摘" "要：家庭承包地繼承規(guī)則在理論上分為否定繼承權(quán)的生存權(quán)保護(hù)主義繼承觀和肯定繼承權(quán)的財產(chǎn)權(quán)保護(hù)主義繼承觀。實(shí)踐中該繼承規(guī)則在土地承包經(jīng)營權(quán)的承包主體是農(nóng)戶還是家庭成員，以及土地承包經(jīng)營權(quán)是否具有繼承性等問題上存有爭議。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村中青年“進(jìn)城”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下城市老年“回鄉(xiāng)”的雙重背景下，家庭承包地繼承規(guī)則亟待調(diào)整與重構(gòu)，應(yīng)當(dāng)允許繼承人選擇性繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，完善繼承人退出承包地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，通過配套制度的激勵與約束功能，實(shí)現(xiàn)國家、集體與個人在農(nóng)村集體土地權(quán)益保護(hù)上的平衡。

關(guān)鍵詞：家庭承包地；繼承規(guī)則；理論檢視；實(shí)踐困境

中圖分類號：F30" " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）23-0158-04

自1978年以來四十多年間，“農(nóng)戶作為農(nóng)村土地承包主體，其家庭內(nèi)部成員因生命周期的影響不可避免地涉及繼承問題，承包地或土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承成為一個在實(shí)踐、法理、立法與司法中非常有爭議的話題。”[1]2018年修正的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第32條、第54條分別對承包人應(yīng)得的“承包收益”繼承、繼承人在承包期內(nèi)“繼續(xù)承包”進(jìn)行了規(guī)定，但是對家庭承包方式下“土地承包經(jīng)營權(quán)”是否可以繼承，以及招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包下“土地經(jīng)營權(quán)”是否可以繼承，均未作出清晰明確之規(guī)定。自20世紀(jì)90年代開始，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)化率出現(xiàn)明顯加速增長，第七次全國人口普查結(jié)果顯示城鎮(zhèn)化率為63.89%，主要原因在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，大量農(nóng)村中青年人口進(jìn)城落戶。近年來，我國大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，積極推動人才、資金、技術(shù)下鄉(xiāng)，動員能人回鄉(xiāng)建設(shè)，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)建設(shè)，鼓勵引導(dǎo)退休干部、教師、醫(yī)生、技術(shù)人員、軍人等回鄉(xiāng)定居。在此雙重背景下，本文將探討如下問題：家庭承包地繼承規(guī)則在理論上的分歧；家庭承包地繼承規(guī)則在實(shí)踐中的困境；家庭承包地繼承規(guī)則在中青年進(jìn)城與老年回鄉(xiāng)之間如何進(jìn)行重塑，以實(shí)現(xiàn)國家、集體與個人之間責(zé)權(quán)利的平衡。

一、家庭承包地繼承規(guī)則的理論檢視

（一）生存權(quán)保護(hù)主義繼承觀

從生存權(quán)保護(hù)主義出發(fā)，通過家庭承包方式對農(nóng)村土地進(jìn)行承包經(jīng)營，能夠滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基本生活保障的需要，土地承包經(jīng)營權(quán)的承包主體是農(nóng)戶，不是家庭成員，該權(quán)利不能視為遺產(chǎn)，因此不能繼承。土地承包經(jīng)營權(quán)證將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入，家庭成員以具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為要件。土地承包經(jīng)營權(quán)自承包合同生效時設(shè)立，家庭成員由于上學(xué)、工作、嫁娶等原因失去集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格后，不再具有土地承包經(jīng)營權(quán)的取得資格。“如果繼承人已經(jīng)喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份取得了城市戶口，則其本已享受了城市居民的福利和社會保障，其無理由再通過繼承的方式獲得農(nóng)村居民的社會保障?！盵2]

（二）財產(chǎn)權(quán)保護(hù)主義繼承觀

從財產(chǎn)權(quán)保護(hù)主義出發(fā)，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，用益物權(quán)屬于物權(quán)，物權(quán)乃是最重要的財產(chǎn)權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)雖在名義上屬于農(nóng)戶，但實(shí)質(zhì)上屬于農(nóng)戶的家庭成員，既然遺產(chǎn)是自然人死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)，包括財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利，則土地承包經(jīng)營權(quán)屬于遺產(chǎn)范疇，應(yīng)當(dāng)允許繼承。國家保護(hù)自然人的繼承權(quán)，在家庭承包方式下，繼承人無論是否具有本集體組織成員資格，均享有土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承權(quán)。遺產(chǎn)的繼承不應(yīng)區(qū)分家庭成員的身份屬性，以是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份對繼承資格予以限定或排除，沒有法理依據(jù)。“土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，是農(nóng)民應(yīng)得的重要財產(chǎn)，家庭土地承包經(jīng)營權(quán)也不具有人身專屬性，可以成為遺產(chǎn)?！盵3]

（三）兩種繼承觀的主要差異

依據(jù)戶籍和居住情況，農(nóng)戶的家庭成員基本分為三種類型：一是戶籍在本村并且在本村居住，一般為居家務(wù)農(nóng)的父母；二是戶籍在本村，但是不在本村居住，例如進(jìn)城務(wù)工居住在城市的子女；三是戶籍不在本村，但是在本村居住，例如因進(jìn)城上學(xué)或工作遷移戶籍至城市但回鄉(xiāng)居住的子女。按照生存權(quán)保護(hù)主義，戶籍從農(nóng)村遷往城市后，不再屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，故第一、二種類型的家庭成員享有土地承包經(jīng)營權(quán)繼承權(quán)資格，但第三種類型的家庭成員不享有土地承包經(jīng)營權(quán)繼承資格。而按照財產(chǎn)權(quán)保護(hù)主義，無論戶籍是否遷往城市，或者是否具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，只要具有繼承人的資格，就能夠繼承土地承包經(jīng)營權(quán)。由此觀之，兩種繼承觀是根本對立的，其權(quán)利保護(hù)的重心不一，衍生的土地承包經(jīng)營權(quán)繼承規(guī)則也迥異，相關(guān)立法解釋、司法裁判、學(xué)理闡釋未能達(dá)成一致。如果強(qiáng)調(diào)將“戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”作為集體成員的一個構(gòu)成要素，那么進(jìn)城落戶農(nóng)民的子女就不再擁有集體成員的資格，這將嚴(yán)重影響2億多進(jìn)城但沒有落戶的農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶的積極性[4]。

二、家庭承包地繼承規(guī)則的實(shí)踐困境

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體爭議

家庭承包方式下，承包方是村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，發(fā)包方是村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組，發(fā)包方與承包方簽訂書面的承包合同，承包方在承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)。家庭承包地繼承面臨的一個主要爭議是，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體屬于農(nóng)戶，還是屬于農(nóng)戶內(nèi)的家庭成員。

持農(nóng)戶權(quán)利主體論者認(rèn)為，在家庭承包方式下，農(nóng)戶是土地承包合同的承包方，是土地承包經(jīng)營權(quán)的唯一主體。部分家庭成員死亡，因整個農(nóng)戶并未消亡，無須進(jìn)行繼承。即使整戶消亡，因農(nóng)戶并不是自然人，不屬于法律上的被繼承人，仍不發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承。1985年，全國人大常委會秘書長王漢斌在《關(guān)于〈中華人民共和國繼承法〉（草案）的說明》中提出，“關(guān)于承包權(quán)能否繼承問題，考慮到承包是合同關(guān)系，家庭承包的，戶主死亡，并不發(fā)生承包權(quán)轉(zhuǎn)移問題?！睆乃痉ú门械膶?shí)踐來看，一系列生效裁判均認(rèn)為即使“絕戶”，也不發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承，承包土地應(yīng)當(dāng)退還發(fā)包方。值得注意的是，盡管司法裁判發(fā)生了效力，但是農(nóng)戶的子女希望繼續(xù)承包農(nóng)村土地的訴求不能予以忽視。

持家庭成員權(quán)利主體論者認(rèn)為，農(nóng)戶作為抽象的權(quán)利主體，實(shí)質(zhì)是由農(nóng)戶內(nèi)的家庭成員組成，承包合同的相對方雖然是農(nóng)戶，但土地經(jīng)營權(quán)實(shí)際歸屬于農(nóng)戶內(nèi)的家庭成員共同所有。土地承包經(jīng)營權(quán)的主體本質(zhì)上屬于自然人，在自然人死亡后，必然發(fā)生財產(chǎn)的繼承，該財產(chǎn)當(dāng)然包含土地承包經(jīng)營權(quán)?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)的主體應(yīng)解釋為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，農(nóng)戶并非土地承包經(jīng)營權(quán)的真正主體?！盵5]盡管司法裁判并未將土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承資格直接賦予農(nóng)戶內(nèi)的家庭成員，但是從一系列土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的訴求來看，即使農(nóng)戶子女的戶籍不在農(nóng)村，也不居住在農(nóng)村，但是主張繼續(xù)承包農(nóng)村土地的案件呈現(xiàn)上升趨勢。這可能與農(nóng)村承包土地，特別是城鄉(xiāng)郊區(qū)土地的稀缺性、財產(chǎn)性有關(guān)，但是也從側(cè)面反映了農(nóng)戶的子女希望繼續(xù)承包土地的愿望，這一愿望不能不予以關(guān)注。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性爭議

2009年，南京市江寧區(qū)人民法院在“李維祥訴李格梅繼承權(quán)糾紛”一案審理中認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)只能屬于農(nóng)戶家庭，不屬于某個家庭成員，因此不是《中華人民共和國繼承法》中所規(guī)定中的財產(chǎn)，不能繼承；當(dāng)家庭成員全部死亡時，該家庭所有的土地承包經(jīng)營權(quán)歸于消滅，故不發(fā)生繼承。該指導(dǎo)性案例的裁判基本遵循了生存權(quán)保護(hù)主義繼承觀，認(rèn)為在家庭承包方式下土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體屬于農(nóng)戶而不是家庭成員。但是，家庭承包方式下的土地承包經(jīng)營權(quán)到底是否具有可繼承性，相關(guān)爭論并未因此終止。

持肯定論者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶內(nèi)家庭成員的財產(chǎn)權(quán)，家庭成員基于承包合同取得耕地、林地、草地的土地承包經(jīng)營權(quán)，該權(quán)利是具體的而不是抽象的，應(yīng)當(dāng)具有可流通性，土地承包經(jīng)營權(quán)可繼承性是可流通性的應(yīng)有之義。但是，“無論是從法律維持利益平衡功能角度出發(fā)，還是從土地具有保障農(nóng)民基本生活功能層面考量，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)原則上是不應(yīng)該允許本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人繼承的?！盵6]從進(jìn)城與回鄉(xiāng)的視角來看，肯定論為農(nóng)戶的子女繼承土地承包經(jīng)營權(quán)提供了理據(jù)，但是也設(shè)定了限定即是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，因進(jìn)城而戶籍遷移城市，或者回鄉(xiāng)但是戶籍仍在城市，仍然在繼承土地承包經(jīng)營權(quán)上存在障礙。

持否定論者認(rèn)為，在農(nóng)戶內(nèi)部，由于出生、婚嫁、遷移等不同情況，有的家庭成員可能有耕地的份額，有的家庭成員可能無耕地的份額或者份額較少，如果某一家庭成員死亡，其子女可以直接繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，可能導(dǎo)致以戶為單位的土地承包經(jīng)營權(quán)分散化，不利于穩(wěn)定土地承包合同關(guān)系。但是，“否定土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承性，會對土地的經(jīng)濟(jì)績效產(chǎn)生負(fù)面影響；相反，允許土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承，則會產(chǎn)生地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng)，顯著提高農(nóng)民的生產(chǎn)效率以及對于土地長期投資的激勵作用?！盵7]從進(jìn)城與回鄉(xiāng)的視角來看，否定論擔(dān)心因繼承導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)分散化具有一定的合理性，但是隨著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式的多樣化，農(nóng)戶的子女即使分散承包土地，只要設(shè)置合理的土地使用限制，他們既然愿意繼續(xù)承包土地，必然會對土地進(jìn)行投資，并不會導(dǎo)致土地閑置浪費(fèi)。

三、家庭承包地繼承規(guī)則的重塑構(gòu)想

（一）允許繼承人選擇性繼承土地承包經(jīng)營權(quán)

目前，當(dāng)農(nóng)戶的家庭成員均死亡時，發(fā)包方是否收回家庭承包地做法不一：有的地方直接收回家庭承包地，但是對如何合理補(bǔ)償農(nóng)戶的子女，并未尋找到好的解決辦法；有的地方并不收回家庭承包地，而是交由該農(nóng)戶的子女繼續(xù)耕種，盡管該農(nóng)戶的子女已經(jīng)不具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份。

中青年因上學(xué)、工作、婚嫁等原因進(jìn)城遷移戶籍，不再擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，則不能繼承土地承包經(jīng)營權(quán)。但是，從鼓勵老年人回鄉(xiāng)發(fā)展的角度看，允許繼承人選擇性繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，利好大于弊端。所謂選擇性繼承，意味著繼承人可以繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，也可以放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，即將家庭承包地退回發(fā)包方，發(fā)包方給予合理的補(bǔ)償。繼承人在選擇繼承時，可以承包人的身份與發(fā)包人續(xù)訂承包合同，能夠穩(wěn)定土地承包合同關(guān)系，接續(xù)被繼承人在土地上的投入。在繼承人可以繼承土地承包經(jīng)營權(quán)的預(yù)期下，被繼承人在土地上的資金、技術(shù)、勞力等投入將無后顧之憂，能夠安心發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)土地的充分利用。

“推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)繼承制度改革，亟須充分理解和落實(shí)中央政策文件的要求，應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念的指引下，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，徹底消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利造成的消極影響?！盵8]因此，基于財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的完整性以及城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展的考量，應(yīng)當(dāng)允許家庭承包方式下繼承人能夠選擇性繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，不將繼承人是否具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作為限制條件。

（二）探索繼承人違反承包地義務(wù)的追責(zé)機(jī)制

繼承人在取得土地承包經(jīng)營權(quán)后，享有對承包地進(jìn)行自主生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)的互換和土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，這有利于繼承人最大程度發(fā)揮承包地的經(jīng)濟(jì)效用。但是，繼承人對于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)受到限制，以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓和發(fā)包方同意作為必要條件。與此同時，應(yīng)當(dāng)探索繼承人繼承土地承包經(jīng)營權(quán)后，發(fā)包方如何有效督促繼承人積極保護(hù)和合理利用承包地，維護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

繼承人繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，以繼承時承包地的剩余承包期為限，承包期的確定以承包合同和國家政策為依據(jù)。在承包期內(nèi)，繼承人不得擅自將承包地用于非農(nóng)建設(shè)或者造成永久性損害，否則發(fā)包方有權(quán)請求繼承人停止侵害、恢復(fù)原狀或者賠償損失。發(fā)包方對繼承人利用土地享有監(jiān)督的權(quán)利，在繼承人損害承包地時享有制止的權(quán)利，如損害情形嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)允許發(fā)包方變更、解除與繼承人的承包合同。即使繼承人未與發(fā)包方簽訂新的書面承包合同，由于土地承包經(jīng)營權(quán)是基于承包合同而產(chǎn)生，只要繼承人選擇繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，事實(shí)上就成為承包合同的相對一方即承包人。發(fā)包方對于繼承人擅自改變農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒、破壞生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)先行告知，限期整改，如未能按期整改，應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回承包地。因此與繼承人發(fā)生糾紛，雙方可以協(xié)商解決，也可以請求當(dāng)?shù)卣{(diào)解，任何一方還可以向土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，或者直接向人民法院提起訴訟。

（三）完善繼承人退出承包地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

“建構(gòu)與施行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承機(jī)制，不能脫離農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存續(xù)與運(yùn)行居于其中的由組織法和財產(chǎn)法一體構(gòu)筑的制度環(huán)境。”[9]在繼承人選擇放棄繼承土地承包經(jīng)營權(quán)時，應(yīng)當(dāng)將承包地退回發(fā)包方，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，或者將承包地交回發(fā)包方。也就是說，農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，可以選擇繼續(xù)持有土地承包經(jīng)營權(quán)，也可以選擇將承包地交回發(fā)包方。這里的“自愿有償”，強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)戶在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的行為應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償。同理類推，如繼承人選擇放棄繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶在承包地上的投入應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償給繼承人。

關(guān)于家庭承包地上的投入及收益，可以參酌1985年《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國繼承法〉若干問題的意見》第4條規(guī)定：“承包人死亡時尚未取得承包收益的，可把死者生前對承包所投入的資金和所付出的勞動及其增值和孳息，由發(fā)包單位或者接續(xù)承包合同的人合理折價、補(bǔ)償，其價額作為遺產(chǎn)?！敝劣谕度胭Y金和付出勞動的多寡，通過承包地上的現(xiàn)狀能夠得到反映，比如土壤等級、青苗栽種、谷物收成等，必要時可以引入第三方評估后進(jìn)行折價和補(bǔ)償。

四、結(jié)束語

土地承包經(jīng)營權(quán)制度，“最為突出的問題是土地承包經(jīng)營權(quán)承載了過于沉重的制度功能，并且因這些功能的相互沖突而導(dǎo)致具體的法律權(quán)能嚴(yán)重缺失和難以實(shí)現(xiàn)?！盵10]設(shè)計法理情理交融的家庭承包地繼承規(guī)則，能夠?qū)崿F(xiàn)家庭承包地超越代際的可持續(xù)利用，進(jìn)而預(yù)防棄耕拋荒現(xiàn)象，維持土地的農(nóng)業(yè)用途。特別是在進(jìn)城落戶與回鄉(xiāng)養(yǎng)老的雙重背景下，構(gòu)建具有可行性兼具開放性的家庭承包地繼承規(guī)則，一方面能夠解決中青年進(jìn)城后承包地可能被閑置浪費(fèi)的問題，另一方面能夠解決老年返鄉(xiāng)后對耕種和持有承包地的期待問題。因此，如果允許農(nóng)戶的子女超越農(nóng)戶本身選擇性繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，這相當(dāng)于為他們預(yù)留了一個選擇，即中青年時期進(jìn)城落戶享受城鎮(zhèn)的便利，老年時期回鄉(xiāng)耕種享受鄉(xiāng)村之美好。這固然是有利于個體的選擇，但是從積聚鄉(xiāng)村人口、促進(jìn)回鄉(xiāng)養(yǎng)老、活躍集體經(jīng)濟(jì)等角度觀之，也不失為一個符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略且能夠均衡各方利益的優(yōu)解方案。

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