摘""要：隨著黨和國家監(jiān)督體系的不斷完善，派駐監(jiān)督越來越受到重視。“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢成為派駐監(jiān)督發(fā)揮作用的重要推力。“駐”的優(yōu)勢雖早已提出，但時至今日其具體內(nèi)涵仍未有明確界定。根據(jù)派駐監(jiān)督工作實踐，可以發(fā)現(xiàn)“駐”的優(yōu)勢主要包括信息優(yōu)勢和組織優(yōu)勢兩方面。實踐中“駐”的優(yōu)勢的發(fā)揮因配套制度不全、監(jiān)督能力不足受到制約，應當從完善派出機關(guān)領(lǐng)導指導制度、優(yōu)化派駐機構(gòu)履職制度及加強派駐機構(gòu)隊伍能力建設(shè)等層面加以優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：派駐監(jiān)督；“駐”的優(yōu)勢；實踐困境；優(yōu)化路徑

中圖分類號：D262.6"""""""""文獻標識碼：A""""""""文章編號：1674-9170（2024）05-0077-11

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以極大的勇氣和定力推進全面從嚴治黨，高度重視黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，通過正風肅紀，反腐懲惡，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐機制建設(shè)，極大改善了黨風政風，重塑了全面覆蓋、常態(tài)長效的監(jiān)督制度。這其中，以直接深入“駐”在單位，可以全天候、近距離、常態(tài)化進行監(jiān)督為特點的派駐監(jiān)督制度得到極大重視。習近平總書記多次主持召開中央政治局會議、中央政治局常委會會議、中央深改組和深改委會議，研究派駐機構(gòu)改革問題。①新時代十年來，派駐監(jiān)督制度實現(xiàn)了一系列深層次、高水平變革，主要包括領(lǐng)導體制由“雙重領(lǐng)導“變?yōu)椤爸苯宇I(lǐng)導”；管理機制由“分散管理”變?yōu)椤敖y(tǒng)一管理”；監(jiān)督范圍由“部分覆蓋”變?yōu)椤叭娓采w”；職能職責由“多任務性”變?yōu)椤耙员O(jiān)督執(zhí)紀問責為主責主業(yè)”；派駐模式由“單點派駐”變?yōu)椤耙跃C合派駐為主”。②2022年6月22日發(fā)布實施的《紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作規(guī)則》（以下簡稱《派駐機構(gòu)工作規(guī)則》）更是對不同級別、不同類型派駐機構(gòu)的組織設(shè)置、領(lǐng)導體制、具體工作職責、履職程序、管理監(jiān)督作出了全面規(guī)范。體制機制的不斷完善極大提高了派駐監(jiān)督效能，黨的十九大至二十大五年間，全國各級派駐機構(gòu)共處置問題線索150.5萬件、立案39.9萬件、處分36.9萬人，2020年以來提出紀檢監(jiān)察建議5.9萬份。①

派駐監(jiān)督改革取得巨大成效，通過“派”的權(quán)威的強大釋放、“駐”的優(yōu)勢的持續(xù)顯現(xiàn)，在強化黨和國家自我監(jiān)督的過程中，扮演著重要的角色，發(fā)揮著重要的作用。②不過，時至今日，“駐”的優(yōu)勢的具體內(nèi)涵是什么，一直未有明確界定。筆者以“‘駐’的優(yōu)勢”為關(guān)鍵詞搜索發(fā)現(xiàn)，這一提法最早見于2014年2月份《中國紀檢監(jiān)察報》對于浙江省紀委派駐機構(gòu)改革的報道③，2014年12月份召開的中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會議明確指出：“派駐機構(gòu)要發(fā)揮‘派’的權(quán)威和‘駐’的優(yōu)勢，履行黨章賦予的職責?！雹苓@一要求也隨之成為派駐機構(gòu)改革的根本遵循。其后對于“駐”的優(yōu)勢的討論及分析，多出現(xiàn)在官方報紙、網(wǎng)站等媒體報道中。如《中國紀檢監(jiān)察報》刊文指出：“派駐機構(gòu)要充分利用‘在一個樓里辦公、一口鍋里吃飯’的優(yōu)勢。”⑤《人民日報》評論員文章提出，派駐機構(gòu)與駐在單位“在一個樓里辦公、一口鍋里吃飯”，跟干部天天有接觸、時時打交道，這就是“駐”的優(yōu)勢。⑥派駐監(jiān)督具有近距離、全天候、常態(tài)化的優(yōu)勢，派駐機構(gòu)必須充分發(fā)揮監(jiān)督“前哨”的作用，圍繞推進全覆蓋、提高有效性發(fā)力攻堅，真正把派駐監(jiān)督的探頭作用發(fā)揮出來。⑦不過，也有學者提出反對意見，認為派駐機構(gòu)“駐”的優(yōu)勢并不明顯，卻同時會帶來人員分散偏離規(guī)模效應、人情關(guān)系影響難以消除、人員分散制約專業(yè)化建設(shè)等不利影響。⑧

一、派駐監(jiān)督“駐”的優(yōu)勢的內(nèi)涵詮釋

官方對“駐”的優(yōu)勢的描述不可謂不全面，但仔細研讀便可發(fā)現(xiàn)，這些描述僅是對派駐監(jiān)督工作場景的一種形象化的概括總結(jié)，未能就其他監(jiān)督所不具備的近距離、全天候、常態(tài)化等優(yōu)勢進行深入分析，并找出蘊含其中的理論邏輯。因而仍然僅停留在“知其然”的層面，并沒有觸及問題實質(zhì)，未能做到“知其所以然”。朱熹曾說過：“論學便要明理，論治便要識體?！雹嵋虼?，為推進派駐監(jiān)督更好發(fā)展，有必要對“駐”的優(yōu)勢作進一步闡釋分析。

（一）派駐監(jiān)督具有信息優(yōu)勢

習近平總書記指出：“強化黨內(nèi)監(jiān)督，重在日常、貴在有恒。黨的各級組織要敢于較真碰硬，見物見人見細節(jié)，從點滴抓起，從具體問題管起，及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差?！雹庥纱耍行ПO(jiān)督的首要前提就在于能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，而發(fā)現(xiàn)問題的前提則在于掌握充分、精準的信息，可以說信息是派駐機構(gòu)監(jiān)督職能充分發(fā)揮的核心要素。①信息掌握越全面，決策依據(jù)就越充分，監(jiān)督效果也就越好，正如著名管理學家赫伯特·西蒙所說：“決策過程中至關(guān)重要的因素是信息聯(lián)系，信息是合理決策的生命線。”②只有對監(jiān)督對象的信息充分了解，才能真正做到監(jiān)督的科學性、及時性與針對性，從而實現(xiàn)監(jiān)督的精準化、具體化與常態(tài)化，否則勢必只是霧里看花，如“持螢燭象，得首失尾”，陷入“外行監(jiān)督內(nèi)行”的窘境。

結(jié)合信息論分析，由于信道容量、傳輸負載、噪音等因素，信息傳遞過程中不可避免地會出現(xiàn)信息損耗或信息衰減，導致信息內(nèi)容出現(xiàn)質(zhì)的失真、量的下降以及時效性的滯后。故而，在監(jiān)督機關(guān)與監(jiān)督對象之間常常會出現(xiàn)信息不對稱，即后者可能比前者掌握更多詳盡信息，或掌握著前者缺乏的信息。信息不對稱使得監(jiān)督機關(guān)對監(jiān)督對象的了解變得有限、膚淺甚至片面，從而極大地影響監(jiān)督效能。與其他監(jiān)督方式相比，派駐監(jiān)督在解決信息不對稱方面有著得天獨厚的優(yōu)勢。

1.離信息更“近”的區(qū)位優(yōu)勢。在一個開放的空間內(nèi)，任何一種能量都會隨著空間的增大出現(xiàn)能量密度降低的狀況，自然界聲光熱電的傳播概莫能外。③信息同樣如此，同等情況下，離信息源越近，信息獲取路徑越短，則獲得的信息越快、越多、越真；離信息源越遠，信息傳導路徑越長，則獲得的信息越慢、越少、越假。與其他監(jiān)督方式相比，派駐監(jiān)督雖獨立于監(jiān)督對象之外，卻又深度介入監(jiān)督對象的工作場景。根據(jù)《派駐機構(gòu)工作規(guī)則》，派駐機構(gòu)可采取參加會議、談心談話、聽取匯報、查閱資料、分析研判、廉政把關(guān)、實地調(diào)查等方式開展日常監(jiān)督，也應定期會同駐在單位黨組（黨委）專題研究全面從嚴治黨、黨風廉政建設(shè)和反腐敗各項工作，可以說其監(jiān)督觸角已能夠深入駐在單位權(quán)力運行的方方面面。尤其在貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨中央決策部署、踐行“兩個維護”、落實全面從嚴治黨主體責任、加強黨風廉政建設(shè)和反腐敗、依規(guī)依法履職用權(quán)、廉潔自律等方面的工作中，派駐機構(gòu)與駐在單位之間幾乎是零距離甚至是負距離的。因此，在信息收集方面派駐監(jiān)督具有無可比擬的優(yōu)勢，更易獲得與駐在單位有關(guān)的“地方性知識”，同時可以最大程度上保證收集到的信息更全面、更及時、更有針對性。

2.對信息更“熟”的認知優(yōu)勢。隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷向前推進，工作的專業(yè)化、精細化程度越來越高。有些工作領(lǐng)域如住建、金融、國企、糧食購銷、行政執(zhí)法、農(nóng)田水利、政府采購等具有極強的專業(yè)性，如果不能對駐在單位的核心業(yè)務、相關(guān)行業(yè)專門知識及政策法規(guī)有深入了解，勢必會因“隔行如隔山”而變成駐在單位的“局外人”，存在被懸置的可能，監(jiān)督也會浮于表面，無法落到實處。對此，派駐監(jiān)督中的“駐”恰好可以解決這一難題。因為“駐”不僅僅是空間意義上的，而更多指的是對某一對象、行業(yè)或領(lǐng)域的針對性、長期性監(jiān)督。從實踐上看，派駐機構(gòu)的監(jiān)督對象往往是由派出機關(guān)統(tǒng)一分配的，且一經(jīng)分配，在相當長的時間內(nèi)不會發(fā)生較大變動。因此，派駐監(jiān)督可以長期面對一個或幾個業(yè)務相近的、固定的監(jiān)督對象，從而對相關(guān)部門（行業(yè)）的知識體系、工作內(nèi)容、業(yè)務流程等有更深入的了解。基于此，相較其他監(jiān)督而言，派駐監(jiān)督更能夠在海量信息中辨識出信息來源的可靠性、信息的真實性與有效性，從而打破駐在單位在業(yè)務方面的專業(yè)性壁壘，及時識別出監(jiān)督對象的關(guān)鍵工作動態(tài)及存在的問題，進而能夠更精準地發(fā)現(xiàn)其漏洞與不足，切實提高監(jiān)督質(zhì)效。

（二）派駐監(jiān)督具有組織優(yōu)勢

組織行為學理論認為，組織管理層次與幅度的合理與否在一定程度上決定并反映了組織結(jié)構(gòu)狀態(tài)及其合理性。①就一個特定組織而言，管理層次和管理幅度成反比關(guān)系，管理層次越多，則其管理幅度就越??；管理層次越少，則其管理幅度就越大。②法國數(shù)學家格雷卡耐斯研究提出：管理幅度與關(guān)系數(shù)成指數(shù)函數(shù)關(guān)系，即下屬數(shù)量按等差級數(shù)增加，則關(guān)系數(shù)按幾何級數(shù)增加。③由此，當組織管理層次多、管理幅度小時，管理人數(shù)相應較少，權(quán)力易于集中，執(zhí)行能力強，但溝通交流層級過多也使得信息傳遞往往出現(xiàn)漏斗效應④，造成信息的損耗、扭曲和失真。反之，當組織管理層次少、管理幅度大時，管理人數(shù)則會變多，雖然信息傳遞會更有效率，但人與人之間的關(guān)系會更加復雜，在任務分配、獎懲激勵、利益協(xié)調(diào)等方面難以實現(xiàn)有效領(lǐng)導。這一結(jié)論同樣適用于監(jiān)督關(guān)系中，即監(jiān)督范圍越廣，監(jiān)督對象就會越多，監(jiān)督機關(guān)與監(jiān)督對象之間的關(guān)系則會更加復雜，監(jiān)督難度也就更大。在解決監(jiān)督幅度過大的問題方面，派駐監(jiān)督具有不可替代的組織優(yōu)勢。

1.派駐監(jiān)督可以更好地平衡監(jiān)督幅度與監(jiān)督層次。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定，各級紀委監(jiān)委是法定監(jiān)督專責機關(guān)，主要分布在中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市（地級市）、縣四級。在法定管轄區(qū)域內(nèi)，監(jiān)督機關(guān)是唯一的，但監(jiān)督對象卻是空間上多點分散、職能上多元復雜的，換言之，如果把監(jiān)督機關(guān)比作一個點，則其面對的監(jiān)督對象則是將之包圍起來的一個圓。在這種情況下，由于監(jiān)督幅度過大，組織關(guān)系相對比較松散，監(jiān)督機關(guān)難以實現(xiàn)對監(jiān)督對象嚴密而有效地監(jiān)督。而派駐機構(gòu)的設(shè)置則是在監(jiān)督機關(guān)與監(jiān)督對象之間增加了一個層級，如同將這個圓分為幾個部分，在每個部分都設(shè)置一個分中心，通過對監(jiān)督幅度的縮減與細化，從而建立起多主體、多層級的多點監(jiān)督體系。每個主體、每個層級都有發(fā)現(xiàn)問題的義務與能力，進而發(fā)揮相互補充、相互印證的作用，既實現(xiàn)了監(jiān)督層級與監(jiān)督幅度之間的平衡，又真正做到了不留死角、沒有空白的全方位監(jiān)督。

2.派駐監(jiān)督可以有效整合各方監(jiān)督力量。當前我國權(quán)力監(jiān)督體系存在多種不同的監(jiān)督主體與監(jiān)督形式，除了作為監(jiān)督專責機關(guān)的各級紀委監(jiān)委外，還存在其他多種監(jiān)督力量，黨內(nèi)有黨的工作部門的職能監(jiān)督、黨的基層組織的日常監(jiān)督等，黨外則有人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。這其中駐在單位內(nèi)設(shè)的基層紀檢機構(gòu)（有的是機關(guān)紀委，有的則是紀檢委員）是一支極其強大的監(jiān)督隊伍，由于其工作在駐在單位，真正可以做到讓監(jiān)督“從群眾中來，到群眾中去”。而根據(jù)《派駐機構(gòu)工作規(guī)則》，派駐機構(gòu)對駐在單位內(nèi)設(shè)紀檢機構(gòu)及直屬單位紀檢機構(gòu)擁有業(yè)務指導和監(jiān)督檢查的權(quán)力。由此，派駐機構(gòu)可以將派出機關(guān)、駐在單位機關(guān)紀委、基層紀檢組織（委員）的力量整合起來，通過建立協(xié)作互動機制，有效促進各監(jiān)督力量“明責、履責、擔責”，既避免了監(jiān)督專責機關(guān)的單打獨斗，同時又通過推動基層紀檢組織積極履責，促進基層黨組織功能得到更好發(fā)揮?？梢哉f，派駐監(jiān)督是連接各種監(jiān)督力量的紐帶，正如有的學者所言派駐監(jiān)督“在建構(gòu)反腐敗和預防腐敗制度體系方面有其獨特的價值和作用，黨內(nèi)監(jiān)督的諸多具體內(nèi)容、監(jiān)督監(jiān)察全覆蓋、強化對‘關(guān)鍵少數(shù)’的監(jiān)督皆依賴派駐監(jiān)督得以實現(xiàn)”①。

二、派駐監(jiān)督“駐”的優(yōu)勢的實踐困境

作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，自國家紀檢監(jiān)察體制改革以來，在履行監(jiān)督保障執(zhí)行，促進完善發(fā)展的職責中，派駐監(jiān)督一直發(fā)揮著較大作用，但實踐中仍然存在部分因素影響到派駐監(jiān)督“駐”的優(yōu)勢的充分發(fā)揮。

（一）配套制度不健全

盡管隨著紀檢監(jiān)察體制改革的不斷深入，與派駐監(jiān)督相關(guān)的規(guī)章制度日益完善，然則，“大抵立法必有弊，未有無弊之法”②，實踐中在派駐機構(gòu)如何開展監(jiān)督、監(jiān)督質(zhì)效如何評價等方面仍然存在制度供給不足等問題。

1.指導聯(lián)系服務保障制度難以落到實處?！杜神v機構(gòu)工作規(guī)則》規(guī)定：派出機關(guān)相關(guān)部門根據(jù)職能職責，應加強對派駐機構(gòu)的指導、聯(lián)系、服務和保障，其中監(jiān)督檢查部門協(xié)助分管領(lǐng)導聯(lián)系派駐機構(gòu)日常工作，其他相關(guān)部門應當會同派駐機構(gòu)聯(lián)合開展監(jiān)督工作，或指導、協(xié)調(diào)派駐機構(gòu)與地方紀律檢查委員會監(jiān)察委員會、各派駐機構(gòu)之間協(xié)作開展相關(guān)工作。③然而，“徒法不足以自行”，上述制度在落實過程中存在以下問題。

首先，《派駐機構(gòu)工作規(guī)則》中的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容仍舊過于寬泛，尤其在制度的可操作性方面缺少明確具體的實施細則或工作指南，實踐中只能根據(jù)規(guī)則精神和具體情況開展工作，無疑會陷入“無規(guī)可依”的尷尬境地。各地雖然在“組組聯(lián)合”“組地合作”“貫通協(xié)同機制”等方面作了有益探索，但不同級別與地區(qū)之間仍舊存在較大差別，尚未形成統(tǒng)一的操作規(guī)范。其次，缺乏考核、獎懲等激勵機制，致使派出機關(guān)相關(guān)部門與派駐機構(gòu)之間常常存在合作意識不強烈、工作銜接不順暢等問題。如派出機關(guān)相關(guān)部門在對涉及駐在單位工作人員的問題線索進行處置（初核、談話、函詢）、立案審查調(diào)查時，往往怠于及時向派駐機構(gòu)通報，即便有通報，也通常是在問題線索已經(jīng)核查完畢、處分決定已經(jīng)作出后。這也就使得相關(guān)人員被處分或被留置后，駐在單位已經(jīng)知曉而派駐機構(gòu)卻一無所知的情況出現(xiàn)，極易使派駐機構(gòu)陷入被動境地。又如，在開展專項監(jiān)督時，派出機關(guān)往往確定由某一內(nèi)設(shè)科室牽頭推動、制發(fā)工作方案、部署工作任務，由派駐機構(gòu)負責實際工作落實。但在謀劃階段，相關(guān)科室極少主動與派駐機構(gòu)進行事先溝通；在監(jiān)督開展過程中，也是以交辦工作任務、下達指令為主，極少主動給予保障支持幫助。最后，派出機關(guān)對派駐機構(gòu)授權(quán)不徹底，導致派駐機構(gòu)開展監(jiān)督缺少抓手。如部分地方省級以下、省管高校的派駐機構(gòu)未被授予留置、訊問、搜查等監(jiān)察措施使用權(quán)，一旦工作中需要采取前述措施還要依靠派出機關(guān)或借助地方監(jiān)委名義辦理。又如部分地方派駐機構(gòu)無法直接使用央地查詢系統(tǒng)、部分內(nèi)網(wǎng)資源，在需要相關(guān)信息時還需委托派出機關(guān)相關(guān)科室代為查閱。有的地方對于同級黨委管理干部的廉政意見往往由派出機關(guān)直接出具，根本無需征求派駐機構(gòu)意見，無形中弱化了派駐機構(gòu)的監(jiān)督職權(quán)，更削弱了派駐機構(gòu)在前述干部心目中的地位。

2.派駐監(jiān)督“駐”的履職制度不深入。一是監(jiān)督方式有待細化?！杜神v機構(gòu)工作規(guī)則》對派駐機構(gòu)履行監(jiān)督職責規(guī)定了若干監(jiān)督方式，①但相關(guān)規(guī)定多是泛泛而談，缺乏針對性與實效性。如有的派駐機構(gòu)熱衷于參加駐在單位召開的各種會議，分散了本就不多的監(jiān)督力量，導致實際投入監(jiān)督的力度不夠。況且，受“體制韌性”影響，地方治理體制得以對派駐機構(gòu)改革進行調(diào)適性整合，這種整合可能有意無意地削弱改革力度、弱化地方派駐機構(gòu)履行政治監(jiān)督的效能。②二是駐在單位不配合。實踐中，有的駐在單位不能正確認識監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，對“被監(jiān)督”存在種種錯誤認識：有的單純把監(jiān)督等同于找茬，認為監(jiān)督就是“活還沒干，槍先頂在后腰上了”；有的認為派駐機構(gòu)是紀委的人，與自己不是一家，“家丑不可外揚”；有的存在自利傾向，怕把問題上報后會對單位產(chǎn)生負面影響，進而影響自己的政績；更甚者則是“好人主義”盛行，對于出現(xiàn)的問題習慣“捂蓋子、堵窗子、打掩護”，期望能夠大事化小、小事化了。以至于駐在單位在與派駐機構(gòu)交流溝通時不可避免地出現(xiàn)“機會主義行為”③，表現(xiàn)在報送信息時避重就輕、刪刪減減，談話時顧左右而言他、知而不言，走訪調(diào)研更是慣于多提不利條件、少提解決對策。以上種種在不同程度上導致派駐機構(gòu)對駐在單位職責摸不清、內(nèi)設(shè)機構(gòu)人員認不全、廉政風險點弄不懂，對于核心業(yè)務工作了解較少，未能徹底成為駐在單位的“局內(nèi)人”。從而使得派駐機構(gòu)在開展監(jiān)督時難有充足且精準的第一手信息，只能高度依賴駐在單位的主動配合與支持，監(jiān)督效能往往存在極大損耗，出現(xiàn)“駐而不深、督而不精”的問題。

3.考核評價制度不夠精準。監(jiān)督工作一向被視為“人前不顯功、背后得罪人”，甚至有人戲言稱監(jiān)督過嚴會導致“退休后沒朋友”，與審查調(diào)查辦理案件評價標準較為明確不同，監(jiān)督工作成果不好展現(xiàn)，監(jiān)督干沒干、好不好難以評判。一直以來，我國紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)反腐績效評估工作中存在缺乏專門性考評指標體系、考評體系混用、考評可操作性較低等問題。④具體而言，主要有以下幾方面問題。首先，考核指標欠科學。部分紀檢監(jiān)察干部存在“重辦案、輕監(jiān)督”的傾向，因此在派駐機構(gòu)的考核指標體系中，問題線索處置、審查調(diào)查等案件辦理仍然被賦予較高的分值，在整個考核評分中占據(jù)較大比重，而督促駐在單位落實主體責任、踐行監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”、主動發(fā)現(xiàn)問題等真正的監(jiān)督工作所占比重較小，以至于有時監(jiān)督再多也不如辦一個重案要案。其次，考評結(jié)果運用不足。“考評結(jié)果運用是考評的生命，如不有效運用，就沒有實際價值和意義可言?！雹莓斍?，對于派駐監(jiān)督考評結(jié)果的運用，尚不存在剛性的、細化的制度規(guī)定，考評結(jié)果的優(yōu)劣常常停留在結(jié)果確定的那一刻，之后則會被“束之高閣”，“干與不干”“干好干壞”的結(jié)果并無明顯差別。最后，由于派駐機構(gòu)日常工作中與派出機關(guān)內(nèi)設(shè)部門、主分管領(lǐng)導聯(lián)系相對較少，導致派駐機構(gòu)干部在提拔晉升、考核獎懲、教育培訓等方面容易被“邊緣化”，考核結(jié)果與干部使用存在“兩張皮”的現(xiàn)象。

（二）監(jiān)督能力有欠缺

古人云：夫國之匡輔，必待忠良。任使得人，天下自治。①派駐機構(gòu)一體履行紀檢監(jiān)察雙重職責，既要依照黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督執(zhí)紀問責，又要依照監(jiān)察法規(guī)監(jiān)督調(diào)查處置，其工作的順利開展離不開一支高素質(zhì)的人才隊伍。但與愈來愈重要的職責相比，當前派駐機構(gòu)人員多樣、水平參差不齊、辦案力量不足等問題，仍然突出存在。②

1.紀檢監(jiān)察專業(yè)能力不足。一是紀檢監(jiān)察工作要求高。紀檢監(jiān)察工作是隨著紀檢監(jiān)察體制改革而出現(xiàn)的新型業(yè)務，其既不同于以往紀委辦理違紀案件的要求，也不同于之前檢察院辦理職務違法犯罪案件的要求，有其獨特性。對于監(jiān)督而言，尤其如此。黨的二十大報告指出，要健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。所謂全面覆蓋，就是要實現(xiàn)對所有黨員干部和行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督全面覆蓋，對權(quán)力運行的監(jiān)督全面覆蓋。③由此可知，監(jiān)督工作涉及領(lǐng)域?qū)?、涵蓋知識面廣，具有較強的復雜性與艱巨性；加之黨內(nèi)法規(guī)卷帙浩繁且近來更新頻繁④，紀法雙施雙守、紀法罪貫通銜接對工作人員的能力提出了更高要求。二是專業(yè)理論知識儲備嚴重不足。紀檢監(jiān)察學是一門新興學科，當前對紀檢監(jiān)察制度的理論研究比較零散，相關(guān)問題闡述、經(jīng)驗總結(jié)、理論創(chuàng)新均不夠⑤，與派駐監(jiān)督工作相關(guān)的學習資料與理論研究更是稀缺，實際工作中遇到問題也往往陷入無人可問、無人愿答、無人能答的窘境。三是工作人員專業(yè)能力匱乏。派駐機構(gòu)組建時間相對較晚，近幾年雖然通過公務員考試、遴選、選調(diào)等方式選拔了大量干部充實到各派駐機構(gòu)，但工作人員專業(yè)背景紛繁復雜，工作經(jīng)歷不盡相同，對于紀檢監(jiān)察業(yè)務更多是門外漢，缺少相關(guān)工作經(jīng)驗，這一點在市縣兩級派駐機構(gòu)中表現(xiàn)尤為突出。雖然派出機關(guān)每年都會舉辦業(yè)務培訓，但培訓內(nèi)容往往顯得碎片化，既不成體系，也缺少精準性，難以滿足需要。此外，派駐機構(gòu)領(lǐng)導干部年紀偏大，常常是在派駐機構(gòu)工作幾年就退休；而青年干部往往被上級部門或派出機關(guān)以種種原因抽調(diào)出去，人員流動較快也影響了派駐監(jiān)督經(jīng)驗的積累和相應業(yè)務能力的提升，制約了監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。

2.對駐在單位核心業(yè)務、關(guān)鍵權(quán)責不熟。紀檢監(jiān)察體制改革后，派駐機構(gòu)由之前的紀委和駐在部門黨組“雙重領(lǐng)導”轉(zhuǎn)變?yōu)榧o委監(jiān)委直接領(lǐng)導。《派駐機構(gòu)工作規(guī)則》也明確規(guī)定：派駐機構(gòu)是派出機關(guān)的組成部分，與駐在單位是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。由此，派駐機構(gòu)開始專司監(jiān)督業(yè)務，不再參與駐在單位的具體工作，但從工作場域的退出，不僅使得派駐機構(gòu)與駐在單位工作人員的接觸減少，消息來源更為閉塞，更使得派駐機構(gòu)對駐在單位的核心業(yè)務愈發(fā)陌生。加之派駐監(jiān)督尤其是綜合派駐監(jiān)督的駐在單位多是政府職能部門，其核心工作業(yè)務性強，專業(yè)化程度高，致使實踐中派駐機構(gòu)往往陷入能力不夠、素質(zhì)不強的窘境，突出表現(xiàn)在對駐在單位職責履行過程中存在廉政風險的關(guān)鍵點位了解不深、理解不透、把握不準，以至于“新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”①，雖然“形式上‘住進了’駐在機構(gòu)，實質(zhì)上監(jiān)督職責職能方面始終游離在駐在機構(gòu)之外，無法深入到駐在機構(gòu)內(nèi)部開展監(jiān)督工作”②。導致監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題多是一般性的表面問題，根本性、深層次問題發(fā)現(xiàn)較少，有價值的問題線索發(fā)現(xiàn)較少，頗有隔靴搔癢之感，“監(jiān)督不到”“監(jiān)督不動”的尷尬時常出現(xiàn)。如果說之前參與駐在單位工作時是“知其然而不愿監(jiān)督”，那么現(xiàn)在則是“愿監(jiān)督卻不知其然”，監(jiān)督與駐在部門工作呈現(xiàn)“兩張皮”，出現(xiàn)“脫離駐在部門的工作談監(jiān)督”的現(xiàn)象，難以實現(xiàn)對駐在部門的有效監(jiān)督，派駐監(jiān)督“哨兵”“探頭”的作用無法得到充分發(fā)揮。③

三、派駐監(jiān)督“駐”的優(yōu)勢的優(yōu)化路徑

美國電影《蜘蛛俠》里有一句流傳甚廣的臺詞，即“能力越大，責任越大”，這是對一個具有超能力的人的道德要求；反之亦然，即“責任越大，能力也應越大”，這是對一個深負重任的人的能力要求，因為“任小能于大事者，猶貍搏虎而刀伐木也”④。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，派駐監(jiān)督身負把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能、推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的重任，更需立足實際，對如何充分發(fā)揮“駐”的優(yōu)勢，進一步提高監(jiān)督效能進行有益探索。

（一）完善派出機關(guān)領(lǐng)導制度

根據(jù)《派駐機構(gòu)工作規(guī)則》，派駐機構(gòu)由紀委監(jiān)委直接領(lǐng)導、統(tǒng)一管理，是各級紀委監(jiān)委的重要組成部分。這一規(guī)定指明了“派”這一權(quán)威的來源，即派出機關(guān)通過權(quán)威下沉賦予了派駐機構(gòu)權(quán)威和強力監(jiān)督地位，對被監(jiān)督對象形成權(quán)威震懾。⑤于派駐監(jiān)督而言，正是“派”這一權(quán)威保證并助漲了“駐”的優(yōu)勢。因此，發(fā)揮好“駐”的優(yōu)勢需要借助“派”的權(quán)威，通過完善派出機關(guān)的領(lǐng)導指導服務保障等制度，進一步推動“駐”這一優(yōu)勢的發(fā)揮。

1.賦予派駐機構(gòu)更大監(jiān)督權(quán)。派駐監(jiān)督實現(xiàn)了監(jiān)督幅度與監(jiān)督層次之間的平衡，其實質(zhì)是派出機關(guān)讓渡部分監(jiān)督權(quán)限的產(chǎn)物。但這并不意味著派駐監(jiān)督工作等同于派出機關(guān)的工作。派出機關(guān)應當充分認識到派駐監(jiān)督的獨特性質(zhì)，不能將派駐機構(gòu)視為內(nèi)設(shè)機構(gòu)，應根據(jù)派駐監(jiān)督的需求賦予派駐機構(gòu)更大、更充分的監(jiān)督權(quán)限，以幫助其提高獲得必要資源（如知識、技能、部門支持等）的能力，畢竟“巧婦難為無米之炊”。而這也是近年來派駐機構(gòu)改革工作一直以來的趨勢，如二十屆中央紀委二次全會提出：“完善派駐監(jiān)督體系機制，推進派駐機構(gòu)、派出機構(gòu)全面運用監(jiān)察權(quán)。”⑥二十屆中央紀委三次全會則進一步提出：“深化派駐機構(gòu)改革，制定加強中管高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)與地方紀委監(jiān)委聯(lián)合開展審查調(diào)查的意見，指導各省區(qū)市紀委監(jiān)委開展向省屬高校和國有企業(yè)派駐紀檢監(jiān)察組試點，在垂管系統(tǒng)省級以下單位開展涉嫌職務犯罪案件管轄和監(jiān)察措施使用改革試點。持續(xù)完善‘組組’協(xié)同監(jiān)督、‘室組’聯(lián)動監(jiān)督、‘室組地’聯(lián)合辦案機制。”①另外，在領(lǐng)導派駐機構(gòu)開展工作過程中，除安排自上而下的政治監(jiān)督任務外，還應充分調(diào)動派駐機構(gòu)的監(jiān)督主動性，注重推動派駐機構(gòu)發(fā)揮主要作用，從給派駐機構(gòu)布置監(jiān)督任務向督促派駐機構(gòu)主動開展監(jiān)督轉(zhuǎn)變，使派駐機構(gòu)真正成為派駐監(jiān)督的工作主體。

2.完善派出機關(guān)指導聯(lián)系服務保障制度。必須細化現(xiàn)有制度規(guī)定，即以《派駐機構(gòu)工作規(guī)則》為基礎(chǔ)，通過制定實施細則或工作指南等方式，對相關(guān)指導聯(lián)系服務保障制度作進一步細化，確?！杜神v機構(gòu)工作規(guī)則》的有效執(zhí)行和落實。另外，打造溝通交流平臺。雖然同屬于派出機關(guān)，但一個客觀事實是派駐機構(gòu)之間、派駐機構(gòu)與內(nèi)設(shè)部門之間相互了解不夠，導致各方在聯(lián)合開展活動或內(nèi)設(shè)部門進行業(yè)務指導時，往往存在一定的中梗阻，無法直擊要害。在此可借鑒法官會議制度的結(jié)構(gòu)和程式，由派出機關(guān)牽頭打造組織中臺，建立派駐監(jiān)督事項會商研判機制，通過交流互動，加強信息溝通，促進相互了解，推動形成監(jiān)督合力。

3.完善派駐監(jiān)督工作考核制度。首先，引導樹立正確的工作導向，對于派駐機構(gòu)而言，監(jiān)督是其首要職責，因此對其考核應當摒棄重辦案、輕監(jiān)督的傾向。其次，科學設(shè)置考核指標，賦予監(jiān)督工作更大權(quán)重，突出做實做細日常監(jiān)督導向，提高日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題、查處問題、提出紀檢監(jiān)察建議、推動整改、建章立制的分值比重（應當不少于總分值的60%），重視針對駐在單位核心業(yè)務開展的特色監(jiān)督活動，激勵引導派駐機構(gòu)更好履行監(jiān)督職責。最后，加強考核結(jié)果運用，在干部個人評先樹優(yōu)、提拔任用方面，應充分考慮其所在科室的考評結(jié)果，可嘗試將相應排名轉(zhuǎn)化為一定的加分分值，從而杜絕“考而不用”，切實激勵干部擔當作為。

（二）優(yōu)化派駐機構(gòu)履職制度

派駐機構(gòu)與駐在單位不是相互對立，而是多向互動的，必須緊密結(jié)合駐在單位特點，開展針對性監(jiān)督，通過完善優(yōu)化相關(guān)體制機制，發(fā)揮好“駐”的優(yōu)勢，真正做到既履行好監(jiān)督責任，又能夠積極推動駐在單位落實好主體責任。

1.信息報送清單化。督促駐在單位及時報送相關(guān)信息是開展派駐監(jiān)督的重要手段之一，不過目前對于信息報送頻次、內(nèi)容等均無明確且細致的規(guī)定。為確保底數(shù)清、情況明，派駐機構(gòu)可以制定信息報送清單制度，通過分門別類設(shè)立清單類別和事項，優(yōu)化信息報送內(nèi)容與頻率，便于操作實施。具體而言，主要應建立兩個清單：一是常規(guī)報送清單，聚焦駐在單位職責定位、行業(yè)特點、組織架構(gòu)、文件會議等情況，形成駐在單位定期更新報送的信息清單；二是重點工作清單，聚焦貫徹落實黨中央大政方針和決策部署，由駐在單位結(jié)合自身職責進行梳理，逐項細化明確自身目標任務、推進計劃、完成時限等內(nèi)容，形成重點工作清單。通過兩個清單，可以較為容易發(fā)現(xiàn)監(jiān)督重點，將看似無處著手的監(jiān)督細化分解為條目清楚的具體事項。

2.強化各類監(jiān)督力量整合。一是充分發(fā)揮派駐監(jiān)督的組織優(yōu)勢，善于借用機關(guān)紀委、基層紀檢組織等機構(gòu)力量，通過抽調(diào)辦案、聯(lián)合開展監(jiān)督等形式加強雙方溝通聯(lián)系，建立組織聯(lián)動、學習交流、工作配合機制，打造“在一起”的理念，使之成為與駐在單位之間的橋梁紐帶。二是強化與駐在單位內(nèi)部組織人事、信訪、財務等專業(yè)部門的溝通交流，通過“紀檢+專業(yè)”聯(lián)合檢查，擴展監(jiān)督信息來源渠道，打通信息中梗阻。三是建立不同級別“同系統(tǒng)”派駐機構(gòu)之間協(xié)作配合制度。以監(jiān)督住房建設(shè)部門的派駐機構(gòu)為例，應嘗試打通中央、省、市、縣四級監(jiān)督住房建設(shè)部門派駐機構(gòu)之間的級別壁壘，加強相互之間的溝通交流，尤其是對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題互通有無，中央與省級派駐機構(gòu)可以以下看上，通過市縣派駐機構(gòu)發(fā)現(xiàn)的制度運行實踐中存在的問題來推動體制機制完善；市縣級派駐機構(gòu)則可以從上看下，結(jié)合上級派駐機構(gòu)提供的信息，重點核查規(guī)章制度、國家政策、重點任務的落地情況。

3.創(chuàng)新監(jiān)督方式。對于派駐監(jiān)督的監(jiān)督方式，《派駐機構(gòu)工作規(guī)則》作了較為詳細的規(guī)定，但實踐中仍存在程序監(jiān)督多、隨機監(jiān)督多、切入點不夠精準、監(jiān)督效果不明顯等問題。為解決上述問題，應采取化虛為實的監(jiān)督方式。一是實施臺賬式監(jiān)督。根據(jù)駐在單位報送的信息清單，結(jié)合歷次巡視巡察反饋情況、案件查辦結(jié)果、信訪舉報信息等內(nèi)容，條分縷析找出監(jiān)督重點，建立監(jiān)督臺賬，以作為開展派駐監(jiān)督的方向指引，確保監(jiān)督靶向更加聚焦。要注意對監(jiān)督臺賬進行實時更新，及時跟進監(jiān)督。通過深挖業(yè)務工作問題背后存在的責任、作風和腐敗問題，建立問題清單并及時反饋，形成“建立臺賬、靶向檢查、及時反饋、對單整改、動態(tài)清零”的監(jiān)督整改閉環(huán)。二是走好群眾路線，特別是網(wǎng)上群眾路線。固守參加會議、查閱文件、聽取匯報等傳統(tǒng)監(jiān)督方式，往往只能淺嘗輒止，看不到問題根源。要善于在網(wǎng)上看，通過12345熱線、政務信箱、領(lǐng)導留言板等途徑傾聽群眾呼聲，主動篩查群眾訴求，切實做到“民有所呼，我有所應”。

（三）加強派駐機構(gòu)隊伍建設(shè)

“凡官不同事，人不同能；得其能則成，失其能則敗。”①因此，做好派駐監(jiān)督工作，必須建立一支能力強、素質(zhì)高的隊伍。

1.提高政治能力。習近平總書記指出：“在干部干好工作所需的各種能力中，政治能力是第一位的。”派駐監(jiān)督的本質(zhì)是政治監(jiān)督，做好派駐監(jiān)督工作更需要工作人員具有過硬的政治能力。提高政治能力，就是要提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力。在開展監(jiān)督時，要立足人民立場，心懷國之大者，善于從黨中央和國家工作大局出發(fā)看問題、想問題，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。要善于運用馬克思主義立場觀點方法觀察分析問題，能夠從繁雜問題中找到發(fā)展規(guī)律，從苗頭問題中發(fā)現(xiàn)發(fā)展趨勢，善于透過現(xiàn)象看本質(zhì)。要自覺加強政治歷練，始終敬畏黨的政治紀律和政治規(guī)矩，及時跟進學習、堅決貫徹落實習近平總書記重要講話指示批示精神，深學細悟黨中央各項決策部署的時代背景和戰(zhàn)略考量，吃透精神內(nèi)涵，切實做到既緊跟黨中央決策部署，又善于從具體業(yè)務入手分析問題，努力做到直指問題、事半功倍。

2.提高紀檢監(jiān)察專業(yè)能力。一是深化對派駐監(jiān)督的認識。積極學習馬克思、恩格斯、列寧等馬克思主義經(jīng)典作家的權(quán)力監(jiān)督理論、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督理論、習近平總書記關(guān)于黨的自我革命的重要思想，為做好派駐監(jiān)督工作提供充足理論保障。二是全面增強監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法能力。以黨紀學習教育活動為契機，熟練掌握運用黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)，加強業(yè)務技能專業(yè)培訓，提升紀法貫通運用、精準運用“四種形態(tài)”的能力；緊跟紀檢監(jiān)察學科發(fā)展，構(gòu)建行之有效的知識、技能體系，提高依規(guī)依紀依法履職能力。三是強化對駐在單位核心業(yè)務的學習，深入了解各駐在單位的行業(yè)特點、主要工作、相關(guān)政策法規(guī)及廉政風險點，做到了然于胸；積極參與駐在單位舉辦的相關(guān)培訓，學習業(yè)務知識，了解其工作最新動態(tài)，切實增強監(jiān)督底氣，為做好派駐監(jiān)督提供堅實保障。

3.加強內(nèi)控監(jiān)管。“紀檢監(jiān)察權(quán)是‘治權(quán)之權(quán)’，紀檢監(jiān)察干部是‘治吏之吏’，打鐵必須自身硬?！雹俟识?，派出機關(guān)應加強對派駐機構(gòu)的監(jiān)督管理。一是加強對干部的政治教育、思想教育、廉政教育、警示教育，引導樹立正確的政績觀，確保始終忠誠、干凈、擔當。二是建立健全內(nèi)部管理制度，完善問題線索處置、案件審查調(diào)查過程中的回避、保密及過問登記等制度，嚴格規(guī)范紀檢監(jiān)察權(quán)力行使程序，全面了解掌握派駐機構(gòu)干部各方面情況，做細做實日常監(jiān)督、經(jīng)常性監(jiān)督，既管“八小時內(nèi)”，又管“八小時外”，保證執(zhí)紀者必先守紀。三是堅持嚴管厚愛相結(jié)合。堅持政治上真情關(guān)懷、事業(yè)上關(guān)心激勵、工作上寬容包容、生活上真情幫扶，有效調(diào)動干部履職盡責、擔當作為的內(nèi)生動力。②

馬克思、恩格斯說過：一切公職人員必須“在公眾監(jiān)督之下進行工作”，這樣“能可靠地防止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財”和“追求自己的特殊利益”。③習近平總書記指出：“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐敗，這是一條鐵律?！雹鼙O(jiān)督是確保權(quán)力正常運行的重要手段。加強對權(quán)力行使的監(jiān)督，是黨直面自身存在的問題、勇于進行自我革命的關(guān)鍵所在。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要一環(huán)，派駐監(jiān)督因其“駐”的制度安排而擁有其他監(jiān)督所不具有的信息與組織優(yōu)勢。通過優(yōu)化完善派駐監(jiān)督機制，提高派駐機構(gòu)工作人員的素質(zhì)以及能力，真正深入到駐在單位，察實情、出實招、求實效，才能切實把“駐”的優(yōu)勢落實好、發(fā)揮好，才能推動派駐監(jiān)督更為精準、更為高效，為進一步深化全面從嚴治黨和打贏反腐敗斗爭提供強大支持，最終實現(xiàn)“讓權(quán)力在陽光下運行”“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的目標。

責任編校""張煜洋

Interpretation，ReflectiononandOptimizationoftheResident

AdvantageinDispatchedSupervision

ZHANGXiao（LawSchool，HebeiUniversity，Baoding071000，Hebei，China）

Abstract：WiththecontinuousimprovementofthesupervisionsystemofthePartyandthestate，dispatchedsupervisionhasgarneredincreasingattention.Theauthorityofbeingdispatchedandtheadvantagesofbeingpositionedserveascrucialimpetusesintheeffectivenessofdispatchedsupervision.Althoughtheconceptofadvantagewithbeingpositionedhasbeeninexistenceforsometime，itsspecificconnotationshavenotyetbeenpreciselydefined.Basedonthepracticeofdispatchedsupervision，theadvantagesofbeingpositionedprimarilyencompassinformationalandorganizationalbenefits.However，therealizationoftheseadvantagesisconstrainedbyinadequateancillarysystemsandalackofsupervisorycapacity.Optimizationshouldbemadethroughimprovementoftheleadershipandguidancesystemofthedispatchedauthorities，optimizationofself-performingdutiessystemwithinthedispatchedinstitutions，andreinforcementofteam-buildingeffortswithinthedispatchedinstitutions.

Keywords：dispatchedsupervision；advantageswithpositioning；practicaldilemma；optimalpath