摘 要：我國(guó)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度的發(fā)展呈現(xiàn)“地方—中央”立法演進(jìn)特征，先后經(jīng)歷了萌芽、勃發(fā)和成型三個(gè)階段，并在地方探索過(guò)程中形成了重視細(xì)化流程、創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)字賦能的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，各界對(duì)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度抱有較大期待，但也要注意到行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序在實(shí)施過(guò)程中已經(jīng)存在制度設(shè)計(jì)規(guī)范性不足、職權(quán)主義色彩過(guò)于濃厚等問(wèn)題。因此，為了更好地發(fā)揮行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度的功能，應(yīng)當(dāng)從細(xì)化程序步驟流程、簡(jiǎn)化程序關(guān)鍵內(nèi)容、優(yōu)化程序速裁機(jī)制、強(qiáng)化審理人員素養(yǎng)和深化數(shù)智化復(fù)議應(yīng)用五個(gè)方面，對(duì)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：《行政復(fù)議法》；行政復(fù)議；簡(jiǎn)易程序；程序正義

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.11文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-2338（2024）06-0129-08

DOI：10.19925/j.cnki.issn.1674-2338.2024.06.013

2023年9月1日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議修訂《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《行政復(fù)議法》”），在行政復(fù)議程序中新增“行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序”。其實(shí)，早在20世紀(jì)90年代初，一些地方就開(kāi)始探索通過(guò)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序?qū)崿F(xiàn)行政復(fù)議案件“繁簡(jiǎn)分流”。我們應(yīng)當(dāng)基于各地的先行實(shí)踐，從行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的歷史之維、制度之維、實(shí)施之維對(duì)我國(guó)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度形成的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和共識(shí)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以期為在全國(guó)范圍內(nèi)更好發(fā)揮行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的作用提供借鑒。

一、行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度的歷史探索

我國(guó)《行政復(fù)議法》自1999年正式通過(guò)以來(lái)，歷經(jīng)2009年、2017年、2023年三次修訂，在2023年修訂中首次對(duì)“簡(jiǎn)易程序”予以明確規(guī)定。行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的出臺(tái)具備典型的“地方—中央”立法演進(jìn)路徑特征，分為萌芽、勃發(fā)和成型三個(gè)階段。

（一）行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度萌芽期

我國(guó)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度的萌芽于20世紀(jì)90年代初期。1990年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《行政復(fù)議條例》，但此項(xiàng)行政法規(guī)并未對(duì)行政復(fù)議審理程序進(jìn)行分流設(shè)計(jì)。1991年5月，廣州市出臺(tái)《廣州市行政復(fù)議案件辦理程序規(guī)定》（穗府辦〔1991〕43號(hào)），其中第4章第14條明確規(guī)定：“對(duì)簡(jiǎn)單的案件，由復(fù)議機(jī)關(guān)自己審理，對(duì)較復(fù)雜的案件，涉及較多專(zhuān)業(yè)部門(mén)、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的案件，由復(fù)議機(jī)關(guān)組織其他的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行審理。并將審理意見(jiàn)提交當(dāng)?shù)卣虿块T(mén)的決策會(huì)議討論?！睆V州率先依據(jù)案件繁復(fù)程度進(jìn)行程序上的審理區(qū)分，這是國(guó)內(nèi)最早對(duì)行政復(fù)議案件開(kāi)啟“繁簡(jiǎn)分流”分類(lèi)審理的地方嘗試。

1999年，《行政復(fù)議法》頒布并施行，仍未從統(tǒng)一法度對(duì)復(fù)議案件審理程序進(jìn)行分類(lèi)分流規(guī)定。2001年8月，濱州市政府發(fā)布《關(guān)于市政府辦理行政復(fù)議案件有關(guān)處理程序問(wèn)題的通知》（濱政辦發(fā)〔2001〕93號(hào)）。在適用范圍與具體實(shí)操流程層面，該規(guī)定較此前做出了相對(duì)而言更為清晰的界定，但依然比較簡(jiǎn)單，詳見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度萌芽期地方探索及相關(guān)規(guī)定

序號(hào)地方性規(guī)定名稱(chēng)頒布時(shí)間適用范圍實(shí)操規(guī)定其他規(guī)定

1《廣州市行政復(fù)議案件辦理程序規(guī)定》1991.05.10簡(jiǎn)單的案件由復(fù)議機(jī)關(guān)自己審理無(wú)

2《濱州市政府關(guān)于市政府辦理行政復(fù)議案件有關(guān)處理程序問(wèn)題的通知 》2001.06.07擬撤銷(xiāo)、變更原具體行政行為或擬確認(rèn)原具體行政行為違法、責(zé)令被申請(qǐng)人限期履行法定職責(zé)或者責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為，案情簡(jiǎn)單、法律責(zé)任明確授權(quán)市政府法制局局長(zhǎng)簽發(fā)無(wú)

從這一時(shí)期制度設(shè)計(jì)情況來(lái)看，盡管地方已早于中央開(kāi)始了行政復(fù)議審理程序“繁簡(jiǎn)分流”的有益嘗試，但相關(guān)制度設(shè)計(jì)整體比較粗糙，僅僅在案件適用層面具備分類(lèi)意識(shí)，在審理方式、審理人員、審結(jié)期限等方面均無(wú)任何規(guī)定，行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度尚處于萌芽時(shí)期。

（二）行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度勃發(fā)期

2004年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)）指出：“要完善行政復(fù)議工作制度，積極探索提高行政復(fù)議工作質(zhì)量的新方式、新舉措。對(duì)事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的行政復(fù)議案件，要探索提高行政復(fù)議工作質(zhì)量的新方式、新舉措。對(duì)事實(shí)清楚，爭(zhēng)議不大的行政復(fù)議案件，要探索建立簡(jiǎn)易程序解決行政爭(zhēng)議?！睋?jù)此，一些地方開(kāi)始較為系統(tǒng)化地探索行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序，地方探索建立行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序開(kāi)始進(jìn)入勃發(fā)期。

2011年，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)）和中共中央關(guān)于加強(qiáng)行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的要求，國(guó)務(wù)院法制辦制定頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)法復(fù)函〔2011〕628號(hào)），其中明確提出“規(guī)范行政復(fù)議審理方式的適用……對(duì)案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議不大的案件，可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼薄?015年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，將“健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制”明確納入“加強(qiáng)行政復(fù)議工作”規(guī)劃。至此，各地紛紛開(kāi)始探索行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序。通過(guò)北大法寶進(jìn)行檢索，截至《行政復(fù)議法》2023年修訂通過(guò)前，國(guó)內(nèi)有效涉及行政復(fù)議案件審理簡(jiǎn)易程序規(guī)定的有：地方政府規(guī)章2件；地方規(guī)范性文件6件【 典型的地方規(guī)范性文件，如2014年黃山市政府制定的《黃山市人民政府行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序適用規(guī)定（試行）》（黃政辦秘〔2014〕35號(hào)）等。】；組織內(nèi)部文件若干【如杭州市司法局出臺(tái)行政復(fù)議《簡(jiǎn)案快辦工作辦法（試行）》等?！?，詳見(jiàn)表2。

從這一時(shí)期地方立法探索情況來(lái)看，盡管在文件數(shù)量上逐漸增加，但也呈現(xiàn)明顯的局限性。

一是立法層級(jí)較低。涉及行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序最高位階也只是地方政府規(guī)章，且僅有的2件地方政府規(guī)章規(guī)定均非常簡(jiǎn)單，對(duì)程序流程基本無(wú)明確規(guī)定；就數(shù)量而言，集中于組織內(nèi)部文件，適用范圍小且效力極其有限。

二是立法差異較大。部分地方性規(guī)范文件及組織內(nèi)部文件展示出較高的立法技巧，規(guī)定細(xì)致且符合優(yōu)化案件辦理實(shí)際所需，能夠真正從程序角度凸顯簡(jiǎn)易程序的功能。但也有不少地區(qū)相關(guān)立法偏重原則性規(guī)定，缺少具體程序性規(guī)定。地方在審理人員、審結(jié)期限探索上呈現(xiàn)較大差異。

（三）行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度成型期

經(jīng)過(guò)多地多年對(duì)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的探索與實(shí)踐檢驗(yàn)，2020年，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)了《行政復(fù)議體制改革方案》，對(duì)構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)的行政復(fù)議體制作出部署，

章“行政復(fù)議審理”的第1節(jié)“一般規(guī)定”【 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂）（征求意見(jiàn)稿）》（2020）第41條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議案件后，依照本法適用一般程序或者簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理”；第42條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，原則上應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、第三人的意見(jiàn)。適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣梢詴?shū)面審查”。】、第4節(jié)“簡(jiǎn)易程序”【 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂）（征求意見(jiàn)稿）》（2020）第63條“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審理下列行政復(fù)議案件，認(rèn)為事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的，可以適用簡(jiǎn)易程序：（一）被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為是依法當(dāng)場(chǎng)作出的；（二）案件涉及款額三千元以下的；（三）屬于政府信息公開(kāi)案件的；（四）其他可以適用簡(jiǎn)易程序的案件”；第64條“適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?，行政?fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行政復(fù)議申請(qǐng)受理之日起三日內(nèi)，將行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)副本或者行政復(fù)議申請(qǐng)筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請(qǐng)人。被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書(shū)副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起五日內(nèi)，提出書(shū)面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料”；第65條“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在審理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)案件不適用簡(jiǎn)易程序的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)為一般程序?qū)徖怼?。】以及?章“行政復(fù)議決定”【 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂）（征求意見(jiàn)稿）》（2020）第83條“適用一般程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人；但是延長(zhǎng)期限最多不得超過(guò)三十日。適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定”?！恐校c行政復(fù)議審理的“一般程序”相對(duì)應(yīng)，對(duì)行政復(fù)議審理適用簡(jiǎn)易程序的基本條件、審理方式、審理期限、與一般程序的轉(zhuǎn)換進(jìn)行了規(guī)定。此后，2022年10月公布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（一審修訂草案）》和2023年6月公布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（二審修訂草案）》均對(duì)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序進(jìn)行了規(guī)定。2023年9月1日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的《行政復(fù)議法》。相較于之前的修訂草案，在最終表決通過(guò)的《行政復(fù)議法》中，主要變化體現(xiàn)在將“一般程序”改為“普通程序”，并在“一般規(guī)定”中增加對(duì)行政復(fù)議人員相關(guān)規(guī)定【 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第36條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，依照本法適用普通程序或者簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定行政復(fù)議人員負(fù)責(zé)辦理行政復(fù)議案件。行政復(fù)議人員對(duì)辦理行政復(fù)議案件過(guò)程中知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，應(yīng)當(dāng)予以保密”?！?，其他在個(gè)別條文表述上進(jìn)行調(diào)整。至此，全國(guó)性的行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度正式成型。

二、行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的制度實(shí)踐

盡管全國(guó)性的行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度于2023年9月正式成型，但基于各地歷史探索，在2023年9月《行政復(fù)議法》修訂前，關(guān)于行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度，已經(jīng)形成了一些基本的制度共識(shí)和成功經(jīng)驗(yàn)。這些基于地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的制度共識(shí)和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，是我們2023年9月后在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)予以充分的吸收。

（一）行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的制度功能

當(dāng)初各地之所以探索行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序，主要是在行政復(fù)議案件較多的情況下，行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序有利于實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議案件“繁簡(jiǎn)分流”，有利于提升行政復(fù)議的效率，更好地發(fā)揮行政復(fù)議的作用。完善行政復(fù)議體制機(jī)制一直以來(lái)都是推進(jìn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)之一。增設(shè)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序是完善行政復(fù)議機(jī)制，落實(shí)行政復(fù)議體制改革方案的重要舉措。近5年，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共辦結(jié)行政復(fù)議案件分別為21.1萬(wàn)件、21.1萬(wàn)件、25.4萬(wàn)件、25.6萬(wàn)件、29.3萬(wàn)件【 參見(jiàn)司法部2019年、2020年、2021年、2022年、2023年《法治政府建設(shè)年度報(bào)告》?！?，行政復(fù)議案件數(shù)量穩(wěn)步攀升，案件涉及領(lǐng)域越來(lái)越寬泛，案件類(lèi)型越來(lái)越多樣化。復(fù)議案件數(shù)量與類(lèi)型的增長(zhǎng)變化，導(dǎo)致案件審理難度增大，案多人少矛盾突出。為實(shí)現(xiàn)辦案資源優(yōu)化配置，進(jìn)一步提高辦案效率和辦案質(zhì)量，需從改革案件審理機(jī)制入手，根據(jù)案件的不同類(lèi)型，實(shí)行繁簡(jiǎn)分流、分類(lèi)審理。［1］

當(dāng)前，《行政復(fù)議法》第1條【 《行政復(fù)議法》第1條“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，推進(jìn)法治政府建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法”?！棵鞔_規(guī)定行政復(fù)議制度設(shè)置兼具行政監(jiān)督、行政補(bǔ)救、權(quán)利救濟(jì)等多重目的與功能價(jià)值，是化解行政爭(zhēng)議的主渠道。相較于信訪、行政訴訟等其他行政爭(zhēng)議解決方式，行政復(fù)議因其便捷、高效、低成本等特點(diǎn)，加之多年來(lái)行政復(fù)議制度的深入實(shí)踐，其化解行政爭(zhēng)議主渠道作用得到彰顯。這一制度定位，對(duì)完善行政復(fù)議程序提出更高標(biāo)準(zhǔn)與要求。增設(shè)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序，有利于改變“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”爭(zhēng)議化解格局下因程序規(guī)定不明導(dǎo)致的“不會(huì)復(fù)議、不便復(fù)議、不易復(fù)議”等行政復(fù)議難題，充分展現(xiàn)行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)，更好地解決日益增長(zhǎng)的不同類(lèi)型行政復(fù)議案件，適應(yīng)行政復(fù)議制度發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議主渠道作用的功能擴(kuò)容。

（二）行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

盡管地方探索經(jīng)驗(yàn)各異，但在推進(jìn)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┻M(jìn)程中，形成了如下基本經(jīng)驗(yàn)共識(shí)，這些共識(shí)在行政復(fù)議法修訂后得以延續(xù)。

第一，通過(guò)細(xì)化流程強(qiáng)化程序公正。從普遍化意義上說(shuō)，公正的程序至少應(yīng)該包括五個(gè)方面的要件：程序的法定性、主體的平等性、過(guò)程的公開(kāi)性、決策的自治性和結(jié)果的合理性。［2］例如，早在2008年《株洲市行政復(fù)議案件辦理程序規(guī)定》不僅較為罕見(jiàn)地對(duì)簡(jiǎn)易程序適用決定階段即決定受理前初審進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)簡(jiǎn)易程序?qū)徖砣藛T、程序轉(zhuǎn)換告知程序等進(jìn)行了較為細(xì)致的適用規(guī)定，充分保證了程序過(guò)程步驟的公開(kāi)公正；在行政復(fù)議法修訂后，2024年4月國(guó)家稅務(wù)總局上海市稅務(wù)局印發(fā)的《上海市稅務(wù)系統(tǒng)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序辦理規(guī)定（試行）》，規(guī)定了適用簡(jiǎn)易程序告知程序、簡(jiǎn)易程序?qū)徖矸绞?、?jiǎn)化決定內(nèi)容、程序轉(zhuǎn)換告知程序、立卷歸檔等，充分保障當(dāng)事人的程序參與權(quán)與知情權(quán)，通過(guò)細(xì)化簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┎襟E，統(tǒng)一規(guī)范實(shí)操流程與文書(shū)制式，強(qiáng)化了程序公正。

第二，通過(guò)創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)復(fù)議效能。不少地方為進(jìn)一步優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，依據(jù)法律規(guī)定，推行多種行政復(fù)議速立、速審、速裁工作機(jī)制，加大行政案件繁簡(jiǎn)分流力度。如《青島西海岸新區(qū)行政復(fù)議案件繁簡(jiǎn)分流審理工作規(guī)定（試行）》（2022）根據(jù)案件基本事實(shí)、法律適用、處理結(jié)果、社會(huì)影響以及疑難復(fù)雜程度等因素，結(jié)合案件類(lèi)型、案涉金額、案涉群體等方面綜合分析，將行政復(fù)議案件分為簡(jiǎn)易類(lèi)、一般類(lèi)、復(fù)雜類(lèi)三種類(lèi)型，分別規(guī)定了不同的辦案期限，采取不同的程序辦理，保證行政復(fù)議案件“快審”。【 參見(jiàn)《青島西海岸新區(qū)建立行政復(fù)議案件繁簡(jiǎn)分流制度》，青島市司法局網(wǎng)，2022年8月8日，http：//qdsf.qingdao.gov.cn/fzgz/fyys/202208/t20220803_6298414.shtml?！坑嗪紖^(qū)司法局針對(duì)轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)類(lèi)、交通執(zhí)法類(lèi)行政糾紛高發(fā)問(wèn)題，個(gè)性化定制兩領(lǐng)域行政復(fù)議案件“簡(jiǎn)案快辦”程序，試行至2022年，網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)類(lèi)、交通執(zhí)法類(lèi)行政復(fù)議調(diào)解率分別提升27.32%、78.47%，平均辦案周期分別縮短15.84%、25.64%，全區(qū)行政復(fù)議調(diào)解率提升至67.03%，辦結(jié)平均周期縮短27.1天，案件延期率降至10%以?xún)?nèi)，為近5年最低?！?參見(jiàn)《余杭區(qū)司法局定制兩領(lǐng)域行政復(fù)議“簡(jiǎn)案快辦”》，杭州市司法局網(wǎng)，2022年3月16日，http：//sf.hangzhou.gov.cn/art/2022/3/16/art_1659365_58925214.html。】北京市昌平區(qū)司法局成立“1+3”簡(jiǎn)案快辦團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)易案件專(zhuān)人專(zhuān)辦，有效集中行政資源化解行政爭(zhēng)議，解決同案不同判問(wèn)題，對(duì)案情相對(duì)簡(jiǎn)單、群眾期盼快速處理的案件落實(shí)簡(jiǎn)易程序辦理模式，堅(jiān)持簡(jiǎn)化辦案流程、提升辦案效率，形成速立、速審、速裁模式，截至2024年7月10日適用簡(jiǎn)易程序辦結(jié)60件，提升行政復(fù)議案件辦理效能?！?參見(jiàn)《實(shí)行“繁簡(jiǎn)分流”，提升行政復(fù)議案件辦理質(zhì)效》，北京市昌平區(qū)人民政府網(wǎng)，2024年7月11日，https：//www.bjchp.gov.cn/cpqzf/ztzl/lqzxgz/lqzb/2024071110123970315/index.html?！?/p>

第三，通過(guò)數(shù)字賦能提升程序價(jià)值。2022年以來(lái)，按照“智慧司法、數(shù)字法治”信息化體系建設(shè)規(guī)劃，司法部開(kāi)發(fā)并推廣應(yīng)用了全國(guó)行政復(fù)議行政應(yīng)訴工作平臺(tái)，通過(guò)簡(jiǎn)化文書(shū)送達(dá)等程序、輔助生成相關(guān)行政復(fù)議文書(shū)、在線實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)審批等，實(shí)現(xiàn)了辦案模式的根本性轉(zhuǎn)變。同時(shí)，辦案流程的數(shù)字化運(yùn)行和管理，使行政復(fù)議辦案工作全程留痕，倒逼行政復(fù)議人員依法履職、規(guī)范用權(quán)，有效提升了行政復(fù)議工作質(zhì)效和制度公信力。［3］浙江推出“浙里復(fù)議”數(shù)智應(yīng)用平臺(tái)，暢通網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)渠道，完善受理、調(diào)查、聽(tīng)證、調(diào)解、決定、送達(dá)、監(jiān)督等線上辦案，優(yōu)化審理機(jī)制，推進(jìn)行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序類(lèi)型化、標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化建設(shè)。

三、當(dāng)前行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度存在的主要問(wèn)題

基于行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的各地實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，對(duì)照2023年修訂的《行政復(fù)議法》確定的行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序基本規(guī)定，當(dāng)前行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度存在以下問(wèn)題。

（一）制度設(shè)計(jì)規(guī)范性仍顯不足

從規(guī)范層面來(lái)看，行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序設(shè)計(jì)存在程序必要性不突出、程序規(guī)范不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)热毕?。?jiǎn)易程序并非新鮮事物，在行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟甚至行政處罰中都有簡(jiǎn)易程序，最重要的是，上述簡(jiǎn)易程序的設(shè)置，都有一個(gè)前提條件，即在簡(jiǎn)易程序之外，有一個(gè)非常完整且規(guī)范的一般程序。［4］而適用條件、審理方式與審理期限等簡(jiǎn)易程序關(guān)鍵內(nèi)容的設(shè)立是否嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，也事關(guān)其存在的必要性。

第一，從程序適用條件來(lái)看，《行政復(fù)議法》第53條運(yùn)用“正面清單”模式對(duì)簡(jiǎn)易程序適用范圍與條件進(jìn)行界定，行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的適用有法定情形與意定情形兩種渠道，德國(guó)學(xué)者一般嚴(yán)格區(qū)分法定條件和意定條件兩個(gè)概念，如拉倫茨認(rèn)為，法定條件是法律行為的生效要件，取決于法律的直接規(guī)定，而不是當(dāng)事人的自主決定。［5］（P.688）當(dāng)被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為是當(dāng)場(chǎng)作出、被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為是警告或者通報(bào)批評(píng)、案件涉及款額三千元以下、屬于政府信息公開(kāi)案件，這四種法定情形在滿足事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的前提條件下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以對(duì)符合條件的行政復(fù)議案件決定適用簡(jiǎn)易程序。其中，涉及政府信息公開(kāi)案件在滿足前提條件下能否一律適用簡(jiǎn)易程序，早有學(xué)者在行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用時(shí)提出過(guò)質(zhì)疑，在已經(jīng)發(fā)生的政府信息公開(kāi)的案件中，常常并非事實(shí)清楚，而是各執(zhí)一詞;對(duì)權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不夠明確;特別是對(duì)訴訟請(qǐng)求和證據(jù)爭(zhēng)議很大，根本不符合通常所講的簡(jiǎn)易程序的條件。［6］行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序也面臨著同樣的問(wèn)題。

第二，從審理方式規(guī)定來(lái)看，自1999年《行政復(fù)議法》實(shí)施以來(lái)，行政復(fù)議審理方式一直以書(shū)面審理為原則。2023年修訂的《行政復(fù)議法》對(duì)書(shū)面審理的地位進(jìn)行了根本改變。書(shū)面審理是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政復(fù)議案件時(shí)以當(dāng)事人提供的書(shū)面材料為主要審理依據(jù)。書(shū)面審理方式在過(guò)去被認(rèn)為是高效便民原則的體現(xiàn)，相較于行政訴訟，書(shū)面審理節(jié)約了行政復(fù)議申請(qǐng)人大量時(shí)間、資金與精力成本，而且此舉也可以避免行政復(fù)議“司法化”。［7］如今，《行政復(fù)議法》第54條第2款規(guī)定“適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，可以書(shū)面審理”，“可以”表明行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序?yàn)槠渌麑徖矸绞筋A(yù)留了充分的制度空間。基于立法目的與制度屬性，只要有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的審理方式在不違反程序法定與程序正當(dāng)原則下可更為多元、靈活、高效。譬如，當(dāng)場(chǎng)作出行政行為的案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通過(guò)電話向當(dāng)事人確認(rèn)事實(shí)，聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，不失為便民高效，凸顯了簡(jiǎn)易程序的制度必要與高效。值得注意的是，其他方式是否包括聽(tīng)證？如若簡(jiǎn)易程序也可采用召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行審理，那么以審理方式為視角來(lái)看設(shè)置簡(jiǎn)易程序的必要性，值得商榷。

第三，從審結(jié)期限規(guī)定來(lái)看，地方探索行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序以來(lái)，我國(guó)部分地區(qū)質(zhì)效明顯，審結(jié)時(shí)間快速，凸顯便民高效原則；但部分地區(qū)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)因行政復(fù)議人員配備不到位，行政復(fù)議人員素養(yǎng)參差不齊，加之其他行政環(huán)節(jié)（如簽批環(huán)節(jié)等）不確定因素的影響，簡(jiǎn)易程序的審限規(guī)定給行政復(fù)議機(jī)構(gòu)帶來(lái)較大壓力?！缎姓?fù)議法》第62條第2款規(guī)定，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出行政復(fù)議決定。這一規(guī)定表明：一是起算時(shí)間點(diǎn)為“自受理申請(qǐng)之日起30日內(nèi)”，即凡是適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，自行政復(fù)議機(jī)構(gòu)接到當(dāng)事人申請(qǐng)之日起算，而不是受理審查結(jié)束轉(zhuǎn)入審理程序之日起算，也就意味著適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件從復(fù)議程序啟動(dòng)到完結(jié)最長(zhǎng)不超過(guò)30日，而且這里的“30日”是指自然日，可程序期間有關(guān)“3日”“5日”的規(guī)定是指工作日，不含法定休假日，如此一來(lái)，必然給審理人員提出更高的審理效率要求；二是該條第1款中對(duì)適用普通程序的行政復(fù)議案件審結(jié)期限延長(zhǎng)情形與延長(zhǎng)期限進(jìn)行了明確規(guī)定，第2款對(duì)適用簡(jiǎn)易程序行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是“應(yīng)當(dāng)”不是“可以”自受理申請(qǐng)之日起30日內(nèi)作出行政復(fù)議決定，也就意味著行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序?qū)徑Y(jié)期限沒(méi)有延長(zhǎng)例外情形。

行政復(fù)議審限制度不僅體現(xiàn)著案件辦結(jié)的速度與效率，也是衡量行政復(fù)議人員業(yè)務(wù)能力以及是否稱(chēng)職的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，“一刀切”的立法設(shè)計(jì)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可能會(huì)迫于審限壓力而直接規(guī)避簡(jiǎn)易程序，選擇適用普通程序進(jìn)行審理，也會(huì)因時(shí)間制約在審理過(guò)程中欠缺動(dòng)力進(jìn)行事實(shí)查明與證據(jù)調(diào)查，過(guò)分追求復(fù)議效率，存在損害程序公正乃至實(shí)體正義的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，從程序轉(zhuǎn)換問(wèn)題來(lái)看，行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序與普通程序的轉(zhuǎn)換僅規(guī)定于《行政復(fù)議法》第55條中，即適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為不宜適用簡(jiǎn)易程序的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖怼＿@一規(guī)定盡管明確了程序轉(zhuǎn)換的制度通道，但也帶來(lái)了如下問(wèn)題。一是程序轉(zhuǎn)換的有效啟動(dòng)時(shí)效區(qū)間計(jì)算問(wèn)題。程序轉(zhuǎn)換的啟動(dòng)時(shí)效區(qū)間起點(diǎn)沒(méi)有疑義，即行政復(fù)議案件適用簡(jiǎn)易程序之日起，而有效區(qū)間終點(diǎn)可理解為審理開(kāi)始前或簡(jiǎn)易程序?qū)徑Y(jié)期限結(jié)束前。二是程序轉(zhuǎn)換后的審結(jié)期限是按照普通程序重新起算還是只算剩余時(shí)間。三是基于行政程序的分類(lèi)基本理念，應(yīng)當(dāng)適用普通程序而適用簡(jiǎn)易程序會(huì)涉嫌程序違法，但“可以”這一規(guī)定，會(huì)帶來(lái)如下迷思，即在符合轉(zhuǎn)換條件下可以轉(zhuǎn)為普通程序而沒(méi)有轉(zhuǎn)為普通程序是否程序違法？此外，此前有地方還對(duì)普通程序轉(zhuǎn)換成簡(jiǎn)易程序進(jìn)行過(guò)探索，如《黃山市人民政府行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序適用規(guī)定（試行）》（黃政辦秘〔2014〕35號(hào)），程序轉(zhuǎn)換采用雙向轉(zhuǎn)換設(shè)計(jì)是否更為合理亦值得研討。

第五，從審理人員規(guī)定來(lái)看，行政復(fù)議法本次修訂并未對(duì)行政復(fù)議審理程序人員構(gòu)成及相關(guān)職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，只在第36條中行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定行政復(fù)議人員負(fù)責(zé)辦理行政復(fù)議案件予以原則性規(guī)定，具體到行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序行政復(fù)議人員人數(shù)以及不同審理方式行政復(fù)議人員職責(zé)并未予以規(guī)定；而第45條規(guī)定，調(diào)查取證時(shí)，行政復(fù)議人員不得少于兩人【 參見(jiàn)《行政復(fù)議法》第45條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查取證，查閱、復(fù)制、調(diào)取有關(guān)文件和資料，向有關(guān)人員進(jìn)行詢(xún)問(wèn)。調(diào)查取證時(shí)，行政復(fù)議人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)出示行政復(fù)議工作證件。被調(diào)查取證的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)積極配合行政復(fù)議人員的工作，不得拒絕或者阻撓”?！浚蓳?jù)此推定，如若行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序需要調(diào)查取證需遵循該強(qiáng)制性規(guī)定，行政復(fù)議人員至少有兩人。相對(duì)于其他簡(jiǎn)易程序如行政訴訟簡(jiǎn)易程序在當(dāng)事人同意情況下可獨(dú)任制審理而言，行政復(fù)議對(duì)于審理人員構(gòu)成規(guī)定不詳難以體現(xiàn)出簡(jiǎn)易程序與普通程序的區(qū)別。

（二）職權(quán)主義色彩過(guò)于濃厚

依據(jù)案件是否采用何種程序以及適用方式一般不外乎兩種模式：選擇適用、職權(quán)適用。兩種模式的區(qū)別在于當(dāng)事人對(duì)于程序選擇的介入空間有多大。選擇適用是指當(dāng)事人同意選擇適用某種程序，而職權(quán)適用則是國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制決定程序適用，不由當(dāng)事人進(jìn)行選擇。兩種模式各有利弊，選擇適用模式充分尊重當(dāng)事人為程序主體，尤其在簡(jiǎn)易程序中，能夠較好地滿足當(dāng)事人因程序差異帶來(lái)的程序利益，靈活高效，當(dāng)事人對(duì)自主選擇適用程序作出的決定信服度相對(duì)較高，但當(dāng)事人合意選擇受到程序本身及社會(huì)公共利益等多方限制；而職權(quán)適用模式則會(huì)提供更為強(qiáng)有力的程序保障，但會(huì)讓當(dāng)事人喪失內(nèi)在選擇動(dòng)力。

我國(guó)《行政復(fù)議法》關(guān)于簡(jiǎn)易程序適用方式的規(guī)定，集中在第53條，適用方式有如下兩種。第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)直接依職權(quán)決定是否適用簡(jiǎn)易程序。具體是指在第53條第1款規(guī)定的四類(lèi)特定案件范圍，只要行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為案件事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的，就可以決定適用簡(jiǎn)易程序。這一規(guī)定明顯采用程序職權(quán)主義，沒(méi)有給當(dāng)事人參與選擇復(fù)議程序留有空間。第二，當(dāng)事人同意適用行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)予以審查后決定是否適用。這種適用方式表面來(lái)看，賦予了當(dāng)事人一定的程序選擇空間，但第2款“可以適用簡(jiǎn)易程序”必然是行政復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)審查的結(jié)果。盡管法條運(yùn)用“正面清單”模式對(duì)簡(jiǎn)易程序適用范圍與條件進(jìn)行界定，無(wú)論是法定條件還是意定條件，都只是行政復(fù)議案件適用簡(jiǎn)易程序的相對(duì)條件，并非絕對(duì)條件，其是否適用的最終決定權(quán)取決于行政復(fù)議機(jī)關(guān)，加之行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的適用條件都是任意性規(guī)定，不是強(qiáng)制性規(guī)定，即使在符合相對(duì)條件的情形下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)仍可決定適用普通程序而非簡(jiǎn)易程序。適當(dāng)擴(kuò)大當(dāng)事人選擇范圍更有利于發(fā)揮簡(jiǎn)易程序的靈活性與優(yōu)越性。

四、行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序制度的完善建議

在《行政復(fù)議法》短期內(nèi)不可能通過(guò)立法修訂調(diào)整的情況下，建議可借助修訂《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，以進(jìn)一步細(xì)化、簡(jiǎn)化、優(yōu)化審理程序?yàn)榧夹g(shù)路徑，強(qiáng)化審理人員復(fù)議素養(yǎng)，深化數(shù)智應(yīng)用手段，充分發(fā)揮簡(jiǎn)易程序的制度優(yōu)勢(shì)。

第一，建議細(xì)化程序步驟流程。根據(jù)簡(jiǎn)易程序適用案件類(lèi)型或適用簡(jiǎn)易程序案件高發(fā)領(lǐng)域，結(jié)合案件基本事實(shí)、法律適用、處理結(jié)果、社會(huì)影響等因素，細(xì)化案件分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，在不違背法律規(guī)定的前提下，依據(jù)不同案件領(lǐng)域特點(diǎn)制定相應(yīng)的辦理程序；根據(jù)簡(jiǎn)易程序線性適用不同階段，細(xì)化程序適用決定階段、程序啟動(dòng)階段、程序?qū)嵤╇A段、程序轉(zhuǎn)換階段、程序完結(jié)階段的當(dāng)事人實(shí)操規(guī)定，規(guī)范復(fù)議申請(qǐng)登記制度，開(kāi)展復(fù)議答復(fù)工作通報(bào)，落實(shí)復(fù)議法律文書(shū)專(zhuān)遞送達(dá)，組織復(fù)議決定履行及復(fù)議意見(jiàn)書(shū)（建議書(shū)）落實(shí)情況“回頭看”活動(dòng)，形成復(fù)議監(jiān)督閉環(huán)，并履行好告知、記錄等正當(dāng)程序基本要求。

第二，建議簡(jiǎn)化程序關(guān)鍵內(nèi)容。行政復(fù)議簡(jiǎn)易程序的“簡(jiǎn)易”主要體現(xiàn)在審理方式和決定文書(shū)這兩個(gè)方面。在審理方式上，除書(shū)面審、聽(tīng)取意見(jiàn)外，繼續(xù)挖掘多元、簡(jiǎn)便、高效的審理方式，探索更為智能便捷的審理機(jī)制；適用簡(jiǎn)易程序案件的文書(shū)，可統(tǒng)一文書(shū)制式，簡(jiǎn)化文書(shū)內(nèi)容，寫(xiě)明當(dāng)事人基本信息、復(fù)議請(qǐng)求、答復(fù)意見(jiàn)、主要事實(shí)、決定理由、適用依據(jù)、告知當(dāng)事人訴訟權(quán)利等必要元素即可。

第三，建議優(yōu)化程序速裁機(jī)制。以?xún)?yōu)化辦案流程、提升案件辦理效率為重點(diǎn)，簡(jiǎn)化審批流程，適度下放簽批權(quán)限，縮減流轉(zhuǎn)程序，對(duì)可協(xié)調(diào)、可引導(dǎo)、可移送簡(jiǎn)易類(lèi)案件實(shí)行模式化、流水化作業(yè)，進(jìn)行快速受理或引導(dǎo)、辦理，實(shí)行“全過(guò)程”調(diào)解，節(jié)省辦案人力與辦案用時(shí)。探索簡(jiǎn)單案件“篩查—審查—辦結(jié)”工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)速立、速審、速裁，保證行政復(fù)議“簡(jiǎn)案快審”。

第四，建議強(qiáng)化審理人員素養(yǎng)。強(qiáng)化行政復(fù)議員與行政復(fù)議輔助人員的選任與管理機(jī)制，提升行政復(fù)議隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化水平。首先，廣泛吸納優(yōu)秀法治人才，擴(kuò)充行政復(fù)議隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)體量。建立備選人才庫(kù)，對(duì)行政復(fù)議員實(shí)行分類(lèi)建檔、履職亮證，實(shí)施行政復(fù)議專(zhuān)員任命和分級(jí)管理制度，實(shí)施有序“準(zhǔn)入、退出”機(jī)制，對(duì)不具備能力和資格的行政復(fù)議員及時(shí)做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。其次，設(shè)定履職邊界，完善履職保障。建立履職“正面”“負(fù)面”清單，優(yōu)化案件指派流程，采取“輪流+定向”“專(zhuān)職+兼職”的選派方式，確保審理公正中立。最后，將行政復(fù)議員的選任和作用發(fā)揮納入法治建設(shè)考核體系加分范疇，建立獎(jiǎng)懲考評(píng)與監(jiān)督機(jī)制，定期對(duì)行政復(fù)議員進(jìn)行實(shí)務(wù)培訓(xùn)，以督學(xué)結(jié)合全面規(guī)范行政執(zhí)法行為。

第五，建議深化數(shù)智復(fù)議應(yīng)用。持續(xù)創(chuàng)新行政復(fù)議手段，拓展數(shù)智復(fù)議平臺(tái)應(yīng)用功能，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)不出門(mén)、審理不下線、調(diào)解不聚集的“云”復(fù)議格局。繼續(xù)推進(jìn)行政復(fù)議數(shù)字化、信息化建設(shè)，配備網(wǎng)絡(luò)復(fù)議聽(tīng)證設(shè)備，提升復(fù)議案件受理、審理、執(zhí)行全流程信息化水平，實(shí)現(xiàn)復(fù)議領(lǐng)域的“一次不用跑”。積極推進(jìn)行政復(fù)議、行政訴訟電子案卷交互線上平臺(tái)建設(shè)，探索“無(wú)紙化”辦案，持續(xù)強(qiáng)化數(shù)字賦智賦能工作成效。

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