違《協(xié)議規(guī)定》有關(guān)條文之宗旨，也折射出人民法院在審理協(xié)議履約訴訟中實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。

如在呂某案參見安徽省宿州市中級(jí)人民法院〔2020〕皖13行終45號(hào)行政判決書。 中，原告的訴請(qǐng)一審被判決駁回，面對(duì)其提出請(qǐng)求確認(rèn)解除行為違法并予以撤銷、繼續(xù)履行原協(xié)議約定義務(wù)的訴請(qǐng)，二審法院在撤銷一審判決后，僅確認(rèn)了解除行為違法，未回應(yīng)原告申請(qǐng)撤銷和履行的訴請(qǐng)，也未提及采取補(bǔ)救措施的責(zé)任承擔(dān)內(nèi)容。在李某案參見天津市第三中級(jí)人民法院〔2023〕津03行終466號(hào)行政判決書。 中，原告訴請(qǐng)撤銷被告所作行政行為并責(zé)令其限期履行原協(xié)議中的法定補(bǔ)償安置職責(zé)，一審法院判決撤銷并以責(zé)令重作判決回應(yīng)原告履行訴求。原告因此又提起上訴請(qǐng)求撤銷一審判決，改判支持其一審訴訟請(qǐng)求。而在廣州某公司案參見廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院〔2019〕粵71行終4845號(hào)行政判決書。 中，原告上訴稱與其同時(shí)期、同類型的拆遷補(bǔ)償案件，已有獲得勝訴判決并執(zhí)行的案例，質(zhì)疑法院不審查行政機(jī)關(guān)耗時(shí)多年仍未核定補(bǔ)償金額的行為，判決背離了立法初衷。同樣，在馬某案參見河南省鄭州市中級(jí)人民法院〔2020〕豫01行終646號(hào)行政判決書。 中，原告上訴表示，該案之前有一批同樣情況和案情的案件，法院駁回理由卻不同，令人費(fèi)解。此種情況既降低了法院的整體司法公信力，也使得部分本該能夠通過訴訟予以解決的爭(zhēng)議、得以保障的權(quán)利化為空談。

3.不便執(zhí)行的履行內(nèi)容

指示性履行判決即法院籠統(tǒng)判決被告按約履行，但判決書主文中并未寫明被告履行的具體內(nèi)容或限定被告的履行期限。譬如在彭某案參見河南省信陽(yáng)市中級(jí)人民法院〔2020〕豫15行初65號(hào)行政判決書。 中，原告訴請(qǐng)按協(xié)議約定對(duì)未計(jì)入初次補(bǔ)償?shù)拿娣e進(jìn)行補(bǔ)償，法院判決責(zé)令被告在判決生效后三十日內(nèi)就原告補(bǔ)償請(qǐng)求作出行政行為，將履行內(nèi)容交由被告自行確定。而在蔡某案參見四川省彭州市人民法院〔2020〕川0182行初3號(hào)行政判決書。 中，法院依照原告訴請(qǐng)，作出被告按協(xié)議約定的安置標(biāo)準(zhǔn)向原告交付房屋的履行判決，此判決并未明確履行期限，同屬指示性履行判決。實(shí)體性履行判決則指法官在判決書主文中根據(jù)案件事實(shí)，參考原告訴求內(nèi)容與雙方訴辯情況，通過價(jià)值衡量等多種綜合審理方式，明確履行期限和具體給付內(nèi)容等。如在孫某案參見河南省鄭州市中級(jí)人民法院〔2020〕豫01行初900號(hào)行政判決書。 中，法院判令被告于判決生效之日起三十日內(nèi)履行協(xié)議，向原告交付2人份安置房并明確了每人份房屋面積。

與實(shí)體性履行判決并存的指示性履行判決給了行政機(jī)關(guān)靈活處理和自由裁量的空間，但更多情況下會(huì)使生效判決成為一紙空文，無法通過執(zhí)行程序?qū)嵸|(zhì)性終結(jié)案件。本文超四分之三的樣本案例中行政機(jī)關(guān)未作出單方變更、解除協(xié)議行為，而是以不答復(fù)原告申請(qǐng)、部分履行等消極方式不履行或拖延履行協(xié)議。尤其是具體履行內(nèi)容和履行期限均未寫明的判決，經(jīng)一輪或多輪訴訟程序后原告權(quán)利保障之訴請(qǐng)仍依賴被告作出相應(yīng)的行政行為方有實(shí)現(xiàn)之可能，此種原告“勝訴”判決又回到了原點(diǎn)，根本沒有作出判決的必要。作為解決行政爭(zhēng)議的最后一道防線，行政訴訟應(yīng)當(dāng)盡可能確保司法高效權(quán)威，生效法律文書內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)不是靠當(dāng)事人雙方的自覺，而是依賴于以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的特有司法執(zhí)行程序，無法實(shí)質(zhì)執(zhí)行的空泛履行判決事實(shí)上悄然阻礙了權(quán)利人通過司法途徑獲得救濟(jì)。

二、行政協(xié)議履約之訴裁判方式的實(shí)踐解析

學(xué)界指出，《行政訴訟法》與《協(xié)議規(guī)定》的立法邏輯和制度基礎(chǔ)不合［1］，行政訴訟法的現(xiàn)有規(guī)則體系不能涵蓋行政協(xié)議［2］等問題，以及原告的訴訟請(qǐng)求和法官的判斷均可能影響最終判決結(jié)果，由于經(jīng)濟(jì)因素被告客觀上無法進(jìn)行給付亦成為原告權(quán)利救濟(jì)的障礙。

（一）立法因素：相關(guān)規(guī)范不明確

《協(xié)議規(guī)定》明確了人民法院對(duì)行政協(xié)議的全面管轄原則、行政協(xié)議訴訟種類和對(duì)應(yīng)判決方式等，對(duì)行政協(xié)議訴訟的審理和裁判規(guī)則作出了較為詳細(xì)的指引，但配套規(guī)定在與行政訴訟法銜接的部分上確實(shí)存在錯(cuò)裂之處，其內(nèi)部條款也并未完美周延，使得法院在適用條文審查協(xié)議時(shí)存在困境。

根據(jù)《協(xié)議規(guī)定》第十一條，法院的審查內(nèi)容應(yīng)與當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求緊密結(jié)合，原告就此提起履約訴請(qǐng)的，法院“應(yīng)當(dāng)”從其訴訟請(qǐng)求出發(fā)，對(duì)由協(xié)議的履行問題串聯(lián)而成的一系列被告行為進(jìn)行審查?！秴f(xié)議規(guī)定》第十九條具體貫徹了《行政訴訟法》第七十八條的規(guī)定，增加了“結(jié)合原告訴訟請(qǐng)求”的內(nèi)容，首選判決為“繼續(xù)履行”且“明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容”，但此處統(tǒng)攝上述文本與“采取相應(yīng)補(bǔ)救措施”判決的修飾詞為“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”二字。對(duì)此最高法解釋為，考慮到可能存在協(xié)議所涉公益性不大、雙方當(dāng)事人均不愿繼續(xù)履行之情形，此時(shí)可以考慮不判決被告繼續(xù)履行［3］276。這里的“可以”表述是否存在歧義，為法院增加了可以不結(jié)合原告履約之訴請(qǐng)，優(yōu)先作出給付判決，判決被告繼續(xù)履行并明確其內(nèi)容的底氣呢？可以看到，《協(xié)議規(guī)定》第十五條第二款在同樣是給付判決的賠償判決作出部分卻選用“應(yīng)當(dāng)”一詞，表明在被告原因?qū)е聟f(xié)議無效或被撤銷的情形下，原告不必額外提起賠償訴求，法院也應(yīng)判決被告賠償損失。

再如，第十二條為適用行政行為無效的規(guī)定審查行政協(xié)議效力之條款，主體不適格之情形依規(guī)應(yīng)屬無效。然而該情形在行政協(xié)議履約糾紛實(shí)踐中多發(fā)，大量由行政主體委托、授權(quán)或默許不具有主體資格的派出機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)甚至公司等與相對(duì)人締結(jié)的協(xié)議被提至訴訟環(huán)節(jié)，其典型代表為國(guó)有土地征收補(bǔ)償類案件。最高法審理認(rèn)可了不具有行政主體資格簽訂行政協(xié)議的有效性參見最高人民法院〔2019〕最高法行申3102號(hào)行政裁定書。 ，司法實(shí)踐中法院也更傾向于認(rèn)可協(xié)議效力，但若嚴(yán)格依行政審判路徑適用此條規(guī)定，那么人民法院應(yīng)當(dāng)依法作出確認(rèn)無效判決。

（二）司法因素：訴訟主體權(quán)能受限

個(gè)案判決的作出建立在法官所處司法審判大環(huán)境與其自身價(jià)值判斷的基礎(chǔ)上，也受當(dāng)事人因訴訟能力差異而提出的不同訴訟請(qǐng)求、有差別的支撐證據(jù)等因素的影響。

司法權(quán)具有中立性和被動(dòng)性。我國(guó)憲法規(guī)定，法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，監(jiān)督權(quán)力、保護(hù)權(quán)益與解決行政爭(zhēng)議正是行政審判的目的和優(yōu)勢(shì)之所在?！缎姓V訟法》貫徹了“監(jiān)督”行政機(jī)關(guān)的立法目的，把司法對(duì)行政的干預(yù)邊際限定在“合法性”審查之內(nèi)，同時(shí)允許對(duì)于作為行政裁量基準(zhǔn)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，但不可干預(yù)，僅能向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。這一系列規(guī)定均反映出司法權(quán)本質(zhì)上是判斷權(quán)，司法審查應(yīng)充分恪守邊界，不應(yīng)過分介入行政權(quán)的專業(yè)領(lǐng)域。司法機(jī)關(guān)在遵循司法謙抑原則時(shí)，難以避免陷入過分尊讓行政權(quán)的泥沼，不敢充分回應(yīng)原告訴訟請(qǐng)求或僅作出指示性的履行判決。

審判活動(dòng)中需要法官充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性。法律文本并非直接作用于案件，它只是法官建構(gòu)裁判規(guī)范或判決理由的素材，判決結(jié)果與理由的建構(gòu)需要法官通過對(duì)法律方法的運(yùn)用得出結(jié)果［4］5。而法律規(guī)范中存在諸多不確定法律概念，法官需要對(duì)此進(jìn)行法律解釋以適用法律審理個(gè)案，例如“公共利益”就是一個(gè)抽象而寬泛的概念，被告因可能出現(xiàn)損害社會(huì)公共利益的情形而作出解除協(xié)議的行為，原告提起履約訴請(qǐng)后，法官需審查被告對(duì)“公共利益”的判斷是否恰當(dāng)。公共利益至今未有也難以制定統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)對(duì)案件中公共利益的準(zhǔn)確識(shí)別主要依賴法官的價(jià)值判斷。而且作為當(dāng)事人一方的原告并非法律上的“理性人”。法院判決結(jié)果的作出受到原告訴訟請(qǐng)求的制約，法官不能主動(dòng)作出訴外判決。本文所選樣本中有協(xié)議履行不能，原告經(jīng)法院釋明后，將履行訴請(qǐng)變更為如履行不能則予以補(bǔ)償，成功在一審程序中獲得補(bǔ)償?shù)陌咐齾⒁娬憬〗B興市柯橋區(qū)人民法院〔2020〕浙0603行初32號(hào)行政判決書。 ；也有在法院作出協(xié)議無效認(rèn)定后，拒不變更訴訟請(qǐng)求，堅(jiān)持主張協(xié)議合法有效并履行，經(jīng)兩級(jí)法院審理先后駁回訴訟請(qǐng)求和上訴之案參見遼寧省高級(jí)人民法院〔2020〕遼行終862號(hào)行政判決書。 。要求每位原告均能根據(jù)案件實(shí)際情況，一次性提出最為恰當(dāng)?shù)脑V訟請(qǐng)求并提交提前留存的相應(yīng)證據(jù)并不現(xiàn)實(shí)。法規(guī)范在舉證責(zé)任方面的傾斜和對(duì)法院釋明義務(wù)的規(guī)定可以改善但無法改變這一情況。因此，上述兩者亦共同顯著增加了當(dāng)事人上訴、原告敗訴和類案異判的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）現(xiàn)實(shí)因素：被告客觀上給付不能

在民事訴訟執(zhí)行階段中常出現(xiàn)被執(zhí)行人名下無可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的情形，部分是因被執(zhí)行人在糾紛發(fā)生或訴訟階段故意轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn)以躲避執(zhí)行，有些則是因被執(zhí)行人確無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行。

近年來，部分地方政府出現(xiàn)了財(cái)政困難的客觀情況?！缎姓V訟法》第九十六條規(guī)定法院可通知銀行直接從該行政機(jī)關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥應(yīng)當(dāng)給付的款額，但行政機(jī)關(guān)的賬戶內(nèi)通常沒有專門的資金儲(chǔ)備，許多基層行政部門名下僅有基本的行政必需財(cái)產(chǎn)。在出資主體并非賠償義務(wù)機(jī)關(guān)而是同級(jí)財(cái)政部門的行政賠償中，亦時(shí)有同級(jí)財(cái)政賠償預(yù)算難以填補(bǔ)實(shí)際需要支付的國(guó)家賠償費(fèi)用之情形，執(zhí)行法院只能建議而無權(quán)指令地方政府和財(cái)政部門及時(shí)將賠償資金安排到位以積極履行賠償義務(wù)。

省級(jí)以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革在各地推行落地程度不同，一些法院依舊依賴同級(jí)財(cái)政供給，人財(cái)物都受制于人的法院作出行政機(jī)關(guān)敗訴的判決已然需要克服不小阻力，在行政機(jī)關(guān)表示確無足夠資產(chǎn)可供劃撥時(shí)，即使法院作出履行內(nèi)容明確的原告勝訴判決，原告也有可能只是贏來一紙“司法白條”，從而使司法公信力受到極大損害。故在明知判決形式難以影響最終實(shí)質(zhì)救濟(jì)結(jié)果的情況下，法院可能更傾向于作出駁回原告訴訟請(qǐng)求、責(zé)令重作或指示性履行判決等，將最終給付的決定權(quán)再交由行政機(jī)關(guān)，希望行政機(jī)關(guān)能夠主動(dòng)作出一定范圍內(nèi)的給付，以實(shí)現(xiàn)適當(dāng)救濟(jì)原告權(quán)利的美好愿景。

三、行政協(xié)議履約之訴判決方式的適用規(guī)則

判決的作出雖并不意味著糾紛的徹底解決，但為糾紛解決提供了重要的前提和條件［5］22。面對(duì)上述實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，應(yīng)先統(tǒng)一既有法律體系下法院的審理思路和判決規(guī)則，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上運(yùn)用各種法律方法通過裁量作出合法且合乎個(gè)案實(shí)際情況的判決。

（一）正確適用駁回訴訟請(qǐng)求判決

《行政訴訟法》第六十九條規(guī)定的判決駁回原告訴訟請(qǐng)求判決方式所區(qū)分的兩類情形都指向被訴行政行為合法的實(shí)質(zhì)內(nèi)核。在行政協(xié)議履約訴訟中，具體表現(xiàn)為被告未按照協(xié)議履行法定職責(zé)或不予給付的不作為行為合法或是針對(duì)被訴協(xié)議作出的單方變更、解除行為合法。

不作為行為合法的前提是協(xié)議生效條件尚未形成或協(xié)議因無效而無需履行或給付。首先，對(duì)于存在生效條件的行政協(xié)議，需要審查其約定條件是否違反法律規(guī)定、是否事實(shí)上成立、未能成立是否存有可歸責(zé)于被告的原因等。約定條件違反法律規(guī)定、未能成立的行政協(xié)議不具有效力，此時(shí)原告要求履行協(xié)議義務(wù)的，法院可以依法作出駁回訴訟請(qǐng)求判決［6］。在被告負(fù)有法定或約定的履行批準(zhǔn)程序義務(wù)而持續(xù)不作為致使協(xié)議未生效時(shí)，應(yīng)在確認(rèn)該協(xié)議狀態(tài)后作出駁回原告履約訴請(qǐng)判決；同時(shí)基于被告對(duì)協(xié)議未成立之狀態(tài)所負(fù)責(zé)任，回應(yīng)原告要求其承擔(dān)賠償責(zé)任的訴請(qǐng)。其次，對(duì)于協(xié)議無效情形的認(rèn)定，違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的協(xié)議當(dāng)然無效。但如前所述，行為實(shí)施主體不適格等重大且明顯違法的行政行為無效情形，不應(yīng)成為絕對(duì)阻卻行政協(xié)議行為有效性、一律作出駁回訴訟請(qǐng)求判決的要件。協(xié)議行為的行政合法性可以適當(dāng)讓位于協(xié)議的合意性和穩(wěn)定性。最后，對(duì)被告在協(xié)議履行過程中針對(duì)被訴協(xié)議行使行政優(yōu)益權(quán)作出單方變更、解除行為的合法性進(jìn)行審查時(shí)，需嚴(yán)格依法進(jìn)行內(nèi)容和程序兩方面的綜合審查。同時(shí)注意在個(gè)案中對(duì)抽象公共利益的實(shí)體限定和判斷，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益與私人利益、信賴?yán)娴日帕λ鶐淼木C合利益進(jìn)行衡量，并嚴(yán)格審查行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡的說明義務(wù)和舉證責(zé)任。

（二）以實(shí)體性履行判決為原則

無論是出于回應(yīng)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的要求，還是維護(hù)公共利益并兼顧相對(duì)人私益的目的，都應(yīng)盡量保障有效協(xié)議得到繼續(xù)履行。行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)議的行為主要表現(xiàn)為不作為的無正當(dāng)理由逾期不答復(fù)或拖延履行，作為不當(dāng)?shù)牟煌耆虿贿m當(dāng)履行，違法變更、解除協(xié)議的不履行三種情形。在被告應(yīng)當(dāng)且可以繼續(xù)履行協(xié)議時(shí)，法院應(yīng)盡可能作出明確履行義務(wù)具體內(nèi)容及合理期限的判決。

履約之訴在多數(shù)情況下為金錢或?qū)嵨锏慕o付之訴，但并非全部。《協(xié)議規(guī)定》第九條第二項(xiàng)將不履行問題細(xì)分為“依法”和“按照協(xié)議約定”履行兩類。行政機(jī)關(guān)的履行義務(wù)既涵蓋本身的法定義務(wù)也包含約定的協(xié)議義務(wù)，兩者亦可能重合。如對(duì)某一許可及時(shí)作出審批，可能既是其法定義務(wù)，也是保障案涉協(xié)議履行的必經(jīng)程序。在面對(duì)此類不涉及金錢或?qū)嵨锝o付，或是雙方對(duì)協(xié)議明確約定的給付內(nèi)容無爭(zhēng)議的情況時(shí)，法院可在當(dāng)下階段明確履行內(nèi)容的基礎(chǔ)上，根據(jù)案件的實(shí)際情況敲定“及時(shí)”的適當(dāng)期限，以保障協(xié)議真正得到及時(shí)履行。而在涉及實(shí)物特別是款額的給付之訴中，判決應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《協(xié)議規(guī)定》所述明確繼續(xù)履行的具體給付內(nèi)容，不能籠統(tǒng)要求按約履行或一概以需要行政機(jī)關(guān)裁量為由不予回應(yīng)，同時(shí)一并附上確切的履行期限。

前述提到存在被告對(duì)履約的正當(dāng)性予以認(rèn)可，卻難以在具體給付內(nèi)容上與原告達(dá)成共識(shí)的爭(zhēng)議情形，部分法院對(duì)此引用行政首次判斷權(quán)原則，越過實(shí)質(zhì)問題作出駁回訴訟請(qǐng)求、撤銷或概括性履行判決。事實(shí)上，當(dāng)爭(zhēng)議訴至法院時(shí)，通常行政機(jī)關(guān)已就爭(zhēng)議內(nèi)容作出處理決定或已委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估鑒定。在面對(duì)諸如稅務(wù)等專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的行政事務(wù)時(shí)，法院當(dāng)盡量尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，充分保障行政機(jī)關(guān)功能的正常發(fā)揮；而在不再符合該原則的適用條件時(shí)，無論是出于遵循“明確繼續(xù)履行的內(nèi)容”之規(guī)定，還是積極承擔(dān)保障行政審判活動(dòng)公正與效率的責(zé)任，抑或是實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議目標(biāo)的需要，在雙方就給付內(nèi)容無法達(dá)成共識(shí)且征詢雙方當(dāng)事人意見后，法官當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有材料斟酌核定或以中立身份委托進(jìn)行重新評(píng)估，一錘定音明確履行的具體內(nèi)容。

被告以違法作為方式不履行協(xié)議，即行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議的行為違法時(shí)，歸納有關(guān)學(xué)者的意見，其所行使單方變更解除權(quán)的法律性質(zhì)可分為民法上的解除權(quán)和行政法上的行政優(yōu)益權(quán)［7］，亦存有兩者競(jìng)合之情形［8］?；谛姓f(xié)議的雙重特性和對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的嚴(yán)格限制，審查被告變更、解除行為的合法法時(shí)，應(yīng)按照從一般到特殊的順序，優(yōu)先參照適用民事法律規(guī)范，然后依據(jù)行政法律規(guī)范審查。無論是準(zhǔn)用民法規(guī)范還是適用行政優(yōu)益權(quán)規(guī)定，都應(yīng)嚴(yán)格審查協(xié)議訂立和履行過程中行政機(jī)關(guān)所負(fù)有的更高注意義務(wù)。因此，在被告根據(jù)協(xié)議約定或民事法律規(guī)范行使解除權(quán)的理由不成立時(shí)，法院可直接依據(jù)原告單一履約訴請(qǐng)作出履行判決。而在被告行使行政優(yōu)益權(quán)違法變更、解除協(xié)議時(shí)，基于行政行為作出后的公定力，該行為未被撤銷前仍可推定原告就原協(xié)議提起履約訴請(qǐng)的基礎(chǔ)不復(fù)存在。鑒于當(dāng)事人可依法同時(shí)起訴前后關(guān)聯(lián)的多個(gè)行政行為，法院有權(quán)決定就符合法定起訴條件的多個(gè)訴訟進(jìn)行合并審理；而合并審理與嚴(yán)守“一行為一訴”立案審理方式相比，顯然成本更低、效率更高，故此時(shí)法院當(dāng)一并審理包含在履約關(guān)系之訴中的確認(rèn)之訴。若原告未同時(shí)提起針對(duì)后一行為的撤銷訴求，則可向其釋明，針對(duì)原告訴請(qǐng)，撤銷違法行為后判決被告繼續(xù)履行協(xié)議。

（三）以指示性履行判決為例外

在極少數(shù)情況下，人民法院也可判令被告按照判決中的指示性要求就具體履行內(nèi)容等先行作出處理決定。與原告訴求在形式上相呼應(yīng)的指示性履行判決，同樣在一定程度上確認(rèn)并明晰了行政機(jī)關(guān)的履行義務(wù)，體現(xiàn)了司法的導(dǎo)向功能，具有一定的合理性，但絕不能成為履行判決的主流形式。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)尚有裁量空間的，行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)的首次判斷權(quán)應(yīng)當(dāng)受到尊重的，可作出指示性履行判決。具體而言，針對(duì)一些協(xié)議中無明確約定，行政機(jī)關(guān)正在制定具體標(biāo)準(zhǔn)或需經(jīng)必要審批程序，又或是針對(duì)諸多專業(yè)化細(xì)節(jié)需要組織評(píng)估鑒定等情形，以及被告對(duì)履行內(nèi)容并無異議，確因職能調(diào)整、涉案標(biāo)的轉(zhuǎn)移等主觀因素暫時(shí)履行不能，愿意或正在為實(shí)現(xiàn)履行可能性積極作為的情形，為節(jié)約有限的司法資源，明確行政機(jī)關(guān)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)并發(fā)揮其專業(yè)協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，可以作出模糊的履行判決以為雙方當(dāng)事人各留有一定空間，方便后續(xù)被告的權(quán)力行使和原告的權(quán)益救濟(jì)。但從樣本判決書中多數(shù)被告辯稱“原告訴訟請(qǐng)求沒有事實(shí)及法律依據(jù)”來看，被告在此判決形式下極大可能會(huì)再度作出繼續(xù)故意拖延履行等不履行行為，恐難如原告和法院所愿。對(duì)于干擾法官及時(shí)作出實(shí)體履行判決的其他因素，例如地方政府財(cái)政困難的客觀現(xiàn)實(shí)，財(cái)政緊張不能成為地方政府隨意毀約、拒不執(zhí)行人民法院生效判決的理由，也不應(yīng)該成為人民法院在判決階段就規(guī)避實(shí)體內(nèi)容的理?yè)?jù)。除確有必要的幾類特殊情形外，司法實(shí)踐中人民法院應(yīng)當(dāng)慎用指示性履行判決。

（四）以補(bǔ)救、補(bǔ)償、賠償判決為補(bǔ)充

正確回應(yīng)原告訴請(qǐng)，盡可能保證有效協(xié)議得到繼續(xù)履行，是首選判決方式，但并非所有協(xié)議都能夠如約履行。在出現(xiàn)被告因未能及時(shí)履行協(xié)議而給原告帶來經(jīng)濟(jì)損失，以及被告因法律或事實(shí)原因無法履行協(xié)議或繼續(xù)履行無實(shí)際意義等情形時(shí)，就涉及違約責(zé)任的承擔(dān)問題，此時(shí)需要結(jié)合原告訴請(qǐng)作出相應(yīng)的補(bǔ)救、補(bǔ)償或賠償判決。

據(jù)《行政訴訟法》第七十八條和《協(xié)議規(guī)定》第十九條，采取補(bǔ)救措施是被告無法履行協(xié)議的第一順位判決，在尊重當(dāng)事人意愿且存有替代給付的基礎(chǔ)上應(yīng)優(yōu)先作出補(bǔ)救判決。在補(bǔ)救判決具體內(nèi)容的確定上，凡是為基于消除協(xié)議無法履行行為造成的不利后果，要求行政機(jī)關(guān)采取的措施均可以作為補(bǔ)救判決的內(nèi)容［9］。

結(jié)合《協(xié)議規(guī)定》第十六條，在行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)作出合法變更、解除行政協(xié)議，以及其他違法或一般違約行為給原告造成損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)原告訴請(qǐng)判決補(bǔ)償或賠償，即在履行不能的成因不可歸責(zé)于被告時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)作出補(bǔ)償判決，補(bǔ)償額原則上可按照實(shí)際損失確定。

不同于補(bǔ)償訴請(qǐng)，賠償之訴既可被單獨(dú)提起，也可作為履約之訴的附帶訴請(qǐng)一并提出。此外，賠償判決也是其中唯一可以與履行判決并用的判決形式?！秴f(xié)議規(guī)定》明文支持原告提起的按照約定條款予以賠償、被告合法行為致使原告遭受損失予以補(bǔ)償?shù)仍V請(qǐng)，卻未對(duì)無約定情況下賠償額的確定作出詳細(xì)規(guī)定。就判決中合理確定具體賠償金額的問題，可參考民事法律規(guī)范的違約責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)綜合考慮當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政壓力適當(dāng)調(diào)整，交由法院進(jìn)行衡量后酌情作出最終判決。理由如下：其一，從規(guī)制行政機(jī)關(guān)行為的角度上看，不乏濫用行政優(yōu)益權(quán)作出隨意變更或解除協(xié)議的行為。采取相對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)、賠償數(shù)額以嚴(yán)控隨意作出訂立協(xié)議與肆意變更、解除行為不失為監(jiān)督行政的良方。其二，從權(quán)責(zé)一體的角度上看，有權(quán)必有責(zé)。與普通民事主體相比，行政機(jī)關(guān)權(quán)力更大，應(yīng)當(dāng)對(duì)協(xié)議未來的履行情況負(fù)有更多的注意義務(wù)和更高的維持協(xié)議穩(wěn)定的責(zé)任。其三，從最大化保護(hù)相對(duì)人權(quán)益與平衡現(xiàn)實(shí)問題的角度上看，一些重大工程中企業(yè)的預(yù)期利益有時(shí)極大，地方政府確實(shí)難以負(fù)擔(dān)，此種情況下，經(jīng)綜合利益衡量后以達(dá)到填平損失的標(biāo)準(zhǔn)為宜。

以上判決的作出均需以原告的實(shí)際訴訟請(qǐng)求為基礎(chǔ)，法院不能主動(dòng)作出訴外裁判，但可及時(shí)釋明引導(dǎo)原告選擇最優(yōu)訴訟請(qǐng)求后判決回應(yīng)其訴請(qǐng)。由于履行和補(bǔ)救判決是擇一關(guān)系，故在當(dāng)原告僅訴履約，而協(xié)議無法履行且存有替代給付時(shí)，法院可以作出補(bǔ)救判決；沒有替代給付時(shí)，判決駁回訴訟請(qǐng)求并告知就賠償問題另行起訴；因公共利益所限而協(xié)議無法履行時(shí)，則判決予以補(bǔ)償。而在原告同時(shí)提起履行與賠償或是二者任選其一的訴請(qǐng)時(shí)，法院當(dāng)依序?qū)彶楹笠灰挥枰曰貞?yīng)，駁回其中的不合理訴請(qǐng)，根據(jù)實(shí)際情況作出履行或賠償判決，或是繼續(xù)履行與賠償并用的判決形式。

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