摘 要：我國行政復(fù)議簡易程序制度的發(fā)展呈現(xiàn)“地方—中央”立法演進(jìn)特征，先后經(jīng)歷了萌芽、勃發(fā)和成型三個階段，并在地方探索過程中形成了重視細(xì)化流程、創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)字賦能的實踐經(jīng)驗。當(dāng)前，各界對行政復(fù)議簡易程序制度抱有較大期待，但也要注意到行政復(fù)議簡易程序在實施過程中已經(jīng)存在制度設(shè)計規(guī)范性不足、職權(quán)主義色彩過于濃厚等問題。因此，為了更好地發(fā)揮行政復(fù)議簡易程序制度的功能，應(yīng)當(dāng)從細(xì)化程序步驟流程、簡化程序關(guān)鍵內(nèi)容、優(yōu)化程序速裁機(jī)制、強(qiáng)化審理人員素養(yǎng)和深化數(shù)智化復(fù)議應(yīng)用五個方面，對行政復(fù)議簡易程序制度進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：《行政復(fù)議法》；行政復(fù)議；簡易程序；程序正義

中圖分類號：D922.11文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-2338（2024）06-0129-08

DOI：10.19925/j.cnki.issn.1674-2338.2024.06.013

2023年9月1日，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議修訂《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱“《行政復(fù)議法》”），在行政復(fù)議程序中新增“行政復(fù)議簡易程序”。其實，早在20世紀(jì)90年代初，一些地方就開始探索通過行政復(fù)議簡易程序?qū)崿F(xiàn)行政復(fù)議案件“繁簡分流”。我們應(yīng)當(dāng)基于各地的先行實踐，從行政復(fù)議簡易程序的歷史之維、制度之維、實施之維對我國行政復(fù)議簡易程序制度形成的經(jīng)驗、教訓(xùn)和共識進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以期為在全國范圍內(nèi)更好發(fā)揮行政復(fù)議簡易程序的作用提供借鑒。

一、行政復(fù)議簡易程序制度的歷史探索

我國《行政復(fù)議法》自1999年正式通過以來，歷經(jīng)2009年、2017年、2023年三次修訂，在2023年修訂中首次對“簡易程序”予以明確規(guī)定。行政復(fù)議簡易程序的出臺具備典型的“地方—中央”立法演進(jìn)路徑特征，分為萌芽、勃發(fā)和成型三個階段。

（一）行政復(fù)議簡易程序制度萌芽期

我國行政復(fù)議簡易程序制度的萌芽于20世紀(jì)90年代初期。1990年，國務(wù)院常務(wù)會議通過《行政復(fù)議條例》，但此項行政法規(guī)并未對行政復(fù)議審理程序進(jìn)行分流設(shè)計。1991年5月，廣州市出臺《廣州市行政復(fù)議案件辦理程序規(guī)定》（穗府辦〔1991〕43號），其中第4章第14條明確規(guī)定：“對簡單的案件，由復(fù)議機(jī)關(guān)自己審理，對較復(fù)雜的案件，涉及較多專業(yè)部門、專業(yè)性較強(qiáng)的案件，由復(fù)議機(jī)關(guān)組織其他的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行審理。并將審理意見提交當(dāng)?shù)卣虿块T的決策會議討論。”廣州率先依據(jù)案件繁復(fù)程度進(jìn)行程序上的審理區(qū)分，這是國內(nèi)最早對行政復(fù)議案件開啟“繁簡分流”分類審理的地方嘗試。

1999年，《行政復(fù)議法》頒布并施行，仍未從統(tǒng)一法度對復(fù)議案件審理程序進(jìn)行分類分流規(guī)定。2001年8月，濱州市政府發(fā)布《關(guān)于市政府辦理行政復(fù)議案件有關(guān)處理程序問題的通知》（濱政辦發(fā)〔2001〕93號）。在適用范圍與具體實操流程層面，該規(guī)定較此前做出了相對而言更為清晰的界定，但依然比較簡單，詳見表1。

表1 我國行政復(fù)議簡易程序制度萌芽期地方探索及相關(guān)規(guī)定

序號地方性規(guī)定名稱頒布時間適用范圍實操規(guī)定其他規(guī)定

1《廣州市行政復(fù)議案件辦理程序規(guī)定》1991.05.10簡單的案件由復(fù)議機(jī)關(guān)自己審理無

2《濱州市政府關(guān)于市政府辦理行政復(fù)議案件有關(guān)處理程序問題的通知 》2001.06.07擬撤銷、變更原具體行政行為或擬確認(rèn)原具體行政行為違法、責(zé)令被申請人限期履行法定職責(zé)或者責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為，案情簡單、法律責(zé)任明確授權(quán)市政府法制局局長簽發(fā)無

從這一時期制度設(shè)計情況來看，盡管地方已早于中央開始了行政復(fù)議審理程序“繁簡分流”的有益嘗試，但相關(guān)制度設(shè)計整體比較粗糙，僅僅在案件適用層面具備分類意識，在審理方式、審理人員、審結(jié)期限等方面均無任何規(guī)定，行政復(fù)議簡易程序制度尚處于萌芽時期。

（二）行政復(fù)議簡易程序制度勃發(fā)期

2004年，國務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）指出：“要完善行政復(fù)議工作制度，積極探索提高行政復(fù)議工作質(zhì)量的新方式、新舉措。對事實清楚、爭議不大的行政復(fù)議案件，要探索提高行政復(fù)議工作質(zhì)量的新方式、新舉措。對事實清楚，爭議不大的行政復(fù)議案件，要探索建立簡易程序解決行政爭議。”據(jù)此，一些地方開始較為系統(tǒng)化地探索行政復(fù)議簡易程序，地方探索建立行政復(fù)議簡易程序開始進(jìn)入勃發(fā)期。

2011年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）和中共中央關(guān)于加強(qiáng)行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的要求，國務(wù)院法制辦制定頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的實施意見》（國法復(fù)函〔2011〕628號），其中明確提出“規(guī)范行政復(fù)議審理方式的適用……對案情簡單、爭議不大的案件，可以適用簡易程序?qū)徖怼薄?015年，中共中央、國務(wù)院頒布《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，將“健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制”明確納入“加強(qiáng)行政復(fù)議工作”規(guī)劃。至此，各地紛紛開始探索行政復(fù)議簡易程序。通過北大法寶進(jìn)行檢索，截至《行政復(fù)議法》2023年修訂通過前，國內(nèi)有效涉及行政復(fù)議案件審理簡易程序規(guī)定的有：地方政府規(guī)章2件；地方規(guī)范性文件6件【 典型的地方規(guī)范性文件，如2014年黃山市政府制定的《黃山市人民政府行政復(fù)議簡易程序適用規(guī)定（試行）》（黃政辦秘〔2014〕35號）等?！?；組織內(nèi)部文件若干【如杭州市司法局出臺行政復(fù)議《簡案快辦工作辦法（試行）》等?！?，詳見表2。

從這一時期地方立法探索情況來看，盡管在文件數(shù)量上逐漸增加，但也呈現(xiàn)明顯的局限性。

一是立法層級較低。涉及行政復(fù)議簡易程序最高位階也只是地方政府規(guī)章，且僅有的2件地方政府規(guī)章規(guī)定均非常簡單，對程序流程基本無明確規(guī)定；就數(shù)量而言，集中于組織內(nèi)部文件，適用范圍小且效力極其有限。

二是立法差異較大。部分地方性規(guī)范文件及組織內(nèi)部文件展示出較高的立法技巧，規(guī)定細(xì)致且符合優(yōu)化案件辦理實際所需，能夠真正從程序角度凸顯簡易程序的功能。但也有不少地區(qū)相關(guān)立法偏重原則性規(guī)定，缺少具體程序性規(guī)定。地方在審理人員、審結(jié)期限探索上呈現(xiàn)較大差異。

（三）行政復(fù)議簡易程序制度成型期

經(jīng)過多地多年對行政復(fù)議簡易程序的探索與實踐檢驗，2020年，中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過了《行政復(fù)議體制改革方案》，對構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)的行政復(fù)議體制作出部署，

章“行政復(fù)議審理”的第1節(jié)“一般規(guī)定”【 參見《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（2020）第41條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議案件后，依照本法適用一般程序或者簡易程序進(jìn)行審理”；第42條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，原則上應(yīng)當(dāng)聽取申請人、第三人的意見。適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?，可以書面審查”?！俊⒌?節(jié)“簡易程序”【 參見《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（2020）第63條“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審理下列行政復(fù)議案件，認(rèn)為事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序：（一）被申請行政復(fù)議的行政行為是依法當(dāng)場作出的；（二）案件涉及款額三千元以下的；（三）屬于政府信息公開案件的；（四）其他可以適用簡易程序的案件”；第64條“適用簡易程序?qū)徖淼陌讣姓?fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行政復(fù)議申請受理之日起三日內(nèi)，將行政復(fù)議申請書副本或者行政復(fù)議申請筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請人。被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起五日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料”；第65條“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件不適用簡易程序的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)為一般程序?qū)徖怼?。】以及?章“行政復(fù)議決定”【 參見《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（2020）第83條“適用一般程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，并告知申請人、被申請人和第三人；但是延長期限最多不得超過三十日。適用簡易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起三十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定”?！恐?，與行政復(fù)議審理的“一般程序”相對應(yīng)，對行政復(fù)議審理適用簡易程序的基本條件、審理方式、審理期限、與一般程序的轉(zhuǎn)換進(jìn)行了規(guī)定。此后，2022年10月公布的《中華人民共和國行政復(fù)議法（一審修訂草案）》和2023年6月公布的《中華人民共和國行政復(fù)議法（二審修訂草案）》均對行政復(fù)議簡易程序進(jìn)行了規(guī)定。2023年9月1日，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議表決通過了新修訂的《行政復(fù)議法》。相較于之前的修訂草案，在最終表決通過的《行政復(fù)議法》中，主要變化體現(xiàn)在將“一般程序”改為“普通程序”，并在“一般規(guī)定”中增加對行政復(fù)議人員相關(guān)規(guī)定【 參見《中華人民共和國行政復(fù)議法》第36條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請后，依照本法適用普通程序或者簡易程序進(jìn)行審理。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定行政復(fù)議人員負(fù)責(zé)辦理行政復(fù)議案件。行政復(fù)議人員對辦理行政復(fù)議案件過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，應(yīng)當(dāng)予以保密”?！浚渌趥€別條文表述上進(jìn)行調(diào)整。至此，全國性的行政復(fù)議簡易程序制度正式成型。

二、行政復(fù)議簡易程序的制度實踐

盡管全國性的行政復(fù)議簡易程序制度于2023年9月正式成型，但基于各地歷史探索，在2023年9月《行政復(fù)議法》修訂前，關(guān)于行政復(fù)議簡易程序制度，已經(jīng)形成了一些基本的制度共識和成功經(jīng)驗。這些基于地方實踐經(jīng)驗的制度共識和實施經(jīng)驗，是我們2023年9月后在全國范圍內(nèi)實施行政復(fù)議簡易程序的認(rèn)識基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)予以充分的吸收。

（一）行政復(fù)議簡易程序的制度功能

當(dāng)初各地之所以探索行政復(fù)議簡易程序，主要是在行政復(fù)議案件較多的情況下，行政復(fù)議簡易程序有利于實現(xiàn)行政復(fù)議案件“繁簡分流”，有利于提升行政復(fù)議的效率，更好地發(fā)揮行政復(fù)議的作用。完善行政復(fù)議體制機(jī)制一直以來都是推進(jìn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)之一。增設(shè)行政復(fù)議簡易程序是完善行政復(fù)議機(jī)制，落實行政復(fù)議體制改革方案的重要舉措。近5年，全國各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)共辦結(jié)行政復(fù)議案件分別為21.1萬件、21.1萬件、25.4萬件、25.6萬件、29.3萬件【 參見司法部2019年、2020年、2021年、2022年、2023年《法治政府建設(shè)年度報告》?！浚姓?fù)議案件數(shù)量穩(wěn)步攀升，案件涉及領(lǐng)域越來越寬泛，案件類型越來越多樣化。復(fù)議案件數(shù)量與類型的增長變化，導(dǎo)致案件審理難度增大，案多人少矛盾突出。為實現(xiàn)辦案資源優(yōu)化配置，進(jìn)一步提高辦案效率和辦案質(zhì)量，需從改革案件審理機(jī)制入手，根據(jù)案件的不同類型，實行繁簡分流、分類審理。［1］

當(dāng)前，《行政復(fù)議法》第1條【 《行政復(fù)議法》第1條“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，推進(jìn)法治政府建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法”。】明確規(guī)定行政復(fù)議制度設(shè)置兼具行政監(jiān)督、行政補(bǔ)救、權(quán)利救濟(jì)等多重目的與功能價值，是化解行政爭議的主渠道。相較于信訪、行政訴訟等其他行政爭議解決方式，行政復(fù)議因其便捷、高效、低成本等特點，加之多年來行政復(fù)議制度的深入實踐，其化解行政爭議主渠道作用得到彰顯。這一制度定位，對完善行政復(fù)議程序提出更高標(biāo)準(zhǔn)與要求。增設(shè)行政復(fù)議簡易程序，有利于改變“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”爭議化解格局下因程序規(guī)定不明導(dǎo)致的“不會復(fù)議、不便復(fù)議、不易復(fù)議”等行政復(fù)議難題，充分展現(xiàn)行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢，更好地解決日益增長的不同類型行政復(fù)議案件，適應(yīng)行政復(fù)議制度發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用的功能擴(kuò)容。

（二）行政復(fù)議簡易程序的實施經(jīng)驗

盡管地方探索經(jīng)驗各異，但在推進(jìn)行政復(fù)議簡易程序?qū)嵤┻M(jìn)程中，形成了如下基本經(jīng)驗共識，這些共識在行政復(fù)議法修訂后得以延續(xù)。

第一，通過細(xì)化流程強(qiáng)化程序公正。從普遍化意義上說，公正的程序至少應(yīng)該包括五個方面的要件：程序的法定性、主體的平等性、過程的公開性、決策的自治性和結(jié)果的合理性。［2］例如，早在2008年《株洲市行政復(fù)議案件辦理程序規(guī)定》不僅較為罕見地對簡易程序適用決定階段即決定受理前初審進(jìn)行了規(guī)定，對簡易程序?qū)徖砣藛T、程序轉(zhuǎn)換告知程序等進(jìn)行了較為細(xì)致的適用規(guī)定，充分保證了程序過程步驟的公開公正；在行政復(fù)議法修訂后，2024年4月國家稅務(wù)總局上海市稅務(wù)局印發(fā)的《上海市稅務(wù)系統(tǒng)行政復(fù)議簡易程序辦理規(guī)定（試行）》，規(guī)定了適用簡易程序告知程序、簡易程序?qū)徖矸绞健⒑喕瘺Q定內(nèi)容、程序轉(zhuǎn)換告知程序、立卷歸檔等，充分保障當(dāng)事人的程序參與權(quán)與知情權(quán)，通過細(xì)化簡易程序?qū)嵤┎襟E，統(tǒng)一規(guī)范實操流程與文書制式，強(qiáng)化了程序公正。

第二，通過創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)復(fù)議效能。不少地方為進(jìn)一步優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，依據(jù)法律規(guī)定，推行多種行政復(fù)議速立、速審、速裁工作機(jī)制，加大行政案件繁簡分流力度。如《青島西海岸新區(qū)行政復(fù)議案件繁簡分流審理工作規(guī)定（試行）》（2022）根據(jù)案件基本事實、法律適用、處理結(jié)果、社會影響以及疑難復(fù)雜程度等因素，結(jié)合案件類型、案涉金額、案涉群體等方面綜合分析，將行政復(fù)議案件分為簡易類、一般類、復(fù)雜類三種類型，分別規(guī)定了不同的辦案期限，采取不同的程序辦理，保證行政復(fù)議案件“快審”。【 參見《青島西海岸新區(qū)建立行政復(fù)議案件繁簡分流制度》，青島市司法局網(wǎng)，2022年8月8日，http：//qdsf.qingdao.gov.cn/fzgz/fyys/202208/t20220803_6298414.shtml?！坑嗪紖^(qū)司法局針對轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)消費類、交通執(zhí)法類行政糾紛高發(fā)問題，個性化定制兩領(lǐng)域行政復(fù)議案件“簡案快辦”程序，試行至2022年，網(wǎng)絡(luò)消費類、交通執(zhí)法類行政復(fù)議調(diào)解率分別提升27.32%、78.47%，平均辦案周期分別縮短15.84%、25.64%，全區(qū)行政復(fù)議調(diào)解率提升至67.03%，辦結(jié)平均周期縮短27.1天，案件延期率降至10%以內(nèi)，為近5年最低?！?參見《余杭區(qū)司法局定制兩領(lǐng)域行政復(fù)議“簡案快辦”》，杭州市司法局網(wǎng)，2022年3月16日，http：//sf.hangzhou.gov.cn/art/2022/3/16/art_1659365_58925214.html?！勘本┦胁絽^(qū)司法局成立“1+3”簡案快辦團(tuán)隊，實現(xiàn)簡易案件專人專辦，有效集中行政資源化解行政爭議，解決同案不同判問題，對案情相對簡單、群眾期盼快速處理的案件落實簡易程序辦理模式，堅持簡化辦案流程、提升辦案效率，形成速立、速審、速裁模式，截至2024年7月10日適用簡易程序辦結(jié)60件，提升行政復(fù)議案件辦理效能?！?參見《實行“繁簡分流”，提升行政復(fù)議案件辦理質(zhì)效》，北京市昌平區(qū)人民政府網(wǎng)，2024年7月11日，https：//www.bjchp.gov.cn/cpqzf/ztzl/lqzxgz/lqzb/2024071110123970315/index.html?！?/p>

第三，通過數(shù)字賦能提升程序價值。2022年以來，按照“智慧司法、數(shù)字法治”信息化體系建設(shè)規(guī)劃，司法部開發(fā)并推廣應(yīng)用了全國行政復(fù)議行政應(yīng)訴工作平臺，通過簡化文書送達(dá)等程序、輔助生成相關(guān)行政復(fù)議文書、在線實時流轉(zhuǎn)審批等，實現(xiàn)了辦案模式的根本性轉(zhuǎn)變。同時，辦案流程的數(shù)字化運行和管理，使行政復(fù)議辦案工作全程留痕，倒逼行政復(fù)議人員依法履職、規(guī)范用權(quán)，有效提升了行政復(fù)議工作質(zhì)效和制度公信力。［3］浙江推出“浙里復(fù)議”數(shù)智應(yīng)用平臺，暢通網(wǎng)絡(luò)申請渠道，完善受理、調(diào)查、聽證、調(diào)解、決定、送達(dá)、監(jiān)督等線上辦案，優(yōu)化審理機(jī)制，推進(jìn)行政復(fù)議簡易程序類型化、標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化建設(shè)。

三、當(dāng)前行政復(fù)議簡易程序制度存在的主要問題

基于行政復(fù)議簡易程序的各地實踐探索經(jīng)驗，對照2023年修訂的《行政復(fù)議法》確定的行政復(fù)議簡易程序基本規(guī)定，當(dāng)前行政復(fù)議簡易程序制度存在以下問題。

（一）制度設(shè)計規(guī)范性仍顯不足

從規(guī)范層面來看，行政復(fù)議簡易程序設(shè)計存在程序必要性不突出、程序規(guī)范不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)热毕荨：喴壮绦虿⒎切迈r事物，在行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟甚至行政處罰中都有簡易程序，最重要的是，上述簡易程序的設(shè)置，都有一個前提條件，即在簡易程序之外，有一個非常完整且規(guī)范的一般程序。［4］而適用條件、審理方式與審理期限等簡易程序關(guān)鍵內(nèi)容的設(shè)立是否嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，也事關(guān)其存在的必要性。

第一，從程序適用條件來看，《行政復(fù)議法》第53條運用“正面清單”模式對簡易程序適用范圍與條件進(jìn)行界定，行政復(fù)議簡易程序的適用有法定情形與意定情形兩種渠道，德國學(xué)者一般嚴(yán)格區(qū)分法定條件和意定條件兩個概念，如拉倫茨認(rèn)為，法定條件是法律行為的生效要件，取決于法律的直接規(guī)定，而不是當(dāng)事人的自主決定。［5］（P.688）當(dāng)被申請行政復(fù)議的行政行為是當(dāng)場作出、被申請行政復(fù)議的行政行為是警告或者通報批評、案件涉及款額三千元以下、屬于政府信息公開案件，這四種法定情形在滿足事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的前提條件下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以對符合條件的行政復(fù)議案件決定適用簡易程序。其中，涉及政府信息公開案件在滿足前提條件下能否一律適用簡易程序，早有學(xué)者在行政訴訟簡易程序適用時提出過質(zhì)疑，在已經(jīng)發(fā)生的政府信息公開的案件中，常常并非事實清楚，而是各執(zhí)一詞;對權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不夠明確;特別是對訴訟請求和證據(jù)爭議很大，根本不符合通常所講的簡易程序的條件。［6］行政復(fù)議簡易程序也面臨著同樣的問題。

第二，從審理方式規(guī)定來看，自1999年《行政復(fù)議法》實施以來，行政復(fù)議審理方式一直以書面審理為原則。2023年修訂的《行政復(fù)議法》對書面審理的地位進(jìn)行了根本改變。書面審理是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政復(fù)議案件時以當(dāng)事人提供的書面材料為主要審理依據(jù)。書面審理方式在過去被認(rèn)為是高效便民原則的體現(xiàn)，相較于行政訴訟，書面審理節(jié)約了行政復(fù)議申請人大量時間、資金與精力成本，而且此舉也可以避免行政復(fù)議“司法化”。［7］如今，《行政復(fù)議法》第54條第2款規(guī)定“適用簡易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，可以書面審理”，“可以”表明行政復(fù)議簡易程序為其他審理方式預(yù)留了充分的制度空間?；诹⒎康呐c制度屬性，只要有利于實質(zhì)性化解行政爭議，行政復(fù)議簡易程序的審理方式在不違反程序法定與程序正當(dāng)原則下可更為多元、靈活、高效。譬如，當(dāng)場作出行政行為的案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通過電話向當(dāng)事人確認(rèn)事實，聽取當(dāng)事人意見，不失為便民高效，凸顯了簡易程序的制度必要與高效。值得注意的是，其他方式是否包括聽證？如若簡易程序也可采用召開聽證會進(jìn)行審理，那么以審理方式為視角來看設(shè)置簡易程序的必要性，值得商榷。

第三，從審結(jié)期限規(guī)定來看，地方探索行政復(fù)議簡易程序以來，我國部分地區(qū)質(zhì)效明顯，審結(jié)時間快速，凸顯便民高效原則；但部分地區(qū)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)因行政復(fù)議人員配備不到位，行政復(fù)議人員素養(yǎng)參差不齊，加之其他行政環(huán)節(jié)（如簽批環(huán)節(jié)等）不確定因素的影響，簡易程序的審限規(guī)定給行政復(fù)議機(jī)構(gòu)帶來較大壓力?！缎姓?fù)議法》第62條第2款規(guī)定，適用簡易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起30日內(nèi)作出行政復(fù)議決定。這一規(guī)定表明：一是起算時間點為“自受理申請之日起30日內(nèi)”，即凡是適用簡易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，自行政復(fù)議機(jī)構(gòu)接到當(dāng)事人申請之日起算，而不是受理審查結(jié)束轉(zhuǎn)入審理程序之日起算，也就意味著適用簡易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件從復(fù)議程序啟動到完結(jié)最長不超過30日，而且這里的“30日”是指自然日，可程序期間有關(guān)“3日”“5日”的規(guī)定是指工作日，不含法定休假日，如此一來，必然給審理人員提出更高的審理效率要求；二是該條第1款中對適用普通程序的行政復(fù)議案件審結(jié)期限延長情形與延長期限進(jìn)行了明確規(guī)定，第2款對適用簡易程序行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是“應(yīng)當(dāng)”不是“可以”自受理申請之日起30日內(nèi)作出行政復(fù)議決定，也就意味著行政復(fù)議簡易程序?qū)徑Y(jié)期限沒有延長例外情形。

行政復(fù)議審限制度不僅體現(xiàn)著案件辦結(jié)的速度與效率，也是衡量行政復(fù)議人員業(yè)務(wù)能力以及是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，“一刀切”的立法設(shè)計，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可能會迫于審限壓力而直接規(guī)避簡易程序，選擇適用普通程序進(jìn)行審理，也會因時間制約在審理過程中欠缺動力進(jìn)行事實查明與證據(jù)調(diào)查，過分追求復(fù)議效率，存在損害程序公正乃至實體正義的風(fēng)險。

第四，從程序轉(zhuǎn)換問題來看，行政復(fù)議簡易程序與普通程序的轉(zhuǎn)換僅規(guī)定于《行政復(fù)議法》第55條中，即適用簡易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為不宜適用簡易程序的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖?。這一規(guī)定盡管明確了程序轉(zhuǎn)換的制度通道，但也帶來了如下問題。一是程序轉(zhuǎn)換的有效啟動時效區(qū)間計算問題。程序轉(zhuǎn)換的啟動時效區(qū)間起點沒有疑義，即行政復(fù)議案件適用簡易程序之日起，而有效區(qū)間終點可理解為審理開始前或簡易程序?qū)徑Y(jié)期限結(jié)束前。二是程序轉(zhuǎn)換后的審結(jié)期限是按照普通程序重新起算還是只算剩余時間。三是基于行政程序的分類基本理念，應(yīng)當(dāng)適用普通程序而適用簡易程序會涉嫌程序違法，但“可以”這一規(guī)定，會帶來如下迷思，即在符合轉(zhuǎn)換條件下可以轉(zhuǎn)為普通程序而沒有轉(zhuǎn)為普通程序是否程序違法？此外，此前有地方還對普通程序轉(zhuǎn)換成簡易程序進(jìn)行過探索，如《黃山市人民政府行政復(fù)議簡易程序適用規(guī)定（試行）》（黃政辦秘〔2014〕35號），程序轉(zhuǎn)換采用雙向轉(zhuǎn)換設(shè)計是否更為合理亦值得研討。

第五，從審理人員規(guī)定來看，行政復(fù)議法本次修訂并未對行政復(fù)議審理程序人員構(gòu)成及相關(guān)職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，只在第36條中行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定行政復(fù)議人員負(fù)責(zé)辦理行政復(fù)議案件予以原則性規(guī)定，具體到行政復(fù)議簡易程序行政復(fù)議人員人數(shù)以及不同審理方式行政復(fù)議人員職責(zé)并未予以規(guī)定；而第45條規(guī)定，調(diào)查取證時，行政復(fù)議人員不得少于兩人【 參見《行政復(fù)議法》第45條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)向有關(guān)單位和個人調(diào)查取證，查閱、復(fù)制、調(diào)取有關(guān)文件和資料，向有關(guān)人員進(jìn)行詢問。調(diào)查取證時，行政復(fù)議人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)出示行政復(fù)議工作證件。被調(diào)查取證的單位和個人應(yīng)當(dāng)積極配合行政復(fù)議人員的工作，不得拒絕或者阻撓”?！浚蓳?jù)此推定，如若行政復(fù)議簡易程序需要調(diào)查取證需遵循該強(qiáng)制性規(guī)定，行政復(fù)議人員至少有兩人。相對于其他簡易程序如行政訴訟簡易程序在當(dāng)事人同意情況下可獨任制審理而言，行政復(fù)議對于審理人員構(gòu)成規(guī)定不詳難以體現(xiàn)出簡易程序與普通程序的區(qū)別。

（二）職權(quán)主義色彩過于濃厚

依據(jù)案件是否采用何種程序以及適用方式一般不外乎兩種模式：選擇適用、職權(quán)適用。兩種模式的區(qū)別在于當(dāng)事人對于程序選擇的介入空間有多大。選擇適用是指當(dāng)事人同意選擇適用某種程序，而職權(quán)適用則是國家公權(quán)力強(qiáng)制決定程序適用，不由當(dāng)事人進(jìn)行選擇。兩種模式各有利弊，選擇適用模式充分尊重當(dāng)事人為程序主體，尤其在簡易程序中，能夠較好地滿足當(dāng)事人因程序差異帶來的程序利益，靈活高效，當(dāng)事人對自主選擇適用程序作出的決定信服度相對較高，但當(dāng)事人合意選擇受到程序本身及社會公共利益等多方限制；而職權(quán)適用模式則會提供更為強(qiáng)有力的程序保障，但會讓當(dāng)事人喪失內(nèi)在選擇動力。

我國《行政復(fù)議法》關(guān)于簡易程序適用方式的規(guī)定，集中在第53條，適用方式有如下兩種。第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)直接依職權(quán)決定是否適用簡易程序。具體是指在第53條第1款規(guī)定的四類特定案件范圍，只要行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為案件事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的，就可以決定適用簡易程序。這一規(guī)定明顯采用程序職權(quán)主義，沒有給當(dāng)事人參與選擇復(fù)議程序留有空間。第二，當(dāng)事人同意適用行政復(fù)議簡易程序的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)予以審查后決定是否適用。這種適用方式表面來看，賦予了當(dāng)事人一定的程序選擇空間，但第2款“可以適用簡易程序”必然是行政復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)審查的結(jié)果。盡管法條運用“正面清單”模式對簡易程序適用范圍與條件進(jìn)行界定，無論是法定條件還是意定條件，都只是行政復(fù)議案件適用簡易程序的相對條件，并非絕對條件，其是否適用的最終決定權(quán)取決于行政復(fù)議機(jī)關(guān)，加之行政復(fù)議簡易程序的適用條件都是任意性規(guī)定，不是強(qiáng)制性規(guī)定，即使在符合相對條件的情形下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)仍可決定適用普通程序而非簡易程序。適當(dāng)擴(kuò)大當(dāng)事人選擇范圍更有利于發(fā)揮簡易程序的靈活性與優(yōu)越性。

四、行政復(fù)議簡易程序制度的完善建議

在《行政復(fù)議法》短期內(nèi)不可能通過立法修訂調(diào)整的情況下，建議可借助修訂《行政復(fù)議法實施條例》，以進(jìn)一步細(xì)化、簡化、優(yōu)化審理程序為技術(shù)路徑，強(qiáng)化審理人員復(fù)議素養(yǎng)，深化數(shù)智應(yīng)用手段，充分發(fā)揮簡易程序的制度優(yōu)勢。

第一，建議細(xì)化程序步驟流程。根據(jù)簡易程序適用案件類型或適用簡易程序案件高發(fā)領(lǐng)域，結(jié)合案件基本事實、法律適用、處理結(jié)果、社會影響等因素，細(xì)化案件分類標(biāo)準(zhǔn)，在不違背法律規(guī)定的前提下，依據(jù)不同案件領(lǐng)域特點制定相應(yīng)的辦理程序；根據(jù)簡易程序線性適用不同階段，細(xì)化程序適用決定階段、程序啟動階段、程序?qū)嵤╇A段、程序轉(zhuǎn)換階段、程序完結(jié)階段的當(dāng)事人實操規(guī)定，規(guī)范復(fù)議申請登記制度，開展復(fù)議答復(fù)工作通報，落實復(fù)議法律文書專遞送達(dá)，組織復(fù)議決定履行及復(fù)議意見書（建議書）落實情況“回頭看”活動，形成復(fù)議監(jiān)督閉環(huán)，并履行好告知、記錄等正當(dāng)程序基本要求。

第二，建議簡化程序關(guān)鍵內(nèi)容。行政復(fù)議簡易程序的“簡易”主要體現(xiàn)在審理方式和決定文書這兩個方面。在審理方式上，除書面審、聽取意見外，繼續(xù)挖掘多元、簡便、高效的審理方式，探索更為智能便捷的審理機(jī)制；適用簡易程序案件的文書，可統(tǒng)一文書制式，簡化文書內(nèi)容，寫明當(dāng)事人基本信息、復(fù)議請求、答復(fù)意見、主要事實、決定理由、適用依據(jù)、告知當(dāng)事人訴訟權(quán)利等必要元素即可。

第三，建議優(yōu)化程序速裁機(jī)制。以優(yōu)化辦案流程、提升案件辦理效率為重點，簡化審批流程，適度下放簽批權(quán)限，縮減流轉(zhuǎn)程序，對可協(xié)調(diào)、可引導(dǎo)、可移送簡易類案件實行模式化、流水化作業(yè)，進(jìn)行快速受理或引導(dǎo)、辦理，實行“全過程”調(diào)解，節(jié)省辦案人力與辦案用時。探索簡單案件“篩查—審查—辦結(jié)”工作機(jī)制，實現(xiàn)速立、速審、速裁，保證行政復(fù)議“簡案快審”。

第四，建議強(qiáng)化審理人員素養(yǎng)。強(qiáng)化行政復(fù)議員與行政復(fù)議輔助人員的選任與管理機(jī)制，提升行政復(fù)議隊伍專業(yè)化、規(guī)范化水平。首先，廣泛吸納優(yōu)秀法治人才，擴(kuò)充行政復(fù)議隊伍專業(yè)體量。建立備選人才庫，對行政復(fù)議員實行分類建檔、履職亮證，實施行政復(fù)議專員任命和分級管理制度，實施有序“準(zhǔn)入、退出”機(jī)制，對不具備能力和資格的行政復(fù)議員及時做出動態(tài)調(diào)整。其次，設(shè)定履職邊界，完善履職保障。建立履職“正面”“負(fù)面”清單，優(yōu)化案件指派流程，采取“輪流+定向”“專職+兼職”的選派方式，確保審理公正中立。最后，將行政復(fù)議員的選任和作用發(fā)揮納入法治建設(shè)考核體系加分范疇，建立獎懲考評與監(jiān)督機(jī)制，定期對行政復(fù)議員進(jìn)行實務(wù)培訓(xùn)，以督學(xué)結(jié)合全面規(guī)范行政執(zhí)法行為。

第五，建議深化數(shù)智復(fù)議應(yīng)用。持續(xù)創(chuàng)新行政復(fù)議手段，拓展數(shù)智復(fù)議平臺應(yīng)用功能，實現(xiàn)申請不出門、審理不下線、調(diào)解不聚集的“云”復(fù)議格局。繼續(xù)推進(jìn)行政復(fù)議數(shù)字化、信息化建設(shè)，配備網(wǎng)絡(luò)復(fù)議聽證設(shè)備，提升復(fù)議案件受理、審理、執(zhí)行全流程信息化水平，實現(xiàn)復(fù)議領(lǐng)域的“一次不用跑”。積極推進(jìn)行政復(fù)議、行政訴訟電子案卷交互線上平臺建設(shè)，探索“無紙化”辦案，持續(xù)強(qiáng)化數(shù)字賦智賦能工作成效。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 周佑勇：《行政復(fù)議的主渠道作用及其制度選擇》，《法學(xué)》，2021年第6期。

［2］ 汪進(jìn)元：《論憲法的正當(dāng)程序原則》，《法學(xué)研究》，2001年第2期。

［3］ 周院生：《以數(shù)字賦能推動行政復(fù)議工作跨越式發(fā)展》，《中國法治》，2023年第6期。

［4］ 王春業(yè)：《論行政復(fù)議審理程序的再優(yōu)化》，《法學(xué)雜志》，2023年第4期。

［5］ 卡爾·拉倫茨：《德國民法通論（下冊）》，王曉曄等譯，北京：法律出版社，2003年。

［6］ 王春業(yè)：《政府信息公開案件適用簡易程序質(zhì)疑》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2015年第3期。

［7］ 喬曉陽：《中華人民共和國行政復(fù)議法條文釋義及實用指南》，北京：中國民主法制出版社，1999年。