關(guān)鍵詞：人工智能 人工智能法 法政策學(xué) 協(xié)同治理 評價(jià)基準(zhǔn) 沖突協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào)：DF0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-4039-（2024）05-0187-200

人工智能深刻影響著時(shí)代發(fā)展與人類生活。隨著大量人工智能新范式不斷涌入人類生產(chǎn)生活，如何有效地通過政策、法律手段進(jìn)行治理，成為人工智能治理的研究方向。黨的二十屆三中全會(huì)公報(bào)指出“完善推動(dòng)新一代信息技術(shù)、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥、量子科技等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和治理體系，引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展”。國務(wù)院2017年發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》確立了法律法規(guī)、倫理規(guī)范、政策體系共同促進(jìn)人工智能發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，人工智能法草案雖未進(jìn)入全國人大2024年立法工作計(jì)劃，但也邁出了重大一步。在實(shí)踐中，人工智能的倫理規(guī)范及倫理法律化已有討論。大量促進(jìn)與規(guī)制人工智能的政策性文件成為人工智能治理的主流。同時(shí)，關(guān)于人工智能的立法也在按照分散式立法的模式進(jìn)行。然而，如何有效統(tǒng)籌政策與法律共同發(fā)揮治理作用卻有所缺位。從法律學(xué)科來看，一些學(xué)者呼吁盡快在人工智能各應(yīng)用場景開展立法，通過法律對人工智能進(jìn)行規(guī)制。從公共政策學(xué)科來看，學(xué)者們認(rèn)為人工智能發(fā)展受益于政策調(diào)控，政策在人工智能治理中發(fā)揮著無可替代的作用。由于法學(xué)和公共政策學(xué)分屬兩種不同的學(xué)科，法學(xué)學(xué)者和公共政策學(xué)者站在自身的學(xué)科立場上各執(zhí)一詞，將二者割裂對立?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出， 要“促進(jìn)政策與法律互聯(lián)互動(dòng)”，“把行之有效的政策法定化”。政策作為法律的重要淵源，在法律供給不足的條件下發(fā)揮著重要作用。目前，對政策與法律協(xié)同促進(jìn)人工智能治理的研究幾近于無。基于此，本文以法律的視角，檢視政策在人工智能治理中的效用及機(jī)理，并設(shè)計(jì)政策與法律協(xié)同治理的立法機(jī)制和實(shí)施機(jī)制，希冀為人工智能治理以及正在進(jìn)行的人工智能立法添磚加瓦。

一、人工智能的治理困境

隨著第四次工業(yè)革命浪潮的涌來， 人工智能技術(shù)的發(fā)展深刻地改變了人類的生產(chǎn)和生活方式。人工智能帶來的沖擊法律與社會(huì)倫理、侵犯個(gè)人隱私等問題均需要制度進(jìn)行有效的回應(yīng)。在《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》中，提出分三步走實(shí)現(xiàn)人工智能法律法規(guī)、倫理規(guī)范和政策體系共同治理。近年來，我國依據(jù)這一政策規(guī)劃，制定了一系列政策與法律。然而，理論上政策和法律的割裂性與實(shí)踐中政策和法律各行其是致使人工智能治理呈現(xiàn)嚴(yán)重的政策依賴性、法律無法因應(yīng)人工智能新場景的迭代、政策與法律不協(xié)同等問題。

（一）人工智能治理呈現(xiàn)出較強(qiáng)的政策依賴性

我國關(guān)于人工智能的公共政策呈現(xiàn)出繁多的樣態(tài)。人工智能治理的發(fā)展在很大程度上依靠政策驅(qū)動(dòng)或控制。一般而言，往往是中央率先出臺(tái)統(tǒng)攝性的政策文件，地方政府根據(jù)中央的文件，進(jìn)一步以政策的形式進(jìn)行執(zhí)行與落實(shí)。這一模式自上而下表現(xiàn)出強(qiáng)大的_{/HvDSlAsq6CclGihLFeu+w==}執(zhí)行力。

一方面，人工智能治理理念主要由政策確立。黨的十九大以來，國家陸續(xù)出臺(tái)了“1+N”政策體系，為人工智能發(fā)展提供政策依據(jù)和制度保障。其中，“1”是指2017年國務(wù)院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，這是我國在人工智能領(lǐng)域中首個(gè)系統(tǒng)部署的文件，也是面向未來打造我國先發(fā)優(yōu)勢的頂層設(shè)計(jì)文件。這一文件將人工智能正式上升為國家戰(zhàn)略，提出了面向2030年我國新一代人工智能發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。這份政策性文件確立了我國人工智能分三步走的戰(zhàn)略目標(biāo)。為之后的人工智能倫理、政策、法律的制定提供了價(jià)值基礎(chǔ)。此外，《關(guān)于支持建設(shè)新一代人工智能示范應(yīng)用場景的通知》《關(guān)于加快場景創(chuàng)新以人工智能高水平應(yīng)用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》《新型數(shù)據(jù)中心發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023年）》等產(chǎn)業(yè)政策也為我國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了制度保障。2020年以后，人工智能進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化新時(shí)代，在政策上更加聚焦產(chǎn)業(yè)實(shí)踐中出現(xiàn)的重大問題，包括重大場景應(yīng)用、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)倫理等方面，政策制定的價(jià)值基準(zhǔn)也由引導(dǎo)發(fā)展向加強(qiáng)治理轉(zhuǎn)變。

另一方面，相對完善的政策體系已經(jīng)建立。我國的人工智能治理政策已形成從中央到地方、從部門到產(chǎn)業(yè)的多層級(jí)、多領(lǐng)域的政策體系。截至2024年7月1日，中央和地方政府出臺(tái)了100余部數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策。人工智能相關(guān)政策大致可分為人工智能產(chǎn)業(yè)政策、人工智能治理政策、人工智能促進(jìn)政策、人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)政策、“十四五”規(guī)劃、綜合政策、三年行動(dòng)計(jì)劃、高質(zhì)量發(fā)展政策、人才政策等11個(gè)類型。政策內(nèi)容范圍廣泛，覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施、軟件算法、行業(yè)應(yīng)用等多個(gè)領(lǐng)域?？梢钥闯?，人工智能政策越來越注重對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的全面影響，并從最初的智能制造領(lǐng)域向全社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行拓展。地方政府紛紛依據(jù)自身優(yōu)勢和特點(diǎn)，出臺(tái)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相融合的規(guī)劃政策，由上至下的多領(lǐng)域、深層次的政策體系逐步建立。

（二）法律無法因應(yīng)人工智能新場景的迭代

通過法律監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn)是人工智能治理的最終路徑?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也指出，“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域的立法”。近些年，伴隨著人工智能新技術(shù)的發(fā)展，中共中央、國務(wù)院以及國家網(wǎng)信辦等部門也出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)制和管理辦法。在國家層面，雖有數(shù)據(jù)安全法、網(wǎng)絡(luò)安全法和個(gè)人信息保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定作為基本的制度框架，但作為人工智能領(lǐng)域基本法的“人工智能法”尚在起草之中。目前，對于人工智能的法律治理，主要集中在這兩個(gè)面向。一類是地方性法規(guī)，一些省市積極應(yīng)對各式各樣的人工智能新手段，采取立法措施，有效地進(jìn)行治理。其中以立法形式呈現(xiàn)的僅有《上海市促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》與《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》。另一類是部門規(guī)章，我國先后頒布了《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》等部門規(guī)章。國家網(wǎng)信辦為應(yīng)對ChatGPT等生成式人工智能的出現(xiàn)，出臺(tái)了《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》。這一規(guī)章的頒布，標(biāo)志著我國邁出了加快人工智能立法的重要一步。然而，人工智能領(lǐng)域隨著技術(shù)的迭代更新，應(yīng)用場景也越來越廣闊，變換速率也日益加快。從區(qū)塊鏈、元宇宙、生成式人工智能、通用人工智能，再到如今熱火朝天的人形機(jī)器人、人工智能大模型，無不體現(xiàn)著人工智能應(yīng)用的廣闊空間。

法律雖然以其“特有的規(guī)范作用和社會(huì)作用對社會(huì)生活發(fā)生著深刻的影響”，但也不能陷入“法律萬能主義”的誤區(qū)，尤其是在人工智能這樣的新領(lǐng)域。在人工智能治理中，法律也存在一定的局限性。首先，法律僅是調(diào)整人工智能領(lǐng)域的眾多方式之一。人工智能也有各類產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)倫理等調(diào)整方式。在各種調(diào)整方式中，法律并非成本最低的方式。法律的作用范圍也不是無限的，亦非在所有問題上都適當(dāng)。其次，法律對于千變?nèi)f化的人工智能領(lǐng)域的涵蓋性與適應(yīng)性難免會(huì)存在一定的局限性?！胺ㄖ畬w系起穩(wěn)定作用的連續(xù)性也常常使法落后于社會(huì)觀念的變遷。”人工智能技術(shù)更新迭代速度極快，立法難以與技術(shù)更新速度保持同步，這可能導(dǎo)致法律規(guī)制難以適應(yīng)新技術(shù)的應(yīng)用和影響。最后，在相關(guān)條件不具備的條件下，法律制定也有一定的困難。即使法律被制定出來，也不可能充分發(fā)揮作用。由于人認(rèn)識(shí)到自己的局限性，所以在設(shè)計(jì)規(guī)則的時(shí)候所考慮的都是所謂常人標(biāo)準(zhǔn)，即以具有中等智力和體力水平的正常人作為規(guī)則可行性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。而且，為了形成穩(wěn)定的社會(huì)秩序，法律往往還會(huì)設(shè)置比常人標(biāo)準(zhǔn)更低一些的安全線。從這個(gè)意義上講，法律是一種保守的社會(huì)力量，不能完全滿足人工智能發(fā)展的需求。

（三）人工智能治理政策與法律不協(xié)調(diào)

“法律與政策的協(xié)同實(shí)施，是指相關(guān)法律和政策在體系上互相獨(dú)立，在功能上相互補(bǔ)充配合的狀態(tài)?！闭吲c法律不同特點(diǎn)決定了其在治理體系中的定位。政策以其靈活性、針對性、即時(shí)性，在提高人工智能發(fā)展效率、指明發(fā)展方向上有著明顯的優(yōu)勢。但其也存在隨意性、無預(yù)測性等不足。法律以其穩(wěn)定性、規(guī)范性和權(quán)威性為人們提供確定的指引，在人工智能治理中對人權(quán)的保障、路徑指引發(fā)揮著重要作用，但其滯后性與僵化性不利于人工智能的長久發(fā)展。因此，法律與政策在人工智能治理中相輔相成、缺一不可。政策與法律協(xié)同治理包括政策與法律相互配合和政策的法律化。而在當(dāng)前的人工智能治理中，政策與法律并未形成協(xié)調(diào)有效治理的有機(jī)體系。

一方面，人工智能政策與法律配合度還不夠。從法與政策的關(guān)系來看，法追隨政策，是政策的表現(xiàn)。其理想狀態(tài)應(yīng)是法律和政策相輔相成，共同達(dá)到治理dV0YCGFO62pfCI3lxivw+MIFTSrUul50sHCcalt4fzg=的目的。然而，在實(shí)踐中，作為人工智能領(lǐng)域調(diào)控工具的政策和法律配合度還有提升的空間。這主要體現(xiàn)在人工智能政策與法律的價(jià)值目標(biāo)未達(dá)成一致。在人工智能立法中，世界各國均以風(fēng)險(xiǎn)作為治理的基礎(chǔ)。在我國，無論是數(shù)據(jù)安全法等法律，還是《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》等部門規(guī)章，均以風(fēng)險(xiǎn)要素為基礎(chǔ)，提出分級(jí)監(jiān)管制度和安全審查制度。這樣的立法更多地體現(xiàn)了對國家安全、公共利益以及個(gè)人信息保護(hù)的安全價(jià)值。而在人工智能政策體系中，自從2017年國務(wù)院印發(fā)《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》以來，我國在全要素生產(chǎn)率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快企業(yè)數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)等方面相繼實(shí)施了一系列促進(jìn)人工智能發(fā)展和應(yīng)用的政策及措施。這些政策以其自身的靈活性，在人工智能產(chǎn)業(yè)治理與發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。人工智能政策的促進(jìn)發(fā)展原則與人工智能立法的防范風(fēng)險(xiǎn)原則在某些情況下還沒有形成充分的配合。由于價(jià)值目標(biāo)未達(dá)成一致，法律與政策的治理范圍也各有側(cè)重。對于人工智能哪些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)立法、哪些領(lǐng)域通過政策治理為宜，尚無定論。以通用式人工智能為例，已有黨和國家的政策以及地方出臺(tái)政策對通用式人工智能發(fā)展進(jìn)行治理。法律界也對通用人工智能立法作出了回應(yīng)。但通用式人工智能政策與法律的討論似兩條平行線。

另一方面，人工智能政策法律化機(jī)制尚未形成?！罢叩姆苫褪怯辛⒎?quán)的國家機(jī)關(guān)將有些成熟、穩(wěn)定的政策上升為法律的過程，也稱為政策立法?！痹谌嬉婪ㄖ螄漠?dāng)下，一個(gè)政策想要獲得穩(wěn)定、持久的發(fā)展，離不開必要的法治保障?？v觀當(dāng)前人工智能的規(guī)范體系，相當(dāng)部分是帶有行政計(jì)劃性質(zhì)的政策文件。這些政策作為目標(biāo)性的計(jì)劃，踐行到一定時(shí)期即無法發(fā)生效力。而經(jīng)過實(shí)踐行之有效的模式制度，通過立法加以確認(rèn)的機(jī)制并未形成。尤其在我國人工智能政策種類和層級(jí)繁多的現(xiàn)狀下，如何積極促進(jìn)政策法律化，實(shí)現(xiàn)政策法律協(xié)同治理，擺脫政策的強(qiáng)烈依賴性，成為當(dāng)務(wù)之急。

總體而言，人工智能治理中政策與法律在理論與實(shí)踐上各行其是，沒有發(fā)揮有效的統(tǒng)合作用，造成了一定程度上治理效率的低下與資源浪費(fèi)。

二、人工智能政策與法律協(xié)同治理的理論證成

人工智能科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)革命不僅在生產(chǎn)生活中運(yùn)用廣泛，而且技術(shù)快速發(fā)展也帶來了社會(huì)運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)作方式的深刻變化。雖然法律制度對于人工智能治理有著穩(wěn)定性的作用，但僅僅依靠立法無法完全解決人工智能科技創(chuàng)新問題。為了更有效率地治理，監(jiān)管部門會(huì)更多地運(yùn)用政策進(jìn)行引導(dǎo)與調(diào)節(jié)。雖然法律與政策分屬于兩個(gè)不同的學(xué)科，但實(shí)踐中二者相互滲透、相互交融?！胺蓷l文本身也是以先在的政策研究和決定為前提的，公共政策是現(xiàn)代社會(huì)法律的基礎(chǔ)和依據(jù)?！痹诮?gòu)人工智能政策與法律協(xié)同治理機(jī)制之前，應(yīng)從法律學(xué)科的視角，用法政策學(xué)的方法論，厘清人工智能政策在全面依法治國戰(zhàn)略下的運(yùn)作機(jī)理，為人工智能政策這一治理要素提供充分的理論基礎(chǔ)。

（一）二者的同質(zhì)性與互補(bǔ)性是協(xié)同治理的前提

政策與法律是人工智能治理的兩種制度安排。人工智能政策與法律協(xié)同治理的前提在于，人工智能政策與法律具有一些自身的特性， 使得政策和法律能夠在共同特性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)協(xié)同的可能性。從性質(zhì)上看，二者協(xié)同治理的可能性來自政策與法律的同質(zhì)性和互補(bǔ)性。

在同質(zhì)性上，政策和法律都是人工智能治理的手段。一方面，法律與政策在治理目標(biāo)上一致。法律的作業(yè)模式是規(guī)范模式，即在不同主體之間分配與調(diào)整權(quán)利（力）義務(wù)，以達(dá)至公平正義。政策的作業(yè)模式是“目的—決策”模式，即決策者想要達(dá)成何種目的，實(shí)現(xiàn)這一目的要采取什么樣的手段。在價(jià)值上，法律側(cè)重于規(guī)范的正當(dāng)性，政策則追求手段的合目的性。盡管二者達(dá)至治理目標(biāo)的方式不同，但治理的終極目標(biāo)均在于防范風(fēng)險(xiǎn)與促進(jìn)發(fā)展。對于政策來說，為適應(yīng)科技發(fā)展，通常以促進(jìn)發(fā)展為主，兼顧防范風(fēng)險(xiǎn)。例如，《“十四五”智能制造發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》等政策文件均將融合創(chuàng)新、安全有序等價(jià)值納入指導(dǎo)原則。對于法律而言，傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全法等的主要目的在于防范風(fēng)險(xiǎn)。但隨著人們對人工智能認(rèn)知的完善，促進(jìn)發(fā)展也逐漸融入法律條文。例如，《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》的立法目的即“促進(jìn)生成式人工智能健康發(fā)展和規(guī)范應(yīng)用，維護(hù)國家安全和社會(huì)公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為，法律的強(qiáng)制性與監(jiān)管部門權(quán)力的擴(kuò)張性會(huì)讓規(guī)范實(shí)施天然偏向防范風(fēng)險(xiǎn)的立法目的。但其促進(jìn)技術(shù)發(fā)展的促進(jìn)型立法條款也“釋放出法律的積極功能，具有明顯的導(dǎo)向作用”。因此，二者在治理的目標(biāo)上均為防范風(fēng)險(xiǎn)與促進(jìn)發(fā)展。另一方面，人工智能政策在一些場合發(fā)揮著“試行法”的作用。我國人工智能發(fā)展以及制度調(diào)整往往以政策先行，一般由中央出臺(tái)統(tǒng)攝性的政策引導(dǎo)，立法機(jī)關(guān)和地方政府進(jìn)一步以立法和地方政策的形式對中央政策進(jìn)行執(zhí)行。我國對人工智能治理的整體制度安排，便是由國務(wù)院2017年發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》所奠定的。此外，一些政策文件明確表示通過政策探索實(shí)踐路徑，并形成“可復(fù)制可推廣”的經(jīng)驗(yàn)。例如，《國家新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作指引》將政策先行作為原則，并在指導(dǎo)思想中指明“打造一批新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展樣板，探索智能社會(huì)建設(shè)新路徑，形成一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國人工智能健康發(fā)展”。

在互補(bǔ)性上，法律通過特定的邏輯結(jié)構(gòu)和盡可能詳盡的內(nèi)容，給人們以特定的指引。但法律因制定過程長、權(quán)威性較高、穩(wěn)定性強(qiáng)等特點(diǎn)，使其一旦制定之后，便無法根據(jù)人工智能技術(shù)的變遷，及時(shí)迅速地作出調(diào)整?！胺墒挂?guī)范性期望穩(wěn)定化的功能遠(yuǎn)超調(diào)解沖突概念所能把握的內(nèi)涵?！倍覈捳Z體系中的政策，作為黨和國家實(shí)現(xiàn)一定政治、經(jīng)濟(jì)目的而制定的行動(dòng)指導(dǎo)原則與規(guī)則，具有宏觀性、靈活性、針對性等特征，能適應(yīng)人工智能產(chǎn)業(yè)的變化不斷作出調(diào)整，并對未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供相關(guān)規(guī)范指引。但其靈活性也容易帶來穩(wěn)定性和權(quán)威性的不足。正因?yàn)槎咴谔卣魃系幕パa(bǔ)性，所以在人工智能治理中，需要二者之間的協(xié)調(diào)與轉(zhuǎn)化。政策與法律的同質(zhì)性與互補(bǔ)性，為人工智能政策法律協(xié)同治理提供了前提與可能。

（二）二者在我國治理體系中的定位是協(xié)同治理的基礎(chǔ)

黨的二十大報(bào)告把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)”作為未來五年我國發(fā)展的主要目標(biāo)任務(wù)之一。堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確立了國家治理的基本命題。作為全面依法治國戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對于政策與法律的關(guān)系有著深刻的描述，“完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動(dòng)”，“制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，把行之有效的文化經(jīng)濟(jì)政策法定化”。通過這些描述，可以概括我國實(shí)踐中政策與法律的兩種關(guān)系。

一種是發(fā)揮各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互動(dòng)。在我國，黨的政策和國家政策也是法律制定的指導(dǎo)與先導(dǎo)。因此，應(yīng)摒棄將政策與法律割裂的思維，充分發(fā)揮政策在調(diào)動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的靈活性與實(shí)效性以及法律在應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)上的穩(wěn)定性與強(qiáng)制性，實(shí)現(xiàn)政策與法律的互聯(lián)互動(dòng)。尤其是在人工智能這種新技術(shù)、新業(yè)態(tài)層出不窮的領(lǐng)域中，更應(yīng)發(fā)揮這兩種治理工具的協(xié)同性。

另一種是積極促進(jìn)行之有效的政策法律化。從立法政策學(xué)的角度看，“對政策的有益經(jīng)驗(yàn)和要求進(jìn)行總結(jié)，并以此為基礎(chǔ)將其轉(zhuǎn)化為法律，是對社會(huì)治理工具進(jìn)行最優(yōu)化選擇的必然結(jié)果”。雖然政策能夠靈活應(yīng)對實(shí)踐中發(fā)生的各種情形，并有針對性地提出解決方案，但其穩(wěn)定性不足與權(quán)威性欠缺使其只能適用于完成一定階段的任務(wù)。積極促進(jìn)政策的法律化不僅能夠讓行之有效的政策變成穩(wěn)定和權(quán)威的制度，而且讓法律更加體現(xiàn)時(shí)代的價(jià)值。在我國人工智能的治理中，面對陌生的新事物，人們要有一定的認(rèn)知過程。為了促進(jìn)技術(shù)的發(fā)展與認(rèn)識(shí)新技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門通常秉持包容審慎的態(tài)度，首先運(yùn)用政策來進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)制，以便更好地對其觀察。當(dāng)這些行政手段達(dá)成一定治理效果時(shí)，推動(dòng)政策的法律化便成了必要之舉。

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，推動(dòng)人工智能政策法律化與人工智能政策法律協(xié)同治理構(gòu)成新時(shí)代人工智能領(lǐng)域治理的兩個(gè)主要實(shí)踐面向。

（三）法政策學(xué)方法論是實(shí)現(xiàn)二者協(xié)同治理的路徑

人工智能法律與政策協(xié)同治理包含人工智能政策向立法轉(zhuǎn)化以及政策與法律在實(shí)踐中互聯(lián)互動(dòng)的實(shí)施機(jī)制兩個(gè)方面。在法律方法研究中，傳統(tǒng)的法釋義學(xué)方法論“集中于探討法律行為以及該法律行為如何適用法律之問題”，對于政策因素并未予以考量。因此，應(yīng)采用以法律現(xiàn)實(shí)主義為基礎(chǔ)的法政策學(xué)方法論作為人工智能政策與法律協(xié)同治理的研究方法。

在法律與政策關(guān)系上， 法實(shí)證主義和分析法學(xué)認(rèn)為法律與政策兩個(gè)學(xué)科有所聯(lián)系又相互獨(dú)立，法律“不為輸送給他們的政治內(nèi)容或它們運(yùn)轉(zhuǎn)其間的政治環(huán)境所動(dòng)”。批判法學(xué)與法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為“法律現(xiàn)象是嵌套在政治現(xiàn)象之中的”。然而，這兩種觀點(diǎn)在20世紀(jì)政府市場監(jiān)管職能擴(kuò)張與福利國家的推行中無法得到有效印證。作為法政策學(xué)方法論的指導(dǎo)理論，20世紀(jì)上半葉在西方法律文化中出現(xiàn)的美國和斯堪的納維亞法律現(xiàn)實(shí)主義對法律與政策的關(guān)系給出了更為實(shí)踐性的答案，其認(rèn)為法律與政治應(yīng)遵循一種交叉模型?！胺芍皇遣糠值嘏c政治遭遇，而非完全嵌入政治之中，法律保持了一定程度的分離?！狈墒且环N獨(dú)特的規(guī)范性現(xiàn)象，有著自身運(yùn)轉(zhuǎn)的空間和規(guī)則。法律不僅僅是落實(shí)于紙面上的封閉規(guī)則體系，而是一種經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象，由人類的行為和相關(guān)的流行觀念共同構(gòu)成，是“行動(dòng)中的法”。

法政策學(xué)是制度設(shè)計(jì)的學(xué)問，它“從法的角度對意思決定理論進(jìn)行重構(gòu)、并與現(xiàn)行的實(shí)定法體系相聯(lián)系，設(shè)計(jì)出法律制度或者規(guī)則”。法政策方法論的研究目的在于促成政策與法律的協(xié)同治理。一方面著眼于使政策能夠適法，并積極地轉(zhuǎn)化為法律。另一方面使法律能夠適應(yīng)實(shí)踐的需求與時(shí)代的變化，積極地吸收政策所體現(xiàn)的價(jià)值。最終做到從法律的視角看政策，從政策的視角看法律。這一研究方法立足于法律學(xué)科，遵循“目的—手段”的邏輯模式，由政策目標(biāo)、政策工具、規(guī)制模式與評價(jià)基準(zhǔn)四個(gè)支柱性基礎(chǔ)概念組成，積極促進(jìn)政策與法律的協(xié)同治理與立法轉(zhuǎn)化。作為在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下面向?qū)嵺`與時(shí)代的方法論，法政策學(xué)方法論與以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的人工智能治理不謀而合。運(yùn)用法政策學(xué)方法論，有效促進(jìn)人工智能政策與法律的互聯(lián)互動(dòng)，并推動(dòng)人工智能政策的法律化是人工智能政策與法律協(xié)同治理的主題。

三、人工智能政策與法律協(xié)同治理的立法機(jī)制

法政策學(xué)方法論認(rèn)為，法律與政策可以借助政策法律化實(shí)現(xiàn)相互連接，從而彌補(bǔ)二者的缺陷，最大限度地發(fā)揮兩種制度安排的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)治理能力。將關(guān)涉公民權(quán)益、社會(huì)發(fā)展的公共政策之內(nèi)容訴求融入法律，實(shí)現(xiàn)符合公共政策治理目的的制度設(shè)計(jì)，是法政策學(xué)所秉持的基本立場與研究進(jìn)路。從法政策學(xué)方法論的作業(yè)模式來看，其遵循“目的—手段”的思維模式，分為法政策目標(biāo)的設(shè)定、法政策手段的選擇、目標(biāo)與手段的適配、評價(jià)基準(zhǔn)設(shè)置四個(gè)步驟。人工智能政策與法律協(xié)同治理的立法機(jī)制就是將實(shí)踐中成熟、穩(wěn)定并在較長時(shí)間內(nèi)調(diào)整社會(huì)關(guān)系的政策內(nèi)容用明確的法政策目標(biāo)適配合適的法政策手段，用立法的形式予以確認(rèn)，從而實(shí)現(xiàn)良法善治。

（一）促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)是人工智能治理的法政策目標(biāo)

2023年4月28日，中共中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“要重視通用人工智能發(fā)展，營造創(chuàng)新生態(tài)，重視防范風(fēng)險(xiǎn)?！边@一論斷為人工智能治理的法政策目標(biāo)定下基調(diào)。法政策目標(biāo)通常是一種追求最優(yōu)的法秩序。如何設(shè)置法政策目標(biāo)是政策向法律轉(zhuǎn)化的首要條件，關(guān)乎著立法的價(jià)值。法政策目標(biāo)的核心問題是“法律應(yīng)當(dāng)向何種目標(biāo)發(fā)展”。在立法學(xué)中，立法目的是立法者制定整部法律的精神與目標(biāo)，具有抽象性、開放性與評價(jià)性的特點(diǎn)。法政策目標(biāo)在法律制定中體現(xiàn)為立法目的。人工智能政策向法律轉(zhuǎn)化的第一步是設(shè)定法政策目標(biāo)。在紛繁復(fù)雜的人工智能政策中，不同政策用以調(diào)整不同社會(huì)關(guān)系?？傮w來說，人工智能政策的法政策目標(biāo)無外乎促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)。推動(dòng)人工智能產(chǎn)業(yè)落地政策和推動(dòng)人工智能技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展政策是體現(xiàn)促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的代表，例如《廊坊市促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展十三條措施》通過對人工智能產(chǎn)業(yè)建設(shè)的“補(bǔ)貼”“獎(jiǎng)勵(lì)”“引導(dǎo)”等手段，呼應(yīng)促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。人工智能政策的防范風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)體現(xiàn)在一些總體規(guī)劃性政策之中，例如《廣東省新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2022—2025年）》規(guī)定“實(shí)行設(shè)計(jì)問責(zé)和應(yīng)用監(jiān)督并重的雙層監(jiān)管結(jié)構(gòu)”，“防止人工智能技術(shù)濫用與侵犯個(gè)人權(quán)利”。這些政策中設(shè)計(jì)的制度與方法無不體現(xiàn)人工智能政策促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)的法政策目標(biāo)。

當(dāng)促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)通過黨的政策和治理實(shí)踐被確立為法政策目標(biāo)后， 下一步需運(yùn)用法政策目標(biāo)對政策措施進(jìn)行正當(dāng)性與真實(shí)性分析。法政策目標(biāo)的正當(dāng)性，即法政策目標(biāo)的適用是通過正當(dāng)程序進(jìn)行的。以人工智能政策防范風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)為例，正當(dāng)性意味著人工智能政策制定的監(jiān)管措施應(yīng)遵循法律保留原則、符合相關(guān)法律法規(guī)、不得在法律法規(guī)之外創(chuàng)設(shè)額外的監(jiān)管措施。法政策目標(biāo)的真實(shí)性，即法政策目標(biāo)是政策措施的真實(shí)目的。以人工智能政策促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)為例，真實(shí)性意味著行政機(jī)關(guān)制定政策的初衷是為了促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 而非借著發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)的目的進(jìn)行限制性競爭或地方保護(hù)。通過抽象的法政策目標(biāo)再適用于具體的政策措施，行政措施得以通過價(jià)值的檢驗(yàn)。

當(dāng)然，法政策目標(biāo)也會(huì)相互沖突，并隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展而不斷變化。一方面，法政策目標(biāo)會(huì)相互沖突。政策和法律的規(guī)制目標(biāo)常常是多元的，在探尋政策措施所蘊(yùn)含的法政策目標(biāo)并進(jìn)行歸納推理后，這些法政策目標(biāo)往往存在對立與沖突?！案鞣N相互對立無法兼容的政策目標(biāo)并存于法體系之內(nèi)，極易損害法律的一致性和安定性等內(nèi)在品質(zhì)?！币虼?，在人工智能政策法律化的過程中，如何處理促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)這兩種法政策目標(biāo)成為實(shí)現(xiàn)人工智能良善治理的前提。人工智能政策法律化的法政策目標(biāo)確需在兩種價(jià)值之間進(jìn)行平衡，這種平衡最終表現(xiàn)為法律文本的立法目的排序與個(gè)案適用。在當(dāng)前國際科技競爭加劇的背景下，促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)這兩種政策目標(biāo)的平衡基準(zhǔn)應(yīng)表現(xiàn)為在積極推動(dòng)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提下設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)的底線，即不侵犯國家安全與社會(huì)倫理底線以及個(gè)人的基本權(quán)利。另一方面，隨著人工智能技術(shù)的深入發(fā)展，由于信息不充分和認(rèn)識(shí)能力不足帶來的認(rèn)知局限會(huì)不斷得到修正。這時(shí)，法政策目標(biāo)也會(huì)隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。例如，在人工智能技術(shù)發(fā)展初期，人們對人工智能這種未知事物對傳統(tǒng)生產(chǎn)生活模式的沖擊帶有一定的警惕性。因此，人工智能技術(shù)發(fā)展初期的立法將防范風(fēng)險(xiǎn)作為第一原則。這深刻體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法等法律法規(guī)的制定中。但隨著人們對人工智能認(rèn)識(shí)的不斷深入，其帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技革命也極大地促進(jìn)了生產(chǎn)生活快捷化與便利化。在國際科技競爭中，人工智能也成為新的競爭領(lǐng)域。此刻，人們逐漸認(rèn)識(shí)到發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)的重要性，促進(jìn)發(fā)展便成了一種法政策目標(biāo)。

總體而言，人工智能政策與法律協(xié)同治理立法機(jī)制首先應(yīng)確立促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)的法政策目標(biāo)，并用這兩個(gè)法政策目標(biāo)去檢視人工智能政策措施的正當(dāng)性與真實(shí)性。

（二）充分運(yùn)用人工智能治理的多種法政策手段

在人工智能治理中，政策和法律通過制定各式各樣的措施來達(dá)成促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)的政策目標(biāo)。這些“為達(dá)成特定的政策（行政）目的所采取的各種手段和措施的總稱”被稱為法政策手段，也叫作“政策工具”或“行政手段”。在政策目標(biāo)確定后，立法者可以采取何種手段達(dá)成政策目標(biāo)，是立法過程或者行政監(jiān)管過程的重心。我國學(xué)者陳銘祥按照法律與政策調(diào)整手段的強(qiáng)制程度，將法政策手段依次分為不予規(guī)定、提供資訊與教育、業(yè)者自律、業(yè)者與政府共律、國家直接規(guī)定五種手段。對于法政策手段的研究，應(yīng)對各項(xiàng)政策措施采取的手法予以歸納，進(jìn)而從政策和法律的角度分析各種行政手段的適用實(shí)效與方式，為政策法律化提供行政手段選擇的空間。

在世界各國的人工智能治理實(shí)踐中，不同國家選擇了不同強(qiáng)度的政策工具來達(dá)成治理目標(biāo)。歐盟推崇“產(chǎn)業(yè)未強(qiáng)、制度先行”的立法積極主義與保障安全強(qiáng)化監(jiān)管的剛性規(guī)制模式，通過立法來規(guī)制人工智能的風(fēng)險(xiǎn)，以保障國家安全與個(gè)人權(quán)利為理念頒布帶有強(qiáng)硬監(jiān)管措施的法律法規(guī)。同時(shí)，以“分類分級(jí)”的方式對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與監(jiān)管。例如，歐盟通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例秉持“用戶權(quán)利至上”的制度理念，建立了嚴(yán)密的權(quán)利保護(hù)規(guī)定與繁雜的合規(guī)體系。2024年年中生效的歐盟人工智能法案也成為世界上首部人工智能基本法。同樣采取這種立法積極主義的還有韓國和新加坡。韓國的國家網(wǎng)絡(luò)安全法案擴(kuò)大了國家的監(jiān)管權(quán)，新加坡的《身份信息保護(hù)指導(dǎo)規(guī)則》強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民的身份信息。與此相反，美國關(guān)于人工智能的立法則采取以激勵(lì)創(chuàng)新、審慎監(jiān)管為主的低強(qiáng)度規(guī)制手段。雖然美國各界對于人工智能立法的呼吁很高， 美國商務(wù)部也成立了國家人工智能咨詢委員會(huì)專門推動(dòng)人工智能立法。但總體來說，美國仍是通過低強(qiáng)度規(guī)制手段來促進(jìn)科技的發(fā)展。例如，2023年10月，美國通過《關(guān)于安全、穩(wěn)定和可信的人工智能行政令》，這一法令以“軟法”的形式推行人工智能的“敏捷治理”。長期以來，我國對于人工智能的治理都是以監(jiān)管型立法為主，無論是網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法還是《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》，其所規(guī)定的手段大多為強(qiáng)化企業(yè)的責(zé)任，對違反規(guī)定的企業(yè)進(jìn)行處罰。更有甚者，在行政法沒有細(xì)化規(guī)則的情況下，刑法修正案（九）增設(shè)了“拒不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪”。

通過整理我國人工智能政策與法律文本及實(shí)踐措施，根據(jù)調(diào)整手段的強(qiáng)制性程度，可將人工智能治理手段依次劃分為強(qiáng)制、禁止、許可、激勵(lì)、信息告知。首先，強(qiáng)制和禁止是強(qiáng)制性最強(qiáng)的兩種政策手段， 這兩種手段要求或禁止行為主體做出一定的行為。例如，《生成式人工智能服務(wù)安全基本要求》規(guī)定，提供者對未成年人提供服務(wù)時(shí)應(yīng)限制未成年人單日對話次數(shù)與時(shí)長。其次，許可意味著企業(yè)在一些人工智能技術(shù)或應(yīng)用場景需取得相應(yīng)資質(zhì)或技能才可從事生產(chǎn)生活活動(dòng)。例如，《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》第23條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定提供生成式人工智能服務(wù)應(yīng)當(dāng)取得相關(guān)行政許可的，提供者應(yīng)當(dāng)依法取得許可?！弊詈?，激勵(lì)和信息告知帶有一定的指引性質(zhì)，強(qiáng)制性最弱。激勵(lì)多代表行政機(jī)關(guān)對于人工智能企業(yè)向著某種目標(biāo)發(fā)展或者從事某種活動(dòng)的鼓勵(lì)。例如，《上海市促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》第31條規(guī)定：“本市統(tǒng)籌各類專項(xiàng)資金，對人工智能基礎(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、示范應(yīng)用、人才引進(jìn)和重要國際合作交流予以支持?！倍畔⒏嬷?jiǎng)t意味著企業(yè)在進(jìn)行某種活動(dòng)時(shí)需要告知相關(guān)人一定的風(fēng)險(xiǎn)與提示，使其具有可信賴性。例如，《新一代人工智能倫理規(guī)范》第16條規(guī)定：“保障用戶權(quán)益。在產(chǎn)品與服務(wù)中使用人工智能技術(shù)應(yīng)明確告知用戶，應(yīng)標(biāo)識(shí)人工智能產(chǎn)品與服務(wù)的功能與局限，保障用戶知情、同意等權(quán)利?！边@些手段共同構(gòu)成我國人工智能治理的規(guī)制手段。

（三）區(qū)分人工智能領(lǐng)域確定規(guī)制模式

隨著科技發(fā)展，人工智能應(yīng)用場景逐漸增多，對傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式也帶來了挑戰(zhàn)。人工智能治理需區(qū)分不同的人工智能領(lǐng)域以確定相應(yīng)的規(guī)制模式。規(guī)制模式，是將特定的法政策目標(biāo)與法政策手段進(jìn)行匹配。這種匹配通常會(huì)形成由多重政策手段共同保障同一政策目標(biāo)而形成的法律調(diào)控模式組合。例如，我國網(wǎng)絡(luò)安全法規(guī)定對于網(wǎng)絡(luò)相關(guān)行業(yè)組織的行為，可以采取行業(yè)自律的形式。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)相關(guān)行業(yè)組織違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，主管部門責(zé)令改正并予以警告。如若拒不整改或者造成其他嚴(yán)重后果，則進(jìn)而實(shí)施財(cái)產(chǎn)處罰或制裁。這一種為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范的政策目標(biāo)配合一系列連貫的行政手段，構(gòu)成行政機(jī)關(guān)慣用的規(guī)制模式組合。這一模式具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，一旦監(jiān)管部門通過推行自由組合法政策目標(biāo)搭配行政手段的政策在這一領(lǐng)域被證明行之有效，則這一模式就可以考慮在立法中予以推行，用法律的權(quán)威加以固定。

面對紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題，應(yīng)該選擇何種政策手段、是否有替代性的政策手段、可否針對同一政策目標(biāo)重新搭配政策手段達(dá)成更有效的治理，成為政策法律化應(yīng)考慮的要素。在人工智能治理中，這一問題突出表現(xiàn)在促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)的張力上。如果用立法強(qiáng)制監(jiān)管的方式去實(shí)現(xiàn)人工智能治理，反而會(huì)抑制產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，歐盟通過積極立法的方式去治理人工智能產(chǎn)業(yè)，但其并沒有給歐盟帶來人工智能產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，限制數(shù)據(jù)流通的法律手段反而阻礙了數(shù)據(jù)收集與流動(dòng)，嚴(yán)重阻礙企業(yè)的發(fā)展。盡管歐盟歷經(jīng)三年的時(shí)間最終于2024年3月13日通過世界上第一個(gè)全面的人工智能法律框架——?dú)W盟人工智能法案，但該法案也受到一些歐盟成員國和大型企業(yè)關(guān)于扼殺創(chuàng)新與阻礙國際競爭的質(zhì)疑。反觀美國采取消極與克制的立法態(tài)度，通過地方自治、行業(yè)規(guī)則和資源倡導(dǎo)等軟性政策調(diào)整人工智能產(chǎn)業(yè)，使其人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展獲得競爭優(yōu)勢。

回歸我國人工智能立法的視野，政策目標(biāo)和政策手段的適配帶來兩個(gè)需要解決的問題。一是人工智能是否需要立法？ 本文認(rèn)為，在政策法律化的過程中，也會(huì)存在某些領(lǐng)域暫時(shí)不適應(yīng)立法或者立法會(huì)阻礙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而終止的現(xiàn)象。事實(shí)上，并非所有行之有效的政策均需要通過立法予以固定。立法部門努力填補(bǔ)法律空白，將所有領(lǐng)域都納入法律規(guī)制的立法政績觀是片面的。在人工智能眾多領(lǐng)域中，不同領(lǐng)域所適用的法政策目標(biāo)是不一致的。在一些技術(shù)發(fā)展相對完善、已經(jīng)廣泛進(jìn)入人類生產(chǎn)生活等被人們所認(rèn)知的領(lǐng)域，防范技術(shù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)成為主要的政策目標(biāo)。例如，人臉識(shí)別技術(shù)自2014年被研發(fā)以來，迅速在多個(gè)場景中得到運(yùn)用，促進(jìn)人臉識(shí)別發(fā)展的相關(guān)政策進(jìn)入密集出臺(tái)期。而促進(jìn)發(fā)展則是新技術(shù)初現(xiàn)階段的政策目標(biāo)。隨著人臉識(shí)別技術(shù)在生產(chǎn)生活中的廣泛運(yùn)用，侵犯個(gè)人039be09753cd53f813f62b1f72ef2437隱私等問題逐漸顯現(xiàn)。隨著認(rèn)識(shí)的深入，《App收集使用個(gè)人信息最小必要評估規(guī)范》等規(guī)制類的政策也相繼出臺(tái)。在運(yùn)用政策進(jìn)行調(diào)控人臉識(shí)別技術(shù)的基礎(chǔ)上，最高人民法院《關(guān)于審理使用人臉識(shí)別技術(shù)處理個(gè)人信息相關(guān)民事案件適用法律若干問題的規(guī)定》《人臉識(shí)別技術(shù)應(yīng)用安全管理規(guī)定（試行）（征求意見稿）》等用以防范風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范性法律文件也隨之制定。而對于人工智能新的應(yīng)用場景，由于技術(shù)發(fā)展處于初期，其風(fēng)險(xiǎn)也尚未出現(xiàn)，促進(jìn)發(fā)展是主要的政策目標(biāo)。相較于穩(wěn)定的法律，通過靈活的政策措施調(diào)節(jié)更具有可行性。因此，在促進(jìn)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范兩種政策目標(biāo)的平衡中，如若人類對這一人工智能領(lǐng)域認(rèn)識(shí)相對不足，政策法律化會(huì)影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在衡量后可選5b82fbd8e7afbfa381b1dff420bd7cea擇不規(guī)范的模式，通過政策的靈活性與時(shí)效性繼續(xù)進(jìn)行調(diào)控。二是用何種政策手段進(jìn)行調(diào)控的問題。面對各式各樣的政策手段，應(yīng)當(dāng)選取哪種手段或者哪些手段的組合能夠更好地達(dá)成政策目標(biāo)？ 這不僅涉及政策與法律的治理手段實(shí)施能否帶來實(shí)效，而且關(guān)乎規(guī)制模式的評價(jià)性問題。規(guī)制模式的評價(jià)基準(zhǔn)是法政策學(xué)方法論的最后一步，后文將會(huì)提及。對于政策實(shí)施能否帶來實(shí)效，應(yīng)考慮政策手段能否達(dá)成行政目標(biāo)以及是否在實(shí)踐中有著更為緩和的行政手段組合能夠在達(dá)成行政目標(biāo)的同時(shí)更好地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)之間的平衡。

（四）設(shè)置適當(dāng)?shù)牧⒎ㄔu價(jià)基準(zhǔn)

在政策法律化的過程中，法律的評價(jià)基準(zhǔn)不可或缺。這不僅能夠防止立法者恣意促成政策的法律化，而且能夠通過評價(jià)基準(zhǔn)的衡量，確保立法品質(zhì)的提升。同時(shí)，社會(huì)的發(fā)展也伴隨著法政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變與法政策手段的豐富。適時(shí)地運(yùn)用評價(jià)基準(zhǔn)去考量法律，有利于在科技進(jìn)步與人類認(rèn)知提高的過程中不斷更新法政策目標(biāo)，選擇更為適配的法政策手段，以達(dá)成治理的目標(biāo)。

日本法政策學(xué)研究將評價(jià)基準(zhǔn)分為一般評價(jià)基準(zhǔn)和具體評價(jià)基準(zhǔn)。一般評價(jià)基準(zhǔn)是“任何法律都應(yīng)遵守的基礎(chǔ)性價(jià)值觀，是法之所以成為法的必要條件，是對立法品質(zhì)的最基本要求”。平井宜雄指出，效率性和正義性是法律制度設(shè)計(jì)的兩大核心價(jià)值要素。效率性基準(zhǔn)是指“沒有浪費(fèi)地將稀缺的財(cái)富分配到各種用途上去”；正義性基準(zhǔn)則是指“如何將稀有的財(cái)富分割、從誰那里剝奪”。從效率性基準(zhǔn)來看，如何更為經(jīng)濟(jì)、更加便捷地達(dá)成人工智能的治理目的是一個(gè)需要考慮的問題。是采取完全不規(guī)制的市場性決定，還是運(yùn)用靈活的政策進(jìn)行輔佐，抑或通過權(quán)威性的法律加以規(guī)制？ 這一基準(zhǔn)告訴我們，在人工智能法律化及立法后的運(yùn)作中，應(yīng)適時(shí)進(jìn)行效率性評價(jià)，選出更為經(jīng)濟(jì)性的方法用以治理。從正義性基準(zhǔn)來看，如何在科技發(fā)展的過程兼顧舊產(chǎn)能與新產(chǎn)能、照顧“數(shù)字鴻溝”是人工智能治理中不可回避的問題。這兩種評價(jià)基準(zhǔn)不是非此即彼的，因此，作為立法者難免受到兩種對立價(jià)值觀的“撕扯”，需要衡量法政策目標(biāo)與法政策手段的適配性，并作出選擇。

具體評價(jià)基準(zhǔn)指部門法或者特定法領(lǐng)域應(yīng)遵循的立法評價(jià)基準(zhǔn)。“公法規(guī)制是技術(shù)發(fā)展的重要支撐與保護(hù)人類社會(huì)安全的基本手段?！比斯ぶ悄苤卫砩婕氨O(jiān)管部門對人工智能領(lǐng)域的行政管理，應(yīng)歸為行政法的范疇。在行政法領(lǐng)域，原田大樹將立法評價(jià)基準(zhǔn)總結(jié)成兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：憲法規(guī)定和行政法的一般原則。一方面，憲法規(guī)定的基本權(quán)利條款發(fā)揮基本權(quán)利的客觀法功能，提供一套完善的價(jià)值準(zhǔn)則用以評判。人工智能政策法律化不可違背憲法的人權(quán)保障條款，這表現(xiàn)在人工智能不能作為主體等問題面向。另一方面，行政法的一般原則在制度設(shè)計(jì)上也防止行政機(jī)關(guān)肆意對人工智能進(jìn)行規(guī)制。傳統(tǒng)的行政法原則是以依法行政原理展開的，其中包括合法性、合理性、高效便民、程序正當(dāng)?shù)仍瓌t。在行政法治實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)也因應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，創(chuàng)制出一些原則。包容審慎監(jiān)管原則便是我國政府在面對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)監(jiān)管的原則?！鞍輰徤鞅O(jiān)管旨在追求效率與安全的動(dòng)態(tài)平衡，其要求政府給予數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)必要的發(fā)展時(shí)間與試錯(cuò)空間，并根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行適時(shí)適度干預(yù)?！痹谌斯ぶ悄苷叻苫倪^程中，要堅(jiān)持以包容審慎監(jiān)管原則作為評價(jià)基準(zhǔn)，對于ChatGPT等新生事物不能因未知而賦予其剛性的監(jiān)管措施。

在對人工智能政策的法政策目標(biāo)與法政策手段根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行搭配后，應(yīng)將一般與具體的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行套用檢驗(yàn)，以保證制定出良善的法律。同時(shí)，也要定期對人工智能法律法規(guī)進(jìn)行評估，使其根據(jù)實(shí)踐和人類認(rèn)識(shí)的發(fā)展而更新。綜上所述，以人工智能政策法律化為核心的立法機(jī)制是人工智能政策與法律協(xié)同治理的關(guān)鍵一環(huán)，這一環(huán)將政策與法律串聯(lián)，并建立起相應(yīng)的轉(zhuǎn)化機(jī)制。通過法政策目標(biāo)和法政策手段的適配性構(gòu)建起新的立法制度，并根據(jù)評價(jià)基準(zhǔn)確保立法的良善性和可行性。

四、人工智能政策與法律協(xié)同治理的實(shí)施機(jī)制

人工智能法律與政策協(xié)同治理，不僅需要促進(jìn)行之有效的政策向立法轉(zhuǎn)化，而且還需要在監(jiān)管過程中促進(jìn)政策與法律的互聯(lián)互動(dòng)，消解人工智能的治理困境。其中包括人工智能政策備案審查機(jī)制、人工智能政策參照適用機(jī)制和人工智能法律與政策沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）建立人工智能政策備案審查機(jī)制

面對多層級(jí)、多領(lǐng)域的人工智能政策體系，如何從政策制定層面確保政策制定的科學(xué)性與民主性成為政策能否有效施行的關(guān)鍵，尤其是在當(dāng)今人工智能治理嚴(yán)重依賴政策的背景下。在國際人工智能競爭中，制定什么樣的政策也影響著人工智能發(fā)展的走向。建立有效的政策備案審查制度不僅能使人工智能政策體系在發(fā)展方向上保持一致性，規(guī)避“政策打架”的情形，而且能夠使單個(gè)政策在制定層面上得到控制。

在我國，人工智能政策的制定歷經(jīng)政策議程、方案規(guī)劃、公眾參與等流程。然而，對于制定政策的備案與監(jiān)督制度并未有效建立。相較于政策，法律則有相對完善的備案審查機(jī)制。通過備案審查，憲法得以有效實(shí)施，法制統(tǒng)一的原則得到維護(hù)。政策僅有評估機(jī)制，這種評估機(jī)制更多地著眼于單個(gè)政策實(shí)施的實(shí)效與發(fā)展的走向，并未將其放置于整個(gè)政策體系中通盤考慮。為保障人工智能發(fā)展方向的一致性，保持人工智能政策體系共同作用發(fā)揮治理的實(shí)效，應(yīng)參照法律法規(guī)的備案審查制度來建立人工智能政策備案審查制度。通過備案審查制度，保證政策在實(shí)施前得到有效監(jiān)督，避免由于政策制定的不當(dāng)造成科技競爭或生產(chǎn)生活中的問題。

對于人工智能政策備案審查制度，可由政策制定機(jī)關(guān)在政策文本成型后向上級(jí)主管部門或者同級(jí)科技主管部門進(jìn)行備案，上級(jí)主管部門或者同級(jí)科技主管部門對該政策進(jìn)行審查。審查的標(biāo)準(zhǔn)為是否與國家制定的人工智能政策以及上級(jí)部門制定的人工智能政策相抵觸。如若抵觸，則應(yīng)將政策文本退回，責(zé)令重新修改。如此一來，可提高政策制定的質(zhì)量，確保政策體系的一致性，進(jìn)而促進(jìn)人工智能的政策治理。

（二）確立人工智能政策參照適用機(jī)制

由于法律制定無法與人工智能新模式與應(yīng)用場景相同步，在監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，僅僅依靠現(xiàn)有的立法無法達(dá)到有效治理。因此，為了對人工智能新場景迭代進(jìn)行有效監(jiān)管，應(yīng)確立人工智能政策的參照適用機(jī)制。在理論上，傳統(tǒng)的行政法理論將依法行政作為首要原則。依法行政即“行政權(quán)的行使必須有法律依據(jù)，行政活動(dòng)不得與法律相抵觸，法律是行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)準(zhǔn)則”。在我國，依法行政之法的范圍通常限于立法法第2條的規(guī)定，即法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例及國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。為確保行政活動(dòng)的明確性與穩(wěn)定性，政策通常被排除在依法行政原則的范疇之外。然而，由于我國特殊國情與歷史傳統(tǒng)，政策始終活躍在我國行政法治實(shí)踐的各個(gè)方面。在人工智能監(jiān)管中，監(jiān)管部門也在實(shí)踐中積極落實(shí)政策的相關(guān)規(guī)定。例如，在以往的人臉識(shí)別監(jiān)管中，由于個(gè)人信息保護(hù)法等立法的缺失，監(jiān)管部門也需參照《信息安全技術(shù)生物特征識(shí)別信息的保護(hù)基本要求》《信息安全技術(shù)人臉識(shí)別數(shù)據(jù)安全要求》等政策進(jìn)行綜合研判。

在人工智能監(jiān)管中參照政策不僅順應(yīng)實(shí)踐WW0733UgE3th+I9mhJ7mMw==上的做法，也符合實(shí)質(zhì)法治觀的要求?？v觀依法行政原則的演進(jìn)過程，隨著行政任務(wù)的擴(kuò)張，傳統(tǒng)的“依法律行政”也漸進(jìn)擴(kuò)展到“依法行政”。這說明依法行政原則之法的范圍也隨著實(shí)踐和時(shí)代的發(fā)展不斷發(fā)生變化。依法行政原則的范圍也應(yīng)對政策有所關(guān)注。實(shí)質(zhì)法治觀要求規(guī)范的制定需滿足正義性等理念方可適用。政策作為治理規(guī)范體系的一種工具，在理論與實(shí)踐發(fā)展中不僅具備了科學(xué)性與民主性，而且對黨內(nèi)法規(guī)、黨政聯(lián)合發(fā)文等政策也逐漸建立備案審查制度。因此，在相當(dāng)程度上滿足實(shí)質(zhì)法治觀的要求。同時(shí)，作為法律的非正式淵源，政策在一定程度上也作為法律制定的指導(dǎo)。面對人工智能這種新事物，為了彌補(bǔ)其更新迭代引起的法律規(guī)制滯后，應(yīng)適時(shí)將人工智能政策作為監(jiān)管部門執(zhí)法的參照，在法律尚未出臺(tái)時(shí)暫時(shí)起到規(guī)制的作用。

（三）設(shè)立人工智能法律與政策的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制

在全面依法治國的當(dāng)下，法律研究者大多認(rèn)為，當(dāng)政策與法律發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)摒棄政策、適用法律。這種論斷把法律置于高于政策的位階，一定程度上否定了政策的合法性。一方面，作為新興技術(shù)的人工智能更新迭代十分迅速。近年來，區(qū)塊鏈、元宇宙、生成式人工智能、通用式人工智能不斷登場。新技術(shù)的治理目標(biāo)與治理策略也隨著技術(shù)的發(fā)展有所變革。人工智能產(chǎn)業(yè)初出茅廬時(shí)，法律界多考慮其帶來的風(fēng)險(xiǎn)，用以防范風(fēng)險(xiǎn)為中心的立法對其規(guī)制，以保障國家、社會(huì)安全和個(gè)人隱私。而在當(dāng)下，隨著國際科技競爭加劇，人類對人工智能的認(rèn)識(shí)漸趨加深，促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展也逐漸成為國際共識(shí)，促進(jìn)發(fā)展也與防范風(fēng)險(xiǎn)相并列，成為人工智能治理的政策目標(biāo)之一。另一方面，中國特色社會(huì)主義法律體系十分龐大，能夠制定法律規(guī)范的主體也很多。不同立法主體制定的法律與政策沖突時(shí)能否簡單地否認(rèn)政策的合法性？ 例如，當(dāng)國家制定的政策與地方政府制定的地方政府規(guī)章發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何適用？從法律規(guī)范自身來講，有些法律法規(guī)甚至存在上下位法以及內(nèi)部的沖突。同時(shí)，我國的法律清理工作仍在進(jìn)行之中，一些與時(shí)代脫節(jié)的法律規(guī)范未被清理。由此可見，人工智能政策與法律沖突時(shí)，不能簡單地摒棄政策。建立人工智能政策與法律沖突協(xié)調(diào)機(jī)制有其必要性。

人工智能產(chǎn)業(yè)處于高速發(fā)展階段，隨著發(fā)展的推進(jìn)，現(xiàn)行法與政策的沖突將會(huì)更加凸顯，推動(dòng)人工智能發(fā)展的政策可能會(huì)觸碰原先階段制定的法律法規(guī)?！爸挥性诠舱哂|及法律的底線或公共政策需要轉(zhuǎn)化為立法的場合，方才需要開展有針對性的法政策分析。而既有之實(shí)定法是否有效達(dá)成了既定之政策目標(biāo)（立法目的），同樣也屬于立法評價(jià)之重要內(nèi)容。”本文認(rèn)為，應(yīng)仿造法律沖突的解決方式，建立人工智能政策與法律沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)人工智能政策與相關(guān)法律沖突時(shí)，由立法機(jī)關(guān)會(huì)同政策制定主體以及業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行協(xié)商。以促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)為主要衡量價(jià)值，以法律的權(quán)威性與政策的前瞻性為基礎(chǔ)，綜合研判法律與政策沖突的原因并提出解決方案。這一機(jī)制不僅能夠有效地解決人工智能政策與法律沖突的問題，也能及時(shí)地對法律的有關(guān)條文進(jìn)行評估，為修改不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的法律條文提供參考建議。

結(jié)語

人工智能治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要內(nèi)容，也是對于新事物、新業(yè)態(tài)治理的參考樣本。在人工智能治理中，政策與法律發(fā)揮了無可替代的作用。本文雖提出政策與法律協(xié)同治理的論題，但除了這兩種由立法機(jī)關(guān)與監(jiān)管部門制定的法律與政策外，還存在著大量由行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等制定的標(biāo)準(zhǔn)、倫理等規(guī)范。如何促進(jìn)人工智能治理由政策法律協(xié)同治理擴(kuò)展到具有強(qiáng)制力的“硬法”與非強(qiáng)制性的“軟法”協(xié)同治理，可以是未來促進(jìn)人工智能治理的一個(gè)研究方向。