收稿日期：2024-09-20

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“人口老齡化與長壽風(fēng)險管理的理論與政策研究”（13amp;ZD163）的研究成果。

作者簡介：何文炯，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，浙江省新征程財稅研究院研究員，主要從事社會保障理論與政策研究。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了較長時間的持續(xù)快速發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。我國經(jīng)濟(jì)要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。新質(zhì)生產(chǎn)力的核心引擎是創(chuàng)新［1］，這里包括技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等，因而需要注重發(fā)展新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，發(fā)現(xiàn)新領(lǐng)域和新模式，培育新動能和新優(yōu)勢。這里的關(guān)鍵是，要營造鼓勵和支持社會成員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的社會環(huán)境。

社會保障是國家治理體系的重要組成部分，不僅是國家在民生領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排，關(guān)乎每一個社會成員的切身利益，而且每一個社會保障項目的運行都伴隨一系列經(jīng)濟(jì)和社會活動，并對每一個社會成員和經(jīng)濟(jì)實體的行為決策產(chǎn)生重要影響。因此，社會保障是影響社會成員創(chuàng)新的重要制度因素之一。最近40多年，我國在社會保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索，實現(xiàn)了制度轉(zhuǎn)型和惠及范圍擴(kuò)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，同時也促進(jìn)了科學(xué)技術(shù)、生產(chǎn)經(jīng)營和社會治理各領(lǐng)域的創(chuàng)新。但是，從發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求看，現(xiàn)行社會保障制度還存在諸多缺陷，需要理念、范式和政策工具的與時俱進(jìn)［2］，通過深化改革，完善社會保障體系、保持適度籌資水平、充分運用創(chuàng)新成果、發(fā)展補(bǔ)充性保障，有效促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，使社會保障成為促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要力量，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、全民共同富裕、國家走向現(xiàn)代化作出應(yīng)有的積極貢獻(xiàn)。

一、完善社會保障體系，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供基礎(chǔ)性保障

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，核心是創(chuàng)新，而創(chuàng)新過程中有大量的風(fēng)險，因而需要有效的風(fēng)險保障體系，其中社會保障制度所提供的基本風(fēng)險保障是基礎(chǔ)性的。事實上，社會保障是關(guān)于社會成員基本風(fēng)險保障的制度安排，有效的社會保障制度能夠免除或緩解社會成員對老年貧困、疾病、失能、失業(yè)、職業(yè)傷害等基本風(fēng)險的后顧之憂，對自己未來的基本生活有穩(wěn)定的預(yù)期，從而為社會成員投身創(chuàng)新提供基礎(chǔ)性保障。在我國，經(jīng)過多年的建設(shè)，已經(jīng)形成了一系列社會保障項目，并發(fā)揮了重要作用。但從社會成員的基本風(fēng)險保障需求出發(fā)，現(xiàn)行社會保障體系存在諸多缺陷，難以給全體社會成員以穩(wěn)定的預(yù)期。因此，要基于社會成員的基本風(fēng)險分析，按照現(xiàn)代政府的基本職責(zé)，建設(shè)項目更完備、定位更清晰、結(jié)構(gòu)更合理的社會保障體系。

（一）加強(qiáng)生育養(yǎng)育保障

隨著社會變遷和觀念轉(zhuǎn)變，我國出現(xiàn)了值得高度重視的少子化現(xiàn)象。對此，我們需要從多方面綜合施策，其中包括加強(qiáng)生育養(yǎng)育保障，增進(jìn)兒童福利，降低育齡夫婦及其家庭的生育養(yǎng)育教育成本。據(jù)此，要在健全免費義務(wù)教育制度的基礎(chǔ)上，建立普惠性兒童津貼制度和兒童托育服務(wù)制度，同時改革生育保障制度?，F(xiàn)行生育保障制度主要面向工薪勞動者，其實際惠及范圍很小，2023年全國參加生育保險的人數(shù)僅為24903萬人。事實上，生育保障權(quán)應(yīng)當(dāng)是一項國民權(quán)益，因而需要重構(gòu)生育保障體系。建議廢止生育保險項目，將生育醫(yī)療費用作為一個單病種結(jié)算項目，全部納入基本醫(yī)療保險，同時建立面向全民的生育津貼制度［3］，使每一位生育者，無論其身份和職業(yè)，都能得到一筆生育津貼，使之不因生育而降低生活水平。

（二）改進(jìn)勞動就業(yè)保障制度

就業(yè)保障和職業(yè)傷害保障是勞動者特有的基本風(fēng)險保障項目，但現(xiàn)行制度的實際惠及范圍很小。2023年，全國就業(yè)人數(shù)74041萬，其中二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)57160萬，但參加失業(yè)保險和工傷保險的人數(shù)僅分別為24373萬和30174萬，這表明目前還有大量勞動者未能進(jìn)入這兩項制度。根據(jù)現(xiàn)行制度設(shè)計，這兩項制度主要面向企事業(yè)單位及其職工，實際上主要覆蓋具有清晰勞動關(guān)系的正規(guī)就業(yè)群體。因此這兩項制度需要重新定位，使其盡快覆蓋全體非農(nóng)勞動者，并努力向全體勞動者擴(kuò)展。尤其是現(xiàn)行工傷保險制度基于雇主責(zé)任而建立，大量非正規(guī)就業(yè)人員因其沒有清晰的雇主而無法參加工傷保險，這就需要改變制度設(shè)計的理論基礎(chǔ)，建立不以勞動關(guān)系為基礎(chǔ)的職業(yè)傷害保險制度，重構(gòu)職業(yè)傷害保障體系。

（三）優(yōu)化養(yǎng)老保障體系

養(yǎng)老保障是社會成員普遍關(guān)注的社會保障項目，但現(xiàn)行養(yǎng)老保障體系項目不完備，群體間基本養(yǎng)老保障待遇差距過大，難以有效應(yīng)對人口老齡化。隨著失能風(fēng)險的增加，需要建立健全長期照護(hù)保障制度［4］，在試點的基礎(chǔ)上建立覆蓋全民的長期照護(hù)保險制度，再建立面向殘疾人和低收入家庭等特殊困難群體的長期照護(hù)補(bǔ)助制度，資助其參加長期照護(hù)保險，并對長期照護(hù)保險制度無法解決的部分照護(hù)費用予以補(bǔ)助。同時確立國民基本養(yǎng)老保障權(quán)益平等的原則，穩(wěn)定退休職工基本養(yǎng)老金待遇，穩(wěn)步提高非退休老年居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，完善老年基本醫(yī)療保障優(yōu)惠政策，逐步縮小基本養(yǎng)老保障待遇的群體差距，優(yōu)化養(yǎng)老保障領(lǐng)域的資源配置。

（四）整合醫(yī)療保障體系

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會文明進(jìn)步，社會成員越來越重視健康，因而對醫(yī)療保障有更高的期待，對基本醫(yī)療保障的公平性則有更高的訴求。然而，現(xiàn)行醫(yī)療保障體系中的項目過多，若干項目定位不清晰，而基本醫(yī)療保障待遇群體間差距過大，相關(guān)政策體系過于龐雜，致使整個醫(yī)療保障體系運行效率低下。因此，要按照“同類社會保障項目制度數(shù)量越少越好、制度設(shè)計越簡單越好”的原則，歸并、整合醫(yī)療保障項目，逐步建立覆蓋全民、統(tǒng)一的基本醫(yī)療保障制度。為此，要鼓勵支持各地積極探索職工基本醫(yī)療保險與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度整合，探索基本醫(yī)療保險制度與醫(yī)療救助制度功能整合。

二、保持社會保障適度籌資水平，為就業(yè)創(chuàng)業(yè)營造良好環(huán)境

創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)緊密相連，創(chuàng)新成果只有在各領(lǐng)域得到有效運用，才能成為新質(zhì)生產(chǎn)力，其中相當(dāng)一部分需要通過創(chuàng)業(yè)來實現(xiàn)。為此，需要營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，為創(chuàng)新者提供寬闊的舞臺。這意味著，不僅需要為全體社會成員提供穩(wěn)定的預(yù)期，為其投身創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新免除對基本風(fēng)險的后顧之憂，而且需要為創(chuàng)業(yè)者提供必要的條件，從而為勞動者提供更多的就業(yè)機(jī)會和發(fā)展機(jī)會。在創(chuàng)業(yè)者關(guān)注的眾多因素中，勞動力成本是重要的一項，這里包括勞動工資、社會保險費和職工福利等項目，也是營商環(huán)境的重要組成部分。從最近20多年的實踐看，各類用人單位普遍反映現(xiàn)行社會保險的繳費水平過高，這就直接影響著創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，并在一定程度上影響著創(chuàng)新。因此，需要從發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的要求出發(fā)，改進(jìn)社會保障制度設(shè)計和運行機(jī)制，使其保持適度的籌資水平。

（一）保持社會保障適度待遇水平

根據(jù)社會保障制度設(shè)計的基本原理，任何社會保障項目均貫徹“以支定收”的籌資規(guī)則，因而社會保障的籌資水平?jīng)Q定于制度規(guī)定的保障待遇水平。社會保障資金或者來自國家財政，或者來自參保者及其用人單位所繳納的社會保險費，其中后者是顯性的勞動力成本，前者則是隱性的勞動力成本，通過稅收等途徑影響勞動力成本。因此，無論是財政型社會保障項目，還是保險型社會保障項目，都需要保持適度的保障待遇水平。當(dāng)前的重點是重新思考職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險等項目的功能定位，從而明確這些項目的職責(zé)分工，厘清各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，進(jìn)而對各項目的待遇政策及其實現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行完善，使之逐步回歸“?；尽?。

（二）積極探索社會保障相關(guān)服務(wù)的價格形成機(jī)制

社會保障體系中的部分項目通過發(fā)放資金即可實現(xiàn)制度目標(biāo)，如最低生活保障制度、基本養(yǎng)老保險制度等，但還有許多項目需要通過提供有效的服務(wù)才能實現(xiàn)其制度目標(biāo)，例如醫(yī)療保障需要有效的醫(yī)療服務(wù)和藥事服務(wù)，照護(hù)保障需要有效的照護(hù)服務(wù)，就業(yè)保障需要有效的職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)。這些服務(wù)的成本，直接影響著社會保障制度運行的成本，因而會影響社會保障相關(guān)項目的籌資水平。這就需要相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)提供符合質(zhì)量要求的有效服務(wù)，同時采用適宜的服務(wù)價格。為此，需要建立社會保障部門與相關(guān)服務(wù)供給機(jī)構(gòu)之間更有效的合作機(jī)制，探索更加有效的服務(wù)價格形成機(jī)制以及相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量評價機(jī)制。

（三）逐步優(yōu)化社會保障籌資結(jié)構(gòu)

在社會保障籌資水平確定之后，各主體之間的籌資比例設(shè)定對相關(guān)主體的行為決策有直接影響。從現(xiàn)行社會保障籌資規(guī)則看，面向工薪勞動者的社會保險項目，參保者對各項目的繳費比率分別為工傷保險0%、生育保險0%、失業(yè)保險1%、基本醫(yī)療保險2%、基本養(yǎng)老保險8%，但用人單位對上述各項目的繳費比率大體分別為1%～1.5%、0.8%～1%、2%、7%～9%、16%。由此可見，個人的繳費責(zé)任相對較輕，用人單位的繳費責(zé)任相對較重，這就影響著創(chuàng)業(yè)，進(jìn)而影響就業(yè)，這也是新業(yè)態(tài)從業(yè)人員和各類非正規(guī)就業(yè)人員參加職工社會保險難的一個重要因素。此外，現(xiàn)行職工社會保險制度是從原勞動保險制度轉(zhuǎn)軌而來，因而這里有一項轉(zhuǎn)制成本即歷史債務(wù)，多年來一直沒有清晰的處理方案，這也加重了現(xiàn)行社會保險制度的運行成本。因而，有關(guān)方面需要妥善處理此項歷史債務(wù)，以減輕現(xiàn)行制度的籌資壓力。

三、充分運用創(chuàng)新成果，優(yōu)化社會保障制度和運行機(jī)制

社會保障是一個復(fù)雜的運行系統(tǒng)，既要每一個項目恰當(dāng)而清晰的職責(zé)定位、每一項制度的合理設(shè)計、每一個相關(guān)主體的協(xié)作配合，又要有效運用先進(jìn)的技術(shù)和方法，才能實現(xiàn)社會保障體系的既定目標(biāo)，才能不斷提高社會成員的體驗感受。因此，社會保障制度及其運行體系本身就需要不斷創(chuàng)新，應(yīng)該充分運用創(chuàng)新成果，才能跟上時代的步伐。在數(shù)字化時代，要重視社會保障數(shù)字化轉(zhuǎn)型［5］。這既是各類創(chuàng)新成果的直接運用，也是對新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的一種貢獻(xiàn)。改革開放以來，隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，我國社會保障管理和經(jīng)辦服務(wù)等多個方面的信息化程度不斷提高。同時應(yīng)該看到，現(xiàn)行社會保障制度設(shè)計、基金管理、經(jīng)辦服務(wù)和相關(guān)服務(wù)的規(guī)范性等方面，還存在明顯的不足。因而需要按照國家治理現(xiàn)代化的要求，注重社會保障領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，逐步增強(qiáng)社會保障制度及其運行機(jī)制的科學(xué)性。

（一）建立社會保險精算制度

從籌資方式出發(fā)，社會保障可以分為保險型和財政型兩種類型。在我國，保險型社會保障項目在整個社會保障體系中占有較大的比重，因而社會保險是惠及面最廣、所需資金量最大、社會關(guān)注度最高的一類社會保障項目。精算是任何保險制度的技術(shù)基礎(chǔ)，社會保險也不例外。作為一種長期性的制度安排，社會保險各項制度，必須基于精算學(xué)的理論和方法進(jìn)行制度設(shè)計，并按照長期精算平衡的原則進(jìn)行基金管理。然而，現(xiàn)行社會保險制度在設(shè)計和運行過程中，未能有效貫徹這些原則，這就降低了社會保險制度的科學(xué)性。為此，必須按照國家治理現(xiàn)代化的要求，加快建立社會保險精算制度，加強(qiáng)社會保險基金風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)測，逐步增強(qiáng)社會成員對社會保險制度的信任度，使之有更加穩(wěn)定的預(yù)期。

（二）提高社會保障經(jīng)辦服務(wù)的規(guī)范化程度

在現(xiàn)代社會中，社會保障是每一個社會成員的基本權(quán)益，其經(jīng)辦服務(wù)涉及千家萬戶和每一個經(jīng)濟(jì)實體。因而既要充分考慮社會保障制度運行的效率，又要考慮社會成員的便捷度和滿意度。為此，需要以標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷提高社會保障經(jīng)辦服務(wù)的規(guī)范化程度。前些年，國家已經(jīng)建設(shè)了社會保險公共服務(wù)平臺，部分社會保險項目已經(jīng)納入這個平臺，下一步應(yīng)當(dāng)盡快使全部社會保險項目都納入這個統(tǒng)一平臺。今后要積極創(chuàng)造條件，逐步將社會救助、特殊群體公共福利和軍人優(yōu)撫等其他社會保障項目納入這個服務(wù)平臺，形成統(tǒng)一的社會保障公共服務(wù)平臺。為此，要逐步破除各部門之間的數(shù)據(jù)藩籬，充分利用數(shù)字化技術(shù)，形成常態(tài)化的信息共享機(jī)制，不斷增強(qiáng)這個信息系統(tǒng)的管理和服務(wù)功能，并以此為基礎(chǔ)，增強(qiáng)社會保障卡的功能集成，逐步實現(xiàn)從區(qū)域到全國的社會保障“一卡通”。

（三）逐步建立社會保障相關(guān)服務(wù)的規(guī)范

社會保障領(lǐng)域的多個項目需要通過醫(yī)療、藥事、照護(hù)、教育培訓(xùn)等方面的服務(wù)才能實現(xiàn)其制度目標(biāo)，這些服務(wù)的質(zhì)量和價格合理性，不僅關(guān)系到社會保障制度運行的效率，而且關(guān)系到社會成員對社會保障服務(wù)的切身感受，甚至還會影響相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。因此，社會保障部門必須與有關(guān)方面合作，逐步建立社會保障部門與醫(yī)療、藥事、照護(hù)、教育和心理服務(wù)等相關(guān)部門或行業(yè)組織能夠互認(rèn)的服務(wù)規(guī)范，同時建立與之緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)并建立數(shù)據(jù)庫，以對服務(wù)規(guī)范和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行合理而有效的評價，并為相關(guān)服務(wù)價格的合理確定奠定堅實的基礎(chǔ)。

四、發(fā)展補(bǔ)充性保障，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新激勵

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，需要充分調(diào)動社會成員的積極性和創(chuàng)造性。這不僅需要為他們提供適合創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的社會環(huán)境，而且需要各種有效的激勵措施，既包括精神激勵，也包括使他們能夠獲得更多的實際利益。長期以來，我國在物質(zhì)利益方面的激勵措施主要是采用薪酬和住房等福利措施。根據(jù)國際經(jīng)驗和未來發(fā)展趨勢，社會成員需要更多更有效的風(fēng)險保障，這也是一種重要的福利形式，也就是說，風(fēng)險保障將成為激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的一種重要機(jī)制。風(fēng)險保障由基本保障和補(bǔ)充性保障兩個層次構(gòu)成，前者由政府組織實施，是國民的基本權(quán)益，后者則是中高收入群體的自主、自愿和自費行為。因此，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者提供適宜的補(bǔ)充性保障是重要的激勵機(jī)制之一，即創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者不僅與其他社會成員一樣具有統(tǒng)一的基本保障，還擁有適合自己的更高水平的風(fēng)險保障。這就需要發(fā)展補(bǔ)充性保障。

（一）穩(wěn)定基本保障項目及其待遇水平

基本保障是政府以國家公權(quán)力組織實施的基本風(fēng)險保障項目，旨在保障社會成員基本生活、基本發(fā)展和基本尊嚴(yán)，給全體社會成員以穩(wěn)定的預(yù)期。這種預(yù)期包括兩個方面：一是免除社會成員對基本風(fēng)險的后顧之憂；二是為其制定適合自身特點的風(fēng)險管理計劃提供基礎(chǔ)，即在分析自身所面臨風(fēng)險并了解已有基本風(fēng)險保障的基礎(chǔ)上，謀劃補(bǔ)充性保障的具體方案。為此，政府對基本保障的項目及其保障水平需要向全民正式公開，并保持較長時間內(nèi)的穩(wěn)定。在我國，由于多種因素，基本保障項目正在逐步完善，某些重要項目的保障待遇及其調(diào)整機(jī)制尚未建立，因而社會成員對若干項目的預(yù)期還不夠穩(wěn)定。為此，需要在完善基本保障項目體系的同時，加快建立基本養(yǎng)老金、基本醫(yī)療保障、長期照護(hù)保障、生育保障和兒童福利等重要項目的待遇調(diào)整機(jī)制，使社會成員有清晰的預(yù)期，從而增強(qiáng)中高收入群體參與和獲取補(bǔ)充性保障的內(nèi)在動力，使他們能夠在此基礎(chǔ)上制定適合自己的補(bǔ)充性保障計劃。

（二）增強(qiáng)補(bǔ)充性保障的供給能力

補(bǔ)充性保障是一種民間行為，從供給主體看，一般由保險公司、互助合作保險機(jī)構(gòu)或其他金融機(jī)構(gòu)提供。在我國，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期處于較低水平，加上處理風(fēng)險的傳統(tǒng)方法特點，商業(yè)保險等補(bǔ)充性風(fēng)險保障手段使用較少，因而補(bǔ)充性保障供給側(cè)的力量還不強(qiáng)，需要支持其發(fā)展。當(dāng)前的重點是，要健全補(bǔ)充性保障經(jīng)營管理的法律規(guī)范，同時鼓勵支持他們增強(qiáng)產(chǎn)品設(shè)計能力，開發(fā)適合各類中高收入群體需要的補(bǔ)充性保障產(chǎn)品，方便社會成員了解、參與和購買，同時要通過提高資金的投資回報率，降低產(chǎn)品和服務(wù)成本，增強(qiáng)其對公眾的吸引力。當(dāng)然還需要提高服務(wù)質(zhì)量，如服務(wù)規(guī)則的清晰度、服務(wù)獲得的便捷度、產(chǎn)品解釋的清晰度、運行過程的透明度等。

參考文獻(xiàn)：

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［5］ 鄭功成：《系統(tǒng)研究數(shù)字技術(shù)對社會保障帶來的影響》，《社會科學(xué)報》， 2023年12月25日第4版。