摘 要：新中國成立以來，我國高等教育國際化政策經(jīng)歷了“艱難探索—規(guī)范發(fā)展—提質(zhì)增速—鞏固完善”四個階段的轉(zhuǎn)型。歷史制度主義作為中長期制度變遷的經(jīng)典理論，對高等教育國際化政策的歷史嬗變具有較強的詮釋力。按照“宏觀結(jié)構(gòu)—中層制度—微觀行動者”的理論分析框架，我國高等教育國際化政策變遷受到經(jīng)濟制度、政治體制、文化觀念等深層結(jié)構(gòu)因素的制約；構(gòu)建成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)的聯(lián)合作用下催生出路徑依賴現(xiàn)象，在外部動力的驅(qū)使下，制度微調(diào)、制度置換、制度轉(zhuǎn)換和制度斷裂進一步促進高等教育國際化政策的轉(zhuǎn)型；政府、高校和學(xué)生個體的理性選擇成為推動政策變遷的內(nèi)部動力。通過歷史制度主義的整合研究，得出以下結(jié)論：我國高等教育國際化政策由強制性制度變遷轉(zhuǎn)向強制性制度變遷與誘致性制度變遷共存；以“漸進式”發(fā)展為主，呈現(xiàn)出良性的路徑依賴現(xiàn)象；重大轉(zhuǎn)型源于歷史“否決點”的外部沖擊；發(fā)展格局由國家一元控制轉(zhuǎn)向多元主體參與。

關(guān)鍵詞：高等教育國際化；政策變遷；歷史制度主義；制度邏輯

新中國成立以來，我國高等教育國際化發(fā)展日臻完善，已邁入跨境文化交流的大國行列。黨的二十大報告進一步指出：“加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，促進人才區(qū)域合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，著力形成人才國際競爭的比較優(yōu)勢。加強人才國際交流，用好用活各類人才?！?sup>[1]高校人才國際交流將繼續(xù)成為我國高等教育現(xiàn)代化進程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前，高等教育國際化進入新的歷史變革期，國際政治局勢動蕩加深、后疫情時代的潛在沖擊、信息通訊技術(shù)的更新迭代以及高等教育內(nèi)在的變革需求等，都在挑戰(zhàn)其傳統(tǒng)的發(fā)展模式。

政策工具是政府為解決社會問題或達成一定的政策目標而采用的可以控制的手段。高等教育政策工具是教育行政部門為解決高等教育的政策問題而采用的可以控制的手段。^[2]回溯以往我國高等教育國際化的政策研究，可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者多以“出國留學(xué)”^[3]“來華教育”^[4]“中外合作辦學(xué)”^[5]等單一類型的政策文本分析為主，鮮少從宏觀角度出發(fā)對高等教育國際化政策的歷史沿革進行系統(tǒng)研究。只有進一步厘清我國高等教育國際化政策的發(fā)展脈絡(luò)和作用機制，才能更好地迎接歷史變革期的機遇與挑戰(zhàn)，以政策工具為引領(lǐng)，重塑高等教育國際化發(fā)展的新樣態(tài)?；诖耍狙芯繌慕逃?、國家政府網(wǎng)等相關(guān)部門的官方網(wǎng)站收集1949至2023年間與高等教育國際化政策相關(guān)的文本資料，借助歷史制度主義的理論框架探尋高等教育國際化的政策變遷歷程，以期為我國高等教育國際化發(fā)展模式的調(diào)整與優(yōu)化提供有益參考。

一、理論基礎(chǔ)與分析框架：歷史制度主義

歷史制度主義一經(jīng)產(chǎn)生，便受到學(xué)界的廣泛關(guān)注，國內(nèi)外學(xué)者對其進行了細致深入的研究與探討。作為中長期制度變遷的經(jīng)典理論，歷史制度主義建構(gòu)的“宏觀結(jié)構(gòu)—中層制度—微觀行動者”分析框架，對高等教育國際化政策的歷史嬗變具有較強的詮釋力。

（一）歷史制度主義理論闡釋

歷史制度主義作為新制度主義的主要流派之一，對舊制度主義進行了批判性繼承與改造，同時吸取了行為主義和理性選擇主義的相關(guān)理論基礎(chǔ)。彼得·豪爾（Peter Hall）和羅斯瑪麗·泰勒（Rosemary Taylor）總結(jié)了四大特征：（1）從相對廣泛的角度界定制度與個體行為間的相互關(guān)系；（2）強調(diào)權(quán)力在制度運作過程中的非對稱性；（3）注重分析制度發(fā)展過程中的路徑依賴和意外后果；（4）關(guān)注整合研究。^[6]歷史制度主義強調(diào)制度更改不僅取決于當前的操作與事件，還取決于之前的一系列事件。^[7]國內(nèi)學(xué)者認為，歷史制度主義主要包括兩大部分：時間理論通過對時間序列和關(guān)鍵節(jié)點的分析來發(fā)現(xiàn)制度變遷之間的內(nèi)在聯(lián)系；制度理論研究制度如何受到經(jīng)濟、政治等因素的驅(qū)動發(fā)生變革。^[8]

總結(jié)而言，歷史制度主義一定程度上恢復(fù)了對“政治”的研究。^[9]它將制度演進與歷史進程有機融合，重點考察中長時間跨度內(nèi)制度的產(chǎn)生、演進、終止等內(nèi)容，為研究政策變遷及后續(xù)的政策變革提供了一種適切的理論分析框架。

（二）歷史制度主義的分析框架

新制度主義通過采取“算計路徑”和“文化路徑”兩種方式解析制度問題?！八阌嬄窂健标P(guān)注微觀層面，強調(diào)行動者的利益需要和理性選擇；“文化路徑”則強調(diào)宏觀層面，側(cè)重于從制度背后隱藏的深層結(jié)構(gòu)出發(fā)探究制度問題。^[10]歷史制度主義將以上兩種路徑進行聯(lián)結(jié)，它將理性主義的“行動者”和結(jié)構(gòu)主義的“深層結(jié)構(gòu)”相統(tǒng)一，構(gòu)建一種“宏觀結(jié)構(gòu)—中層制度—微觀行動者”的解釋框架。^[11]因此，本研究嘗試從宏觀、中觀、微觀三個層面對影響高等教育國際化政策變遷的因素進行梳理，并最終得出分析框架圖（如圖1）。

第一，宏觀層面—結(jié)構(gòu)分析。制度是“嵌入政體或政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”^[12]，結(jié)構(gòu)主義理論認為所有制度背后潛藏著一種“深層結(jié)構(gòu)”，正是這些結(jié)構(gòu)影響和制約著制度系統(tǒng)的生發(fā)與演變。

第二，中觀層面—制度分析。一般包含路徑依賴研究和動力機制分析?！奥窂揭蕾嚒敝刚谀骋活I(lǐng)域做出的決策頒布實行后，除非有足夠的力量克服最初形成的制度慣性，否則基于此構(gòu)建的制度模式將會被一直持續(xù)和強化?！皠恿C制”分為外部動力和內(nèi)部動力。當社會大環(huán)境發(fā)生變化，外部動力有所調(diào)整，制度也會隨之產(chǎn)生變化。

第三，微觀層面—行動者分析。理性主義將個體視為自我利益主體，其行為主旨在于追求個體功利的最大化。通過分析各行為主體對稀缺資源的利益角逐，可以探究制度變遷的內(nèi)部動力。

（三）歷史制度主義與高等教育國際化政策分析的適切性

作為一種重要的政策分析工具，歷史制度主義是教育政策研究的新理論基礎(chǔ)之一^[13]，適用于對中長時間跨度內(nèi)的教育政策變遷進行制度與歷史的整合研究?；诓煌臅r代背景和歷史節(jié)點，我國高等教育國際化政策經(jīng)歷了曲折上升的發(fā)展過程。運用歷史制度主義研究我國高等教育國際化政策的嬗變具有較高的理論適切性：其一，歷史制度主義把時間要素、關(guān)鍵節(jié)點、斷裂平衡等進行有序串聯(lián)，再現(xiàn)政策發(fā)展的基本脈絡(luò)，能夠幫助我們更好地了解時間序列和關(guān)鍵事件在政策演進過程中的重要影響，為探究高等教育國際化政策變遷的制度邏輯提供了切實有效的研究路徑。其二，歷史制度主義融合結(jié)構(gòu)觀、歷史觀和理性主義觀，綜合分析制度在何種社會背景和動力驅(qū)使下進行生成、轉(zhuǎn)換、斷裂、終止等過程，剖析制度存續(xù)或轉(zhuǎn)化的作用機制，可以更加全面地闡釋高等教育國際化政策變遷的運行機理。其三，通過考察制度變遷的軌跡和影響因素，歷史制度主義更加詳細地刻畫了制度行動過程，從而有助于我們更好地把握制度發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，為后續(xù)高等教育國際化政策的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化提供有益的經(jīng)驗借鑒。

二、政策演變：高等教育國際化政策的歷史嬗變

時間的連續(xù)性構(gòu)成了歷史的序列性，事物當前的樣貌是由歷史的沉淀和轉(zhuǎn)化而來。通過對我國高等教育國際化政策發(fā)展的時間序列和關(guān)鍵節(jié)點進行剖析，將政策的演變歷程劃分為艱難探索階段（1949-1977年）、規(guī)范發(fā)展階段（1978-1991年）、提質(zhì)增速階段（1992-2016年）、鞏固完善階段（2017年至今）四個時間波段，每個時間波段有其獨特的發(fā)展特征。

（一）艱難探索階段（1949-1977年）

中華人民共和國成立后，面對一窮二白、百業(yè)待舉的國內(nèi)環(huán)境和復(fù)雜的國際政治格局，高等教育國際化的發(fā)展也隨之進入艱難探索時期。這一歷史階段，受公共外交和意識形態(tài)的深刻影響，我國高等教育國際化政策呈現(xiàn)出明顯的政治依附性、出國留學(xué)政策單一化、來華留學(xué)政策規(guī)范性較弱的特征。

高等教育的跨國交流具有強烈的政治依附性。新中國成立初期，確立了“以俄為師”的建設(shè)方針，教育領(lǐng)域開始全盤借鑒蘇聯(lián)的教學(xué)模式，派遣優(yōu)秀師生進行跨國交流。1950年《中蘇友好同盟互助條約》簽訂，為兩國間的教育流動提供了有利的外部環(huán)境。同年，中國與匈牙利、波蘭、羅馬尼亞、捷克斯洛伐克、保加利亞等東歐五國簽訂留學(xué)生派遣協(xié)議，開展以歷史和語言學(xué)科為主的雙向派遣和以工程技術(shù)類為主的單向派遣交流活動。隨后，我國與少部分西方資本主義國家的關(guān)系趨于緩和，國家批準了《關(guān)于接受資本主義國家派遣留學(xué)生來我國學(xué)習(xí)的修改意見》，改變以往“一邊倒”的教育外交政策。20世紀50年代末，中蘇盟友關(guān)系破裂，迫使我國重新探索高等教育國際化的新路徑。1965年，國務(wù)院通過《關(guān)于向資本主義國家派遣自然科學(xué)留學(xué)生問題的請示報告》，計劃向英國、法國等國家輸送留學(xué)生。1973年，《關(guān)于接收來華留學(xué)生計劃和留學(xué)生工作若干問題的請示報告》顯示我國教育交流的合作國涉及東歐國家、第三世界國家以及資本主義國家。

出國留學(xué)形式和留學(xué)專業(yè)較為單一。這一時期，我國高等教育的合作國以蘇聯(lián)和東歐社會主義國家為主，派往西方資本主義國家的人員數(shù)量占比較低。出國留學(xué)的形式單一化，公費留學(xué)是唯一選擇。此外，建國初期出于大力發(fā)展社會生產(chǎn)力和公共外交的需要，我國派遣的留學(xué)生主要以學(xué)習(xí)理工類和語言類為主。20世紀50年代，國家制定了“嚴格審核，爭取多派，理科為主，兼顧全面”^[14]的政策方針。數(shù)據(jù)顯示，1956年派往蘇聯(lián)交流的留學(xué)生中，理工類專業(yè)的占比在75%左右。^[15]20世紀60年代，國內(nèi)俄語人才相對過剩、其他外語人才緊缺的局面促使政府部門進一步提出“增派語言類留學(xué)生”的政策，60年代中期共計派出1221名留學(xué)生學(xué)習(xí)34種外國語言。^[16]

來華留學(xué)政策的弱規(guī)范性。1954年，原政務(wù)院頒布《各人民民主國家來華留學(xué)生暫行管理辦法（草案）》，對外國留學(xué)生的入學(xué)資格、教學(xué)安排、學(xué)習(xí)年限、管理制度、畢業(yè)要求等進行初步規(guī)定。緊接著，高等教育部印發(fā)《關(guān)于各兄弟國家派來的留學(xué)生的費用負擔(dān)辦法的通知》，進一步為學(xué)費管理制定政策方案。1962年，國家教育委員會等部門聯(lián)合印發(fā)《外國留學(xué)生工作試行條例（草稿）》，對來華留學(xué)生的接受、教學(xué)、思想、生活等方面的管理工作做出具體規(guī)定。這一階段，國家相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布來華留學(xué)的政策文件，但內(nèi)容較為分散，數(shù)量有限，且一般由中央政府進行直接管理，尚未形成規(guī)范性、系統(tǒng)性的政策體系。

（二）規(guī)范發(fā)展階段（1978-1991年）

1978年，十一屆三中全會順利召開，我國開始實行“對內(nèi)改革、對外開放”的經(jīng)濟政策，推動全國各項事業(yè)的全面進步。在教育領(lǐng)域，高等教育國際化政策更趨開放和規(guī)范，人員國際流動形式不斷豐富，出國留學(xué)人員的管理工作更加科學(xué)，并將來華留學(xué)生的學(xué)位管理納入了法治化進程。

重點關(guān)注人員國際化，以公派和自費雙向結(jié)合的形式開展國際交流。1981年，國務(wù)院批準通過《關(guān)于自費出國留學(xué)的暫行規(guī)定》，指出自費與公費均作為培養(yǎng)留學(xué)人才的渠道，國家要在政治上對兩類留學(xué)人員一視同仁。自此，我國正式開啟了自費留學(xué)的基本政策。1984年，國務(wù)院再次批準《關(guān)于自費出國留學(xué)的暫行規(guī)定》，對以往的規(guī)定內(nèi)容進行細化，放寬了自費出國留學(xué)的限制，留學(xué)人員數(shù)量呈現(xiàn)上升態(tài)勢。1985年，根據(jù)“要堅決大膽放開”^[17]的中央指示精神，國家取消了對自費出國留學(xué)的資格審核，“出國熱”迅速在全國蔓延。據(jù)統(tǒng)計，1986至1990年間，中國內(nèi)地累計自費出國留學(xué)人數(shù)已攀升至13萬人，截至1991年，我國在外留學(xué)生人數(shù)達到17萬人。^[18]改革開放后，我國迎來了人員國際交流的留學(xué)大潮，自費出國成為高等教育國際化政策的重要組成部分，與公派留學(xué)相輔相成，共同促進高等教育國際化向前邁進。

設(shè)置專門機構(gòu)，加強對出國留學(xué)人員的專業(yè)化管理。1981年，國務(wù)院批準國家教委與外交部報告，同意成立“中國教育國際交流協(xié)會”，協(xié)會以積極推動中國教育界同世界的交流與合作為宗旨，是首個開展國際教育交流的全國性民間組織。1982-1983年間，江蘇、上海等地陸續(xù)開始籌建地方教育國際交流協(xié)會，1984年協(xié)會正式對外開展工作。1987年，由國家教委、國務(wù)院、外交部等部門組建的“國家對外漢語教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)小組”正式成立，主要負責(zé)制定對外漢語教學(xué)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、方針政策等內(nèi)容，致力于為全球各地區(qū)提供漢語教學(xué)資源，滿足海外漢語學(xué)習(xí)者的語言需求，促進國際間文化交流。1989年，國家教育委員會設(shè)立留學(xué)生司，專門負責(zé)留學(xué)生的管理服務(wù)工作和相關(guān)規(guī)章制度的制定。同年，中國留學(xué)服務(wù)中心成立，主要為出國留學(xué)、來華留學(xué)、留學(xué)歸國以及其他國際教育事務(wù)提供相關(guān)服務(wù)。

推進立法與規(guī)章建設(shè)，保障來華留學(xué)人員的規(guī)范化管理。1980年，國務(wù)院學(xué)位委員會頒布《中華人民共和國學(xué)位條例》，從法律角度對國外留學(xué)生的學(xué)位管理制度進行規(guī)范。1985年，《關(guān)于教育體制改革的決定》開啟了我國教育體制全面改革的新征程，首次明確提出要擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，高等院校在國際教育交流事務(wù)中的管理權(quán)得到提升。自此，高校有權(quán)自主靈活地開展國際學(xué)術(shù)交流活動。同年，為進一步提供政策依據(jù)與法規(guī)支持，國務(wù)院發(fā)布《外國留學(xué)生管理辦法》，對留學(xué)生的接受與教學(xué)、專業(yè)實習(xí)、思想政治、生活管理等方面進行詳細規(guī)定。1991年，國家出臺了有關(guān)來華留學(xué)生學(xué)位管理的試行辦法，更加細化了留學(xué)生學(xué)位管理的內(nèi)容要求，明確了相關(guān)學(xué)位的質(zhì)量標準。

（三）提質(zhì)增速階段（1992—2016年）

1992年，鄧小平同志發(fā)表南巡講話，全國范圍內(nèi)再次掀起新一輪改革開放的熱潮，我國經(jīng)濟改革進入快車道，與世界其他國家的聯(lián)系也變得日趨頻繁?；诖松鐣蟊尘埃覈叩冉逃龂H化政策也隨之步入快速發(fā)展期。這一階段，在人員國際化規(guī)模持續(xù)擴大的基礎(chǔ)上，國家政策開始關(guān)注機構(gòu)國際化，堅持“引進來”和“走出去”相結(jié)合的原則，以政策帶動高等教育國際化的多元發(fā)展，不斷提升高等教育國際化的戰(zhàn)略定位。

擴大人員交流規(guī)模，提高教學(xué)質(zhì)量。1993年，《中國教育改革與發(fā)展綱要》提出要繼續(xù)擴大留學(xué)生派遣規(guī)模。1998年，教育部出臺《面向21世紀教育振興行動計劃》，要求加強國際學(xué)術(shù)交流，針對性派遣國內(nèi)優(yōu)秀學(xué)者前往國外一流大學(xué)展開研修學(xué)習(xí)，并邀請海外知名專家教授來華進行短期講學(xué)，通過采取多種措施提高國內(nèi)高校的教學(xué)質(zhì)量。隨后，國家相繼頒布系列政策，如《2003-2007年教育振興行動計劃》（2004年）、《國家優(yōu)秀自費留學(xué)生實施細則》（2004年）、《國家公派出國留學(xué)研究生管理規(guī)定（試行）》（2007年）等，推動人員國際化的發(fā)展。2010年，國務(wù)院審核并通過《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，開始更為關(guān)注來華留學(xué)教育的質(zhì)量提升問題。數(shù)據(jù)顯示，2016年我國已經(jīng)成為世界最大的留學(xué)輸出國和亞洲重要留學(xué)目的國。^[19]

逐步推進機構(gòu)國際化，開展中外合作辦學(xué)。機構(gòu)國際化是高等教育國際化的重要組成部分。這一時期，我國圍繞“引進來”和“走出去”相結(jié)合的原則，不斷探索推進機構(gòu)國際化的進程。1995年，國家教委印發(fā)《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，對中外合作學(xué)校的機構(gòu)設(shè)置、運行、監(jiān)督等方面提出具體要求，加強和規(guī)范中外合作辦學(xué)的管理工作。為進一步推動我國優(yōu)質(zhì)教育資源和中華傳統(tǒng)文化走向世界，2002年教育部通過《高等學(xué)校境外辦學(xué)暫行管理辦法》，制定高校境外辦學(xué)方針，鼓勵優(yōu)先舉辦國內(nèi)高等教育的特色或優(yōu)勢學(xué)科。2003年，《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》確立實施“擴大開放、規(guī)范辦學(xué)、依法管理、促進發(fā)展”的方針，大力支持國內(nèi)高校與境外知名高等教育機構(gòu)開展合作辦學(xué)，相關(guān)機構(gòu)的合法權(quán)益受我國法律保護。2013年，高等教育機構(gòu)國際化已初具規(guī)模，為鞏固中外合作辦學(xué)成效，教育部出臺相關(guān)文件，對辦學(xué)機構(gòu)的布局結(jié)構(gòu)、資源引進、辦學(xué)管理、質(zhì)量評價體系等方面進行規(guī)定，切實保障中外合作辦學(xué)的質(zhì)量與效益。

提升高等教育國際化的戰(zhàn)略定位。隨著跨境教育逐漸成為我國教育事業(yè)的重要組成部分，高等教育國際化在國家政策中的戰(zhàn)略地位日益提升?！?003-2007年教育振興行動計劃》首次提出將加強教育國際合作作為國家教育戰(zhàn)略的關(guān)鍵部分，進一步擴大國際間高層次學(xué)術(shù)合作，拓寬國際教育服務(wù)市場。2015年，《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》的出臺標志著我國高等教育領(lǐng)域迎來了一場里程碑式的戰(zhàn)略發(fā)展期，高等教育國際化政策從以往重點強調(diào)實現(xiàn)教育質(zhì)量的突破，上升至關(guān)注并提高高等教育的國際競爭力和話語權(quán)的新高度，通過跨境教育打造國內(nèi)高校品牌，樹立良好國際形象，將高等教育國際化的發(fā)展提升至國家文化軟實力的戰(zhàn)略高度。

探索高等教育國際化的多元路徑?！?003-2007年教育振興行動計劃》指出國家實行“政府與民間并舉、雙邊與多邊并行、兼顧戰(zhàn)略平衡、保證重點、注重實效”的方針，綜合運用政府和社會的多種力量，多渠道推動跨國教育交流向全方位、多領(lǐng)域、高層次邁進。2016年，為加強不同文明之間的合作對話，推動區(qū)域教育的融合與發(fā)展，教育部牽頭制定了《推進共建“一帶一路”教育行動》，鼓勵支持沿線各國互學(xué)互鑒、擴大開放，共同構(gòu)建教育共同體，推動高等教育國際交流的縱深化發(fā)展。同年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》支持高校配合企業(yè)走出國門，鼓勵社會力量參與境外辦學(xué)，不斷完善教育對外開放工作的體制機制，穩(wěn)步推進境外辦學(xué)工作。

（四）鞏固完善階段（2017年至今）

2017年，中國特色社會主義進入新時代。面對新的歷史征程，基于“構(gòu)建人類命運共同體”的基本理念，我國高等教育國際化政策步入完善發(fā)展期，這一時期加快提升高等教育國際化的戰(zhàn)略地位和全球影響力、全面提高國際交流合作水平、主動承擔(dān)人類生存發(fā)展面臨的共性教育問題成為政策重點。

《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實施辦法（暫行）》的細則中，與傳統(tǒng)的“人才培養(yǎng)”“科學(xué)研究”“社會服務(wù)”“文化傳承創(chuàng)新”“師資隊伍建設(shè)”五個指標相并列，“國際交流合作”作為遴選一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的第六項重要指標被提出，表明高等教育國際化的發(fā)展已被國家上升至前所未有的戰(zhàn)略高度。2017年，《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理辦法》進一步細化了國內(nèi)高校關(guān)于來華留學(xué)生的招收、培養(yǎng)和管理工作。從招生管理、教學(xué)管理、校內(nèi)管理和獎學(xué)金方面對高校國際學(xué)生的管理辦法加以規(guī)范。2018年，為實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》出臺，要求高校必須大力推進高水平實質(zhì)性國際合作交流，堅持“以我為主”創(chuàng)新聯(lián)合辦學(xué)機制，加強國際化人才培養(yǎng)力度，完善國際留學(xué)生制度體系，促進我國成為全球高等教育革新的參與者、推動者和引領(lǐng)者。2020年，全球新冠肺炎疫情的爆發(fā)在一定程度上阻礙了教育跨國流動，但無法阻礙國家間人才競爭的步伐。此后，教育部等有關(guān)部門聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》，強調(diào)新形勢下要繼續(xù)加大教育國際交流的改革力度，克服疫情影響，拓展出國留學(xué)空間，做強“留學(xué)中國”品牌，適當放寬中外合作辦學(xué)模式限制，為全球教育治理貢獻中國方案。伴隨我國高等教育國際化政策的大力扶持和持續(xù)完善，2019年我國出國留學(xué)生總數(shù)達到70.35萬人，各類留學(xué)回國人員總數(shù)為58.03萬人。^[20]截至2020年底，國內(nèi)共有中外合作辦學(xué)機構(gòu)和項目2332個，本科以上中外合作辦學(xué)在讀學(xué)生超30萬人。^[21]2022年，教育部、財政部和國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的若干意見》，提出要“建立健全與高水平教育開放相適應(yīng)的高校外事管理體系，探索與世界高水平大學(xué)雙向交流的留學(xué)支持新機制；深度融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，提升參與教育規(guī)則標準制定的話語權(quán)，積極參與應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)，促進人類共同福祉”，將關(guān)注焦點轉(zhuǎn)向全面提升國際交流合作水平和解決人類生存發(fā)展的共性問題上。

三、理論闡釋：高等教育國際化政策變遷的作用機制

歷史制度主義分析了制度變遷的動力學(xué)：（1）社會經(jīng)濟和政治環(huán)境變遷導(dǎo)致潛在的制度變得更加顯著和重要；（2）社會經(jīng)濟環(huán)境變化和權(quán)力的政治平衡會創(chuàng)造一種情境，讓舊的制度設(shè)置新的服務(wù)目標，而新的行動者通過現(xiàn)存制度來追求他們的目標；（3）外部變遷促進現(xiàn)存制度內(nèi)所追求的目標和策略的轉(zhuǎn)換；（4）政治行動者調(diào)整策略適應(yīng)制度變遷也能推動制度發(fā)展。^[22]社會結(jié)構(gòu)、制度自身以及政策行動者共同構(gòu)建了高等教育國際化政策變遷的作用機制。

（一）高等教育國際化政策的宏觀結(jié)構(gòu)分析

經(jīng)濟制度決定高等教育國際化政策的變遷軌跡。高等教育國際化的質(zhì)量和規(guī)模受國家經(jīng)濟發(fā)展水平的根本性制約。計劃經(jīng)濟時代，高等教育國際化政策由中央政府部門統(tǒng)一制定和實施，這一時期公派留學(xué)是最主要的留學(xué)方式，民間力量鮮有介入，國際教育交流的形式和途徑較為單一。十一屆三中全會后，我國經(jīng)濟體制改革逐步深入，市場在資源配置中的作用顯著增強，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，極大程度地解放了社會生產(chǎn)力。經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)型直接影響了高等教育國際化政策的轉(zhuǎn)型，推動國際化政策向國家宏觀調(diào)控與高校自主管理相結(jié)合、公費與自費相聯(lián)結(jié)、人員機構(gòu)化與機構(gòu)國際化相統(tǒng)一、國際交流規(guī)模擴大和渠道多元化等綜合方面轉(zhuǎn)變。

政治體制制約高等教育國際化政策的發(fā)展模式。新中國成立后，我國高等教育領(lǐng)域?qū)嵭懈叨燃械恼喂芾眢w制，高等教育國際化政策以學(xué)習(xí)模仿蘇聯(lián)的教育模式為主。隨著社會主義三大改造的完成，中國進入社會主義初級階段，蘇聯(lián)和東歐社會主義國家成為重要的跨國交流目的國。20世紀60年代初，與部分西方資本主義國家關(guān)系的緩和加之中蘇盟友關(guān)系的破裂促使我國高等教育國際化的合作國逐步向發(fā)達國家轉(zhuǎn)移。20世紀80年代以來，我國政治體制改革持續(xù)深化，高等教育國際化政策開始學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達國家的有益舉措，對外交流由建國初期培養(yǎng)理工科人才為主逐漸向重視各類學(xué)科均衡發(fā)展、培養(yǎng)綜合性人才轉(zhuǎn)變。美國、英國、澳大利亞、加拿大等發(fā)達國家逐漸成為我國學(xué)生的主要留學(xué)目的國。

文化觀念影響高等教育國際化政策的推廣速度。改革開放前，國內(nèi)社會對于世界各地優(yōu)秀文化的接收渠道較為閉塞，文化觀念呈現(xiàn)傳統(tǒng)化、單一化的特征。人民群眾對于自費留學(xué)的興趣不高，參與度較低。社會主義市場經(jīng)濟時代，隨著國家政治體制和經(jīng)濟制度的深化改革，社會文化觀念也隨之產(chǎn)生變化，呈現(xiàn)出開放、多元、包容的特征，越來越多的人意識到培養(yǎng)國際化人才的緊迫性與必要性。由此，高等教育國際化政策更加注重拓寬跨境交流的路徑，如出臺《關(guān)于自費出國留學(xué)的暫行規(guī)定》系列文件、頒布《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》、實施“一帶一路”教育行動等，自費留學(xué)和中外合作辦學(xué)成為教育交流的重要組成部分。進入21世紀，國際化教學(xué)理念日益成為培養(yǎng)高質(zhì)量人才的基本前提，大學(xué)生渴望參與國際教育交流的熱情持續(xù)攀升，政府部門也相繼頒發(fā)系列政策持續(xù)規(guī)范和完善高等教育國際化的發(fā)展。

（二）高等教育國際化政策的中層制度分析

1.路徑依賴分析

政策形成是一個動態(tài)發(fā)展的歷史過程。高等教育國際化政策在生發(fā)機制、實施路徑和政策效果等方面既受制于前一時期的有關(guān)政策，又會對后一階段系列政策的制定和實施產(chǎn)生制約。新中國成立以來，高等教育國際化政策歷經(jīng)艱難探索—規(guī)范發(fā)展—提質(zhì)增速—鞏固完善的發(fā)展階段，受成本投資、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)的影響，各項政策措施關(guān)聯(lián)交錯、互為補充，從而形成了良性的路徑依賴。

構(gòu)建成本。高等教育國際化目標的實現(xiàn)，需要有配套的教育國際化政策提供支撐，而政策的實施與推廣則需要投入高昂的構(gòu)建成本。教育部數(shù)據(jù)顯示，2012年我國出國留學(xué)教育預(yù)算為11億，2019年高達52億9千7百萬元。預(yù)算大幅增長的主要原因在于出國留學(xué)生規(guī)模增加、獎學(xué)金標準提高。^[23]自2018年起，教育部對“出國留學(xué)教育”預(yù)算的解釋從“主要反映教育部資助國家公派出國留學(xué)生的支出”改為“主要反映教育部資助出國留學(xué)生的支出”，不再強調(diào)是否公派，資助范圍進一步擴大。高等教育國際化政策的變遷過程，是政策不斷發(fā)展完善的過程，這一進程中成本投資持續(xù)增加，既包括巨額的物質(zhì)成本還包括人力成本的大量投入，進而催生出強大的報酬遞增效應(yīng)，推動高等教育國際化政策的自我強化。

學(xué)習(xí)效應(yīng)。一項制度被實施后，制度推動下持續(xù)重復(fù)的活動會促使個體學(xué)習(xí)如何更有效地展開行動，而且其經(jīng)驗也會對相關(guān)制度下的活動產(chǎn)生影響。^[24]我國高等教育國際化政策的發(fā)展經(jīng)歷了不同的歷史時期，探索期的留學(xué)方式較為單一且具有較強的政治依附性。經(jīng)過一定階段的摸索和嘗試，規(guī)范時期關(guān)于人員國際流動的政策設(shè)置更趨合理，并陸續(xù)設(shè)置專門機構(gòu)、完善相關(guān)法規(guī)建設(shè)以促進國際交流活動的規(guī)范化管理。隨著前期經(jīng)驗的累積和教育質(zhì)量的提升，高等教育國際化政策開始有序進入提質(zhì)增速階段，對外教育交流途徑更加多元，管理更趨科學(xué)。政策演進的時間跨度越長，其學(xué)習(xí)效應(yīng)的影響就越為突顯。進入社會主義新時代，高等教育國際化政策歷經(jīng)七十年的變遷，形成了強大的制度慣性，走向自我存續(xù)與鞏固的完善階段。

協(xié)同效應(yīng)。當某項政策的利益相關(guān)者在制度運行過程中獲益時，便會產(chǎn)生出與制度協(xié)同運行的規(guī)則。七十余年來，國家大力推進高等教育國際化的發(fā)展進程，出國留學(xué)政策、來華教育政策、中外合作辦學(xué)政策等系列輔助性措施相繼頒布，形成相互關(guān)聯(lián)的矩陣制度網(wǎng)絡(luò)。以出國留學(xué)政策為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，新中國成立至今，政府部門頒布的以“出國留學(xué)”為主（包括公派與自費）的政策方針高達三十余項。在此背景下，出國留學(xué)教育、來華留學(xué)教育、合作辦學(xué)等子政策在各自領(lǐng)域內(nèi)分別建立了一套相對獨立又互為補充的運行體系，這些縱橫交錯的制度矩陣共同發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)以實現(xiàn)國際教育交流效益的最大化。

2.制度變遷的動力機制分析

制度微調(diào)。“小步走，不停步”是制度微調(diào)的典型特征。制度設(shè)計過程中，決策者受制于有限理性制約，并不能很好預(yù)期日后的所有情況，因此在政策運作過程中需采取必要的調(diào)整措施，以保障制度的延續(xù)。以高等教育國際化政策中的中外合作辦學(xué)項目為例，1993年出臺的《關(guān)于境外機構(gòu)和個人來華合作辦學(xué)問題的通知》，首次以國家文件的形式對中外合作辦學(xué)問題進行初步規(guī)定。此后，為進一步拓寬國際教育交流平臺、擴大中外教育合作，政府部門又相繼在原有政策文件的基礎(chǔ)上對其內(nèi)容進行調(diào)整和完善。如后續(xù)的《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）對相關(guān)機構(gòu)的設(shè)置、運行、監(jiān)督提出具體要求；2003年《中外合作辦學(xué)條例》及其實施辦法對《暫行規(guī)定》的內(nèi)容進行全面修正和細化；2007年《關(guān)于當前中外合作辦學(xué)若干問題的意見》對時下政策推進過程中存在的突出問題提供指導(dǎo)意見，以推動教育交流活動的穩(wěn)步健康發(fā)展；2012年《關(guān)于加強涉外辦學(xué)規(guī)范管理的通知》，繼續(xù)加強涉外辦學(xué)的管理和整頓工作，提升高校對外交流水平。

制度置換。社會經(jīng)濟制度的變化和政治體制的改革可能產(chǎn)生某種特殊的情勢，制度序列會隨之發(fā)生變化，原來重要的制度變得不重要，原來不重要的制度則可能變得重要，從而引發(fā)制度置換現(xiàn)象。^[25]新中國成立初期，中央政府部門是高等教育國際化政策的唯一頒布主體和實施主體，其發(fā)展目標是在特殊時期為國家培養(yǎng)特定的社會主義建設(shè)人才。1978年后，教育對外交流成為改革開放的重要組成部分，原有的國家單一指令性質(zhì)的教育國際化制度式微，市場在教育領(lǐng)域發(fā)揮愈加重要的影響，逐漸建立起以市場需求為導(dǎo)向的高等教育國際化發(fā)展模式。

制度轉(zhuǎn)換。社會經(jīng)濟系統(tǒng)或政治權(quán)力平衡的大范圍變化也可能出現(xiàn)一種情勢，特別是當新的行動者開始出現(xiàn)并借助現(xiàn)行制度來追求新目標時，舊制度可能開始服務(wù)于新目標，從而產(chǎn)生制度轉(zhuǎn)換的現(xiàn)象。^[26]在計劃經(jīng)濟的直接管理下，高等教育國際化具有明顯的政治依附特征和行政色彩。社會主義市場經(jīng)濟的到來，促使政府職能由過去的直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，社會和高校作為新的行動者出現(xiàn)在高等教育國際化政策的演進過程中，如《關(guān)于教育體制改革的決定》對高校辦學(xué)自主權(quán)的強調(diào)、《關(guān)于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》重視企業(yè)在教育對外交流中的重要作用等。高校辦學(xué)自主權(quán)的擴大和社會力量的參與導(dǎo)致舊有的制度功能發(fā)生變化，為滿足于高校高質(zhì)量辦學(xué)和社會對國際化人才需求的新目標，進而催生了制度轉(zhuǎn)換的現(xiàn)象。

制度斷裂。當社會政治經(jīng)濟環(huán)境的劇烈變化引發(fā)巨大的新沖突，而原有的制度又在路徑依賴的作用下進入閉鎖狀態(tài)、失去調(diào)適功能而不能容納這種沖突時，就會導(dǎo)致原有的制度出現(xiàn)斷裂。^[27]“文革”期間，我國教育領(lǐng)域遭受嚴重沖擊，高等教育系統(tǒng)一度癱瘓。1966至1972年，我國高校國際交流系統(tǒng)崩潰，政府部門終止了高等教育的跨國合作，不再公派出國留學(xué)生，也終止了來華留學(xué)教育。1972年，中美建交為教育跨境交流提供契機，“文革”后期我國開始逐步恢復(fù)對外教育交流工作。這種“突變式制度斷裂”對高等教育國際化發(fā)展造成一定程度的沖擊。

（三）高等教育國際化政策的微觀行動者分析

歷史制度主義強調(diào)行動者的理性算計，行動者被視為追求自我利益最大化的主體。教育國際交流的行為主體涉及政府、高校和學(xué)生個人等，這些行動者出于維護自身功利的需要，共同構(gòu)成了高等教育國際化政策的內(nèi)部驅(qū)動力。

第一，政府的理性選擇。高等教育國際化是“在院校與國家層面，把國際的、跨文化的以及全球的維度整合進高等教育的目的、功能或傳遞的過程”^[28]，借助國際間的知識流動，加速高深知識向社會生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)國家在不同層面的戰(zhàn)略目標和價值期望。文化軟實力視域下，高校人員的跨國流動和學(xué)術(shù)資源交換，客觀上加速了本國優(yōu)秀文化傳播、促進國際間不同地域的文化理解與價值認同，對于增強綜合國力、提高國際影響力、維護國家文化安全具有重大的戰(zhàn)略意義。出于培養(yǎng)高水平的國際化人才和提升文化軟實力的利益需求，黨和政府在高等教育領(lǐng)域頒發(fā)一系列政策，推動我國高等教育國際化經(jīng)歷了跨時代的發(fā)展與變革，在國際化規(guī)模、資金投入、發(fā)展水平、辦學(xué)效益等方面取得了長足的進步。

第二，高校的理性選擇。高水平對外開放合作是高等教育高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。國際化是衡量高校辦學(xué)水準的重要指標，也是其服務(wù)國家戰(zhàn)略的使命要求，更是世界高等教育發(fā)展的時代潮流。^[29]教育跨國合作能夠拓展高校學(xué)者的國際化研究視野、培養(yǎng)國際化研究思維、提升國際化研究水平，是高校進一步完善學(xué)術(shù)研究的全球視角、加快與國際學(xué)術(shù)研究接軌的步伐、提高辦學(xué)水平的理性選擇。高校需要以一種有凝聚力的方式促進和倡導(dǎo)全球知識交流^[30]，隨著跨境教育合作日漸頻繁，活動形式日益豐富，發(fā)揮引領(lǐng)和指導(dǎo)作用的高等教育政策工具也在不斷地進行調(diào)整與完善。

第三，個人的理性選擇。出國留學(xué)是個體在追求自我內(nèi)生價值和知識溢出效應(yīng)驅(qū)動下所做出的理性抉擇。亞里士多德曾對“高尚的”活動和“有用的”活動作出區(qū)分：前者的價值在于帶來自我滿足，活動的結(jié)果使活動者完美；后者的價值在于它們有賴于外界，活動依某人或某些事物為轉(zhuǎn)移。^[31]一方面，知識本身即為目的^[32]，學(xué)生個體借助多元文化的交融與學(xué)習(xí)，探尋建立在價值自由基礎(chǔ)上的高深學(xué)問，追求精神層面的獨立與解放。另一方面，擁有國際文化背景和跨文化交流能力的綜合性人才作為現(xiàn)代社會的緊缺資源，其教育成果的輸出質(zhì)量與經(jīng)濟收入高低緊密相關(guān)，在這種工具理性的指引下，出國留學(xué)教育為學(xué)生個體提供了一種不錯的學(xué)業(yè)選擇。

四、結(jié)語

借助歷史制度主義的分析框架，通過梳理新中國成立以來我國高等教育國際化政策的變遷歷程，可以得出以下結(jié)論。

第一，我國高等教育國際化政策由國家主導(dǎo)下的強制性制度變遷轉(zhuǎn)向強制性制度變遷與誘致性制度變遷共存。強制性制度變遷強調(diào)政府命令和法律引入，政府是行動的發(fā)起者，改革程序以自上而下為主要特征；誘致性制度變遷則側(cè)重關(guān)注現(xiàn)行制度安排的更迭與替代，個人、企業(yè)是行動的發(fā)起者，改革程序以自下而上為主要特征。^[33]新中國成立初期，政治訴求是我國高等教育國際化政策演進的關(guān)鍵動因。一方面，為了加強與蘇聯(lián)、東歐等國家的政治外交關(guān)系，政府積極制定對外交流計劃，公費派遣國內(nèi)優(yōu)秀學(xué)生出國深造；另一方面，為鞏固民族獨立和人民解放的政治成果、發(fā)展國民經(jīng)濟，國家需要大量各級各類專業(yè)人才，這給高等教育的國際化政策提供了良好的發(fā)展契機。外交需要和國家建設(shè)成為這一時期驅(qū)動政策變遷的強制性誘因。隨著我國市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和政治體制的深化改革，市場在資源配置中的作用日益突出，成為推動高等教育國際交流的重要力量。在高校辦學(xué)自主權(quán)擴大、學(xué)生個體出國學(xué)習(xí)意愿增強、社會文化觀念轉(zhuǎn)變、民間力量扶持等多重因素的作用下，政府在高等教育國際化政策制定中的絕對制衡地位日漸式微，市場調(diào)節(jié)作用受到重視，我國高等教育國際化政策由此開始了自上而下與自下而上相結(jié)合、自局部到整體的制度性改革。

第二，我國高等教育國際化政策以“漸進式”發(fā)展為主要特征，呈現(xiàn)出良性的路徑依賴現(xiàn)象。根據(jù)性質(zhì)劃分，路徑依賴可以分為良性路徑依賴與非良性路徑依賴兩種形式。良性路徑依賴指的是一項制度被選定之后，在構(gòu)建成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)等因素的聯(lián)合作用下獲得相應(yīng)的報酬遞增，促使制度朝著有利的方向不斷演進，并且能夠持續(xù)地優(yōu)化與完善；非良性路徑依賴指的是在制度慣性的影響下，制度被鎖定在無效率或低效率的路徑之中，呈現(xiàn)出僵化、封閉的特點，阻礙社會生產(chǎn)活動，導(dǎo)致活動發(fā)展停滯不前進入“鎖定”狀態(tài)。^[34]我國高等教育國際化政策在內(nèi)外部動力機制的雙重驅(qū)使下，根據(jù)發(fā)展需求持續(xù)進行制度創(chuàng)新，從最初的“艱難探索”時期經(jīng)歷反復(fù)調(diào)整、置換、轉(zhuǎn)化和增強，逐步走向“鞏固完善”階段，雖經(jīng)歷了“突變式制度斷裂”，但總體上仍以漸進式變革為主，穩(wěn)步開展高等教育的對外交流活動。

第三，我國高等教育國際化政策的重大轉(zhuǎn)型源于歷史“否決點”的外部沖擊。在特定的歷史階段，受外部重大事件影響，容易出現(xiàn)斷裂式變遷的歷史“否決點”。就我國高等教育國際化政策演進的歷史否決點而言，主要有三個：一是“文革”時期，高等教育系統(tǒng)的全面崩潰導(dǎo)致高等教育國際化進程被迫中止，原有的對外交流政策一度作廢。二是十一屆三中全會的召開，我國由此展開了經(jīng)濟體制的深化改革，市場在教育資源配置過程中的作用受到重視，高等教育國際化政策的實施主體由政府控制向政府、市場和高校等多方利益主體協(xié)同轉(zhuǎn)變。三是全球新冠肺炎疫情的爆發(fā)推動我國高等教育國際化政策的進一步革新與完善。受疫情影響，國際間人員流動受阻，學(xué)習(xí)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，如何克服疫情阻礙，拓寬對外文化交流空間，探索國際教育交流的多元渠道，成為后疫情時代我國高等教育國際化政策的關(guān)注重點。

第四，我國高等教育國際化政策的發(fā)展格局由國家一元控制轉(zhuǎn)向多元主體參與。歷史制度主義視域下，各方利益主體的博弈與制衡是促進制度變遷的內(nèi)部動力源?；诓煌瑲v史時期我國高等教育國際化發(fā)展目標和價值定位的差異，政策的行動主體也動態(tài)地發(fā)生轉(zhuǎn)變。培養(yǎng)單位、社會企業(yè)、學(xué)生主體等多重力量的介入，要求高等教育國際化政策必須滿足不同利益相關(guān)者的發(fā)展訴求。政府的角色身份逐漸從建國初期的“支配者”向社會主義新時代的“協(xié)調(diào)者”進行過渡，多元主體參與成為我國高等教育國際化政策發(fā)展的主要特征和歷史必然。

近兩年，我國出國留學(xué)總?cè)藬?shù)仍保持增長態(tài)勢，但增速放緩。受疫情和國際局勢影響，留學(xué)生目的國選擇和留學(xué)生結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，留學(xué)生出國呈現(xiàn)更多元的發(fā)展趨勢，“來華留學(xué)”品牌價值也受到越來越多國際學(xué)生認可。^[35]面向未來，在國際政治形勢復(fù)雜多變、后疫情時代的潛在波及、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日新月異、留學(xué)結(jié)構(gòu)更趨多元化等因素的影響下，我國高等教育國際化發(fā)展面臨著新的機遇與挑戰(zhàn)。新的歷史發(fā)展期，在借鑒傳統(tǒng)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，高等教育國際化政策將繼續(xù)優(yōu)化與變革。

一是要堅持契合宏觀層面的深層結(jié)構(gòu)。國際高等教育兼具教育價值和政治價值，并非是一個獨立運行體，它受到政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展等綜合因素的影響和驅(qū)動。^[36]將政策制定嵌入國家的經(jīng)濟建設(shè)和政治戰(zhàn)略的訴求當中，平衡好國家發(fā)展需要和高校培養(yǎng)人才二者間的張力，是高等教育國際化政策始終需要面對的課題。二是要理性對待制度變遷過程中的路徑依賴，警惕陷入無效或低效的政策循環(huán)。政治制度在舊有的社會結(jié)構(gòu)、制度、民間力量或其他關(guān)系因素的作用下容易出現(xiàn)自我強化和維持的制度慣性。良性的路徑依賴有利于政策保持在既定的運行軌道，非良性路徑依賴則會導(dǎo)致制度陷入一種被“鎖定”的惡性循環(huán)。這就要求我們在后續(xù)政策完善的過程中，科學(xué)評估政策實施效果，判斷路徑依賴類型，及時跳出非良性路徑依賴的困境，保持政策前進的應(yīng)有軌道。三是當社會大環(huán)境發(fā)生改變，應(yīng)合理選擇制度變遷類型，尤其是要妥善處理歷史否決點帶來的沖擊與挑戰(zhàn)。后疫情時代，逆全球化、國際單邊主義、保守主義等思潮在全球范圍內(nèi)進一步抬頭。高等教育國際化面臨新使命和新挑戰(zhàn)，也開始嘗試新的發(fā)展形式，在地國際化就是其中的典型代表。重要制度的變革往往出現(xiàn)在一個短暫的時刻，歷史過程中的節(jié)點至關(guān)重要。政府部門要把握制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點，充分研判制度變革的內(nèi)外部環(huán)境，努力實現(xiàn)政策創(chuàng)新。四是努力平衡不同行動主體的利益需求，促使行動各方形成合力助推制度的完善與延續(xù)。政府部門要構(gòu)建高等教育國際化政策的長效動態(tài)發(fā)展機制，在宏觀考量的基礎(chǔ)上，聚焦人才培養(yǎng)這一根本目標，兼顧市場、高校、學(xué)生等利益主體的多元追求，靈活調(diào)整政策方案。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）