［摘 要］

整體性智治政府是政府治理現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)政府高效智治的重要一步。政府?dāng)?shù)字化建設(shè)是數(shù)智技術(shù)的簡(jiǎn)單運(yùn)用，蘊(yùn)含著技術(shù)與內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、制度框架和治理模式等的互動(dòng)過程。地方數(shù)字政府的整體性智治建設(shè)面臨整體理念互斥、治理結(jié)構(gòu)碎片、數(shù)治制度割裂、數(shù)技資源闕如等問題，導(dǎo)致政府治理重陷數(shù)字形式窠臼、數(shù)治懸浮化窘境，制約數(shù)智效能釋放。整體性智治政府建設(shè)要以整體性智治為模型架構(gòu)體系，

以數(shù)據(jù)資源整合與價(jià)值要素統(tǒng)合為路徑，以數(shù)字技術(shù)與整體協(xié)同為基礎(chǔ)，重構(gòu)政府的職責(zé)邊界和治理模式，形成“主體-組織-技術(shù)”三維一體的整體性智治構(gòu)成物，發(fā)展數(shù)智化所需新質(zhì)生產(chǎn)力，發(fā)揮數(shù)據(jù)的乘數(shù)效應(yīng)，提升整體智治效能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的政府治理。

［關(guān)鍵詞］

數(shù)字政府；政府?dāng)?shù)字化；整體性智治；智慧化治理；數(shù)據(jù)治理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2024）05-0074-13

DOI：10.16029/j.cnki.1008-410X.2024.05.008

收稿日期：2024-06-20

作者簡(jiǎn)介：

曾凡軍（1979-），男，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，廣西南寧 530004；商麗萍（1997-），女，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，廣西南寧 530004；李偉紅（通訊作者）（1977-），女，廣西大學(xué)黨委宣傳部副部長(zhǎng)，教師工作部副部長(zhǎng)，副研究員，廣西南寧 530004

本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“跨域重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同阻滯與整體性韌性治理研究”（批準(zhǔn)號(hào)22BGL245）的階段性研究成果。

一、研究緣起與文獻(xiàn)回顧

自十九屆四中全會(huì)部署“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”后，構(gòu)建數(shù)字政府成為重要議題，大力推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新政府管理、改善服務(wù)效能成為普遍共識(shí)

［1］。作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化驅(qū)動(dòng)力量的重要部分，數(shù)字政府建設(shè)不僅是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的主軸工作，更是鋪就“數(shù)字中國(guó)”宏偉藍(lán)圖的必由之路。當(dāng)前，新興數(shù)智技術(shù)的適時(shí)而生極大地加速了政府?dāng)?shù)字化建設(shè)步伐，創(chuàng)造出數(shù)字技術(shù)與政府治理模式共同增長(zhǎng)的新模態(tài)，促進(jìn)了政府管理模式的革新，引領(lǐng)業(yè)務(wù)流程全面再造，強(qiáng)化了數(shù)字技術(shù)賦能政府治理的功能。在此推動(dòng)下，數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域的新興范本整體性智治政府逐漸呈現(xiàn)。智治，即基于數(shù)字化的智慧治理，發(fā)揮數(shù)據(jù)在推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用，更好運(yùn)用數(shù)字技術(shù)加快形成新型治理形態(tài)，推動(dòng)政府決策科學(xué)、治理有效、服務(wù)高效［2］。整體性智治就是以數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的一體化、現(xiàn)代化、智慧化驅(qū)動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇艿男滦椭腔壅卫怼?/p>

隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，各地政府正逐步推進(jìn)以各類數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)為中心的治理模式轉(zhuǎn)型，搭建政府治理的整體智治架構(gòu)體系，著力推動(dòng)不同層級(jí)部門實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)融合，提升部門間的協(xié)同力。然而，

地方政府在加強(qiáng)數(shù)字化建設(shè)、促進(jìn)整體性智治的過程中，傳統(tǒng)治理模式與數(shù)字技術(shù)運(yùn)用間的張力引發(fā)“智能表象化”“數(shù)據(jù)碎片化”等治理僵局，

使政府?dāng)?shù)字化、智能化建設(shè)持續(xù)性投入與實(shí)質(zhì)性質(zhì)量提升之間呈弱相關(guān)，陷入“內(nèi)卷化”困境和“數(shù)字形式主義”泥沼。在當(dāng)下數(shù)智化發(fā)展情境下，這些問題及困難需要在對(duì)數(shù)字政府進(jìn)行整體系統(tǒng)重構(gòu)及縱深推進(jìn)整體性智治政府構(gòu)建中加以解決。作為未來政府治理的新趨向和數(shù)字政府建設(shè)的主攻方向［3］，穩(wěn)步推進(jìn)整體性智治政府建設(shè)，從根本上實(shí)現(xiàn)整體智治、高效協(xié)同，不僅是從整體上推動(dòng)數(shù)字政府的整體性智治和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐，更是推進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)，落實(shí)數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略的核心基礎(chǔ)。

作為一種新興范式，學(xué)界對(duì)整體性智治政府的研究相對(duì)較少，主要集中在三個(gè)方面。一是技術(shù)與結(jié)構(gòu)互構(gòu)。有學(xué)者指出，數(shù)字技術(shù)與政府結(jié)構(gòu)有著互構(gòu)的趨勢(shì)，即數(shù)字政府的整體性智治建設(shè)過程涉及技術(shù)與組織的互構(gòu)［4］，主要是通過技術(shù)創(chuàng)新與組織邊界重塑［5］，改變傳統(tǒng)的組織形態(tài)，實(shí)現(xiàn)組織體系內(nèi)部的協(xié)同模式創(chuàng)新［6］。此外，

整體性智治的核心在于利用技術(shù)對(duì)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑，統(tǒng)籌各方資源以形成高度整合的數(shù)字治理模式［7］。

但是，數(shù)字技術(shù)在為整體性智治政府建設(shè)提供技術(shù)支撐的同時(shí)，存在的系統(tǒng)陷阱與技術(shù)負(fù)能阻礙了整體性智治政府的推進(jìn)［8］。二是體制主導(dǎo)建設(shè)模式。有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)如何被使用由制度和體制決定，即治理體制影響整體性智治建設(shè)成效［9］，但政府部門對(duì)數(shù)字技術(shù)存在濫用的情況，引發(fā)了數(shù)字官僚主義問題［10］。另有學(xué)者指出，數(shù)字技術(shù)與治理體制之間的界限并不清晰，由技術(shù)和組織規(guī)則共同構(gòu)成的數(shù)字平臺(tái)，才能在政府智慧治理中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用［11］。三是數(shù)字賦能治理路徑。

有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字在各維度對(duì)智治政府的建設(shè)產(chǎn)生影響，如數(shù)字政府的整體性智治是統(tǒng)籌運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維、數(shù)字化認(rèn)知，將數(shù)字化、一體化貫穿到數(shù)字政府建設(shè)各方面的過程［12］。

也有學(xué)者指出，政府的整體性智治是從組織的系統(tǒng)觀念和數(shù)字思維方面發(fā)力，運(yùn)用技術(shù)重塑政府的治理體制、機(jī)制和辦事流程，建設(shè)整體智治的現(xiàn)代化政府［13］。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型構(gòu)成了整體性智治的基礎(chǔ)，而數(shù)字政府建設(shè)中對(duì)技術(shù)的運(yùn)用與創(chuàng)新則是實(shí)現(xiàn)整體性智治的關(guān)鍵［14］。

既有研究對(duì)整體性智治政府構(gòu)建的路徑和影響因素進(jìn)行了闡述與分析，具有重要的參考價(jià)值。但在分析維度上相對(duì)單一，各要素間的邏輯關(guān)系較為分散，對(duì)數(shù)智化背景下整體性智治政府建設(shè)理論邏輯的整體性研探尚顯不足，較少專門對(duì)整體性智治政府建設(shè)所面臨的困境進(jìn)行多維系統(tǒng)分析和深度

嵌入，缺乏從整體性視角出發(fā)，對(duì)政府?dāng)?shù)字化建設(shè)內(nèi)部關(guān)鍵變量與外部要素間的耦合作用進(jìn)行深入剖析。

整體性智治政府建設(shè)不僅是技術(shù)嵌入呈現(xiàn)的“智治力”提升的結(jié)果，更是一個(gè)多向度、全過程、全方位的新型政府?dāng)?shù)字關(guān)系再造及治理機(jī)制整體轉(zhuǎn)化的系統(tǒng)工程。為此，在整體性治理理論和智慧治理二者有機(jī)融合與循環(huán)聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上，通過解構(gòu)技術(shù)賦能與制度變革，構(gòu)建整體性智治政府的“理念-結(jié)構(gòu)-制度-機(jī)制-技術(shù)”五維理論模型框架，探究整體性智治視角下各價(jià)值要素耦合的政府?dāng)?shù)字化的新路徑，以期為政府實(shí)現(xiàn)整體性智慧治理提供可能的學(xué)理性意見及政策價(jià)值。

二、整體性智治：一個(gè)分析視角

政府?dāng)?shù)字化建設(shè)是一項(xiàng)整體性的系統(tǒng)工程，需要多元價(jià)值要素的協(xié)調(diào)運(yùn)作及合力維系。數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理場(chǎng)域開啟了技術(shù)賦能及變革治理范式的新篇章，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的特性優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為整體數(shù)字化賦能政府治理能力現(xiàn)代化的制度效能。從整體性智治視角出發(fā)，構(gòu)建一個(gè)多價(jià)值要素耦合的政府?dāng)?shù)字化建設(shè)系統(tǒng)，有助于推進(jìn)政府治理范式的轉(zhuǎn)型與數(shù)字治理能力的提升。

（一）整體性智治的理論基礎(chǔ)

整體性智治是以整體性治理概念為基礎(chǔ)而建立起來的，本質(zhì)是現(xiàn)代新信息技術(shù)與公共行政管理相結(jié)合的政府治理方式，其不僅是一種技術(shù)治理的形態(tài)，更是一種通過數(shù)字信息技術(shù)推動(dòng)政府實(shí)現(xiàn)智慧化治理的新型治理模式。整體性智治即整體性的智慧治理，是融合吸納了整體性治理及智慧化進(jìn)階思想形成的高階治理范式，是技術(shù)治理與大智治理的深度融合，是技術(shù)賦能和大智賦能的雙重疊加［8］［15］。

從術(shù)語拆解看，作為新治理范式的整體性智治，其“整體性”意指整體政府理念，強(qiáng)調(diào)通過有效整合與協(xié)調(diào)政府組織，形成一致的政策目標(biāo)和整體化的公共方式，而“智治”是指智慧治理，為整體性智治提供技術(shù)支撐，表現(xiàn)為通過技術(shù)工具的整體性、智能化運(yùn)用實(shí)現(xiàn)高效服務(wù)與精準(zhǔn)治理。整體性智治是基于整體性治理、智慧治理交互融合形成的復(fù)合系統(tǒng)，是高度整合并放大數(shù)字技術(shù)擴(kuò)散效應(yīng)的數(shù)字治理模式（見圖1）。

在理論構(gòu)念上，整體性智治以整體性治理理論為基礎(chǔ)性框架，以滿足公民需求為治理的價(jià)值導(dǎo)向和邏輯起點(diǎn)，遵循整體性政府的理念指引，以協(xié)調(diào)、整合、信任為機(jī)制，運(yùn)用信息技術(shù)對(duì)碎片化問題進(jìn)行整合［16］。在此基礎(chǔ)上，整體性智治吸納了智慧治理的思想，通過借助數(shù)字技術(shù)推動(dòng)治理手段及方式的智能化、治理體系及運(yùn)作機(jī)制的智慧化［17］，從而更加智能、精準(zhǔn)、快速地形成科學(xué)化的決策，有效回應(yīng)公民服務(wù)需求并高效完成治理任務(wù)。這一模式不僅包含智慧化進(jìn)階思想中技術(shù)治理的運(yùn)作邏輯，強(qiáng)調(diào)政府治理中數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用與深度融合，更囊括了整體性治理所倡導(dǎo)的系統(tǒng)性與整體性布局的構(gòu)造編排，以及對(duì)多樣化治理目標(biāo)的追求。整體性治理影響智慧治理的邏輯是為整體性智治的技術(shù)架構(gòu)設(shè)計(jì)提供整體價(jià)值方向，推進(jìn)整體性智慧治理的具象升華，而智慧治理的技術(shù)支持為創(chuàng)新發(fā)展整體“復(fù)合治理”提供了理性工具，兩者的“二元邏輯”作用于整體性智治政府的框架設(shè)計(jì)與數(shù)技內(nèi)嵌路徑。

在運(yùn)行邏輯上，整體性智治展現(xiàn)其獨(dú)特的雙重維度。一是在動(dòng)力層即本底條件方面，整體性智治以作為技術(shù)性工具的智慧治理為底層架構(gòu)，

將數(shù)智技術(shù)作為實(shí)現(xiàn)整體性治理的技術(shù)支持，強(qiáng)調(diào)治理活動(dòng)中對(duì)數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新運(yùn)用。這一底層架構(gòu)是以智慧治理為核心的動(dòng)力邏輯，即以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算與人工智能為整體性智治的技術(shù)基礎(chǔ)，作為重塑組織結(jié)構(gòu)、變革現(xiàn)有秩序及重組數(shù)字資源的重要變量，以盤活數(shù)據(jù)、技術(shù)、人員及設(shè)備為智治運(yùn)行的核心要素，為推動(dòng)服務(wù)流程再造與模式優(yōu)化提供組裝要件，形成以“數(shù)字化-模塊化-系統(tǒng)化-平臺(tái)化”為業(yè)務(wù)框架的智治“圈層化”設(shè)計(jì)。

二是在本體層即理論基礎(chǔ)方面，整體性智治深植于“整體政府”理論基礎(chǔ)。其中，整體性治理為整體性智治提供基礎(chǔ)框架，后者則為整體性治理提供

驗(yàn)證、支持與新方向。在基礎(chǔ)框架中，價(jià)值、制度、機(jī)制等作為要素基礎(chǔ)為整體性智治的整體性協(xié)同提供經(jīng)緯向度，整合、協(xié)調(diào)、信任為整體性智治的多維功能提供分層機(jī)制，致力于構(gòu)建一個(gè)高度協(xié)同、整體聯(lián)動(dòng)的整體性組織體系，作為數(shù)智技術(shù)運(yùn)用的整體基礎(chǔ)方向，在契合治理現(xiàn)代化要求和創(chuàng)造公共價(jià)值的框架內(nèi)，對(duì)內(nèi)部基礎(chǔ)分工進(jìn)行整體性的統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置與效能的最大化釋放。在具體實(shí)施中，整體性智治將發(fā)揮數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)與組織運(yùn)作架構(gòu)的變革相結(jié)合，通過技術(shù)應(yīng)用對(duì)組織進(jìn)行自上而下的整體精細(xì)化的規(guī)劃與重塑。

基于兼顧頂層政策設(shè)計(jì)與底層能動(dòng)的制度設(shè)計(jì)原則，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)重塑權(quán)責(zé)關(guān)系、數(shù)據(jù)共享、流程優(yōu)化及溝通協(xié)調(diào)等系統(tǒng)性機(jī)制，

構(gòu)建一個(gè)既具有整體性協(xié)同的組織結(jié)構(gòu)保障，又具備數(shù)智治理的技術(shù)理性支撐的整體性智治政府模式，推動(dòng)政府層級(jí)機(jī)構(gòu)及部門的整體智能化、新質(zhì)化運(yùn)作。

在治理架構(gòu)上，以技術(shù)應(yīng)用為前提的整體性智治，依循數(shù)字技術(shù)帶來的應(yīng)用情景變化，借助創(chuàng)新治理工具搭建智治底層架構(gòu)，植于整體組織設(shè)置帶來的協(xié)同與多維功能整合，形成集聚理念、空間、物質(zhì)、資源等多元要素于一體的智治構(gòu)成物。在這一過程中，整體性智治對(duì)治理理念、運(yùn)作機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)、技術(shù)工具等綜合因素進(jìn)行整體性調(diào)適、系統(tǒng)性重塑，旨在構(gòu)建一個(gè)更加適應(yīng)數(shù)字時(shí)代需求的治理體系。在“主體-組織-技術(shù)”的多向疊加互動(dòng)框架下，推動(dòng)政府“管與治”的整體性、智能性與實(shí)時(shí)性，整體性智治促進(jìn)治理主體間有效協(xié)調(diào)與廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)有機(jī)結(jié)合，

使各主體能夠借助數(shù)字技術(shù)的力量，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)和部門間更高效、精準(zhǔn)的溝通及協(xié)作；通過對(duì)數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用與創(chuàng)新對(duì)組織架構(gòu)進(jìn)行整合、優(yōu)化、創(chuàng)新，推動(dòng)多主體在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的深度協(xié)同，實(shí)現(xiàn)多源數(shù)據(jù)的匯聚、分析與共享，為政府決策與系統(tǒng)貫通提供數(shù)據(jù)支撐。同時(shí)，借助技術(shù)與組織的“雙向互構(gòu)”，在回應(yīng)價(jià)值取向及回應(yīng)邏輯基礎(chǔ)上形成數(shù)字化轉(zhuǎn)型的強(qiáng)勁動(dòng)力，對(duì)整體政府服務(wù)運(yùn)作模式進(jìn)行創(chuàng)新性、統(tǒng)一性改造，形成扁平化的治理層級(jí)與快速響應(yīng)機(jī)制。由此，整體性智治從主體、組織及技術(shù)三個(gè)維度共同發(fā)力，推進(jìn)數(shù)字化的賦能增效，構(gòu)建一個(gè)數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)治理有效的數(shù)字政府新范式，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合共享帶來的政務(wù)服務(wù)質(zhì)量提升、效率飛躍、動(dòng)力革新，更精準(zhǔn)地回應(yīng)政府管理與社會(huì)服務(wù)需求。

（二）基于整體性智治模型的分析框架

隨著政府治理智能化的發(fā)展，不斷提升政府組織要素與數(shù)智技術(shù)“雙向適配”，以形成全方位、多層次、系統(tǒng)性的整體性智治政府日益成為政府?dāng)?shù)字化建設(shè)的應(yīng)有之義。整體性智治政府的運(yùn)行邏輯，既承襲了一般意義上數(shù)字政府的共性特征，又具備了數(shù)字化、智能化建設(shè)微觀場(chǎng)景下的獨(dú)特性。基于整體性智治模型的分析范式，將整體性智治政府的運(yùn)行視為一種價(jià)值構(gòu)建實(shí)踐，本質(zhì)是通過整合數(shù)字理念、治理空間、數(shù)智資源、組織要素為一體，構(gòu)建一個(gè)契合地方治理場(chǎng)域的治理架構(gòu)。這一治理框架在運(yùn)用過程中，展現(xiàn)出高度的靈活性與適應(yīng)性，能夠在實(shí)踐中有意識(shí)地進(jìn)行變通、有傾向地契合不同場(chǎng)域需求、有邏輯地進(jìn)行細(xì)化修正、有目的地確保策略執(zhí)行落實(shí)。

最終，整體性智治政府通過調(diào)和各要素的剛性結(jié)構(gòu)及彈性邏輯，內(nèi)化以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算為代表的數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)于組織結(jié)構(gòu)之中，形成了一種“主體-結(jié)構(gòu)-技術(shù)”三者互嵌互構(gòu)的政府?dāng)?shù)字治理生態(tài)。

理解整體性智治政府的運(yùn)行邏輯，需結(jié)合理念、空間、資源與技術(shù)等能動(dòng)性因素，建立一個(gè)涵括“價(jià)值引領(lǐng)-結(jié)構(gòu)形塑-制度賦權(quán)-機(jī)制內(nèi)控-技術(shù)驅(qū)動(dòng)”等價(jià)值要素的綜合性分析框架。這一框架全面剖析、厘清了這些價(jià)值要素在整體性智治政府體系中的功能定位與協(xié)同作用，為打造契合公共治理智能化需求與服務(wù)高效供給的政府?dāng)?shù)字智能共同體，提供了一個(gè)更為精準(zhǔn)適配且更具前瞻性的新模型設(shè)計(jì)。整體性智治政府分析框架是基于整體性智治模型的五維要素來分析數(shù)字政府建設(shè)的演進(jìn)路徑，依據(jù)數(shù)字化建設(shè)的“主體明確-結(jié)構(gòu)優(yōu)化-技術(shù)賦能”所涵蓋的支配性要素，整體性智治政府建設(shè)實(shí)踐可細(xì)分為理念引領(lǐng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制度保障、機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)賦能五維要素的互構(gòu)樣態(tài)及結(jié)果。

第一， 整體性智治的理念邏輯強(qiáng)調(diào)治理的核心觀念需要與技術(shù)運(yùn)用“相驅(qū)”，與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相契合。理念層面的轉(zhuǎn)變是整體性智治政府運(yùn)行的根本，即理念為整體性智治政府建設(shè)提供路向引導(dǎo)，該邏輯從兩方面指導(dǎo)整體性智治政府建設(shè)。在微觀層面，以“服務(wù)本位”觀念為底層治理定向，以“以人為本”認(rèn)知為前置條件，協(xié)同推動(dòng)數(shù)字認(rèn)同包括數(shù)據(jù)價(jià)值接納、數(shù)據(jù)共享意識(shí)等數(shù)字思維在治理主體上的融入，推動(dòng)政府單一式數(shù)字化建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合集成式的整體性智治改革。在宏觀層面，以倡導(dǎo)“公共價(jià)值”為指引，即在政府治理能力演變過程中明確政府治理的本質(zhì)價(jià)值取向，

包括對(duì)社會(huì)公平正義及人本主義復(fù)歸。通過宏微觀層面對(duì)整體性智治理念結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性重塑，明晰數(shù)智治理的價(jià)值邏輯，以增進(jìn)數(shù)治理性勘正數(shù)字技術(shù)與行政邏輯互斥的悖論，為數(shù)字技術(shù)嵌入治理結(jié)構(gòu)形成治理權(quán)能一端提供精神聯(lián)結(jié)。

第二， 整體性智治通過信息數(shù)據(jù)的極速流動(dòng)與數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用，提升不同治理主體的信息收集與處理能力，增強(qiáng)條塊層級(jí)間的互動(dòng)，促使治理主體間的協(xié)同演變?yōu)橄到y(tǒng)性、整體性的“群體智慧”，為解決治理問題發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)提供可能性。結(jié)構(gòu)為整體性智治政府建設(shè)提供再造框架。在個(gè)體層面，基于“大部制”理念，通過融合技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)橫向部分結(jié)構(gòu)和功能的重組，縱向循下分解與唯上集成，提升各主體自身數(shù)字化優(yōu)勢(shì)與治理能力。在整體層面，依托智能化技術(shù)設(shè)計(jì)橫向協(xié)同與縱向聯(lián)動(dòng)、物理分散與邏輯集中的政府整體性互動(dòng)架構(gòu)，推進(jìn)治理資源整合與結(jié)構(gòu)扁平化，為“智能”耦合“治理”提供根基。

第三， 整體性智治的制度邏輯是注重兼顧頂層政策設(shè)計(jì)與底層能動(dòng)的制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)治理過程中對(duì)治理環(huán)境變化的動(dòng)態(tài)感知并對(duì)制度構(gòu)設(shè)進(jìn)行適配調(diào)整。制度為整體性智治政府建設(shè)提供賦權(quán)規(guī)制。該制度邏輯從兩個(gè)層面對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)與完善政策安排。一是推動(dòng)制度功能轉(zhuǎn)變，良好的制度是約束權(quán)力運(yùn)行的治理準(zhǔn)則，整體性智治政府的運(yùn)作需要在運(yùn)用好數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，基于微觀制度環(huán)境，對(duì)技術(shù)應(yīng)用引發(fā)的組織變革形成與數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用相配套的條文規(guī)范，增進(jìn)制度實(shí)時(shí)有效性與提升組織結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。二是形成新的制度結(jié)構(gòu)，在宏觀政策視野下，以系統(tǒng)、整體觀念搭建整體性智治政府的新制度框架，以整體視角明晰不同向度的數(shù)治制度所屬層次及關(guān)聯(lián)度，并界定制度各要素在組織系統(tǒng)中的邊界及定位，形成多類別制度的整體性合力，以提升整體性智治政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合與回應(yīng)外部組織的協(xié)同性。

第四， 整體性智治依據(jù)“整體政府”理念提出的治理整體性要求，對(duì)治理機(jī)制進(jìn)行整合創(chuàng)新，強(qiáng)化不同治理主體間的聯(lián)結(jié)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。機(jī)制為整體性智治政府建設(shè)提供數(shù)治內(nèi)控。整體性智治政府建設(shè)的機(jī)制邏輯是作為與制度相匹配的動(dòng)態(tài)機(jī)制，在技術(shù)嵌入引發(fā)治理范式變革中，形成兼具彌合“制度墮距”與契合數(shù)字治理要求的配套機(jī)制，其運(yùn)作分為兩個(gè)過程。一是設(shè)定契合治理情景所需的機(jī)動(dòng)性機(jī)制，包含了整合、信任、協(xié)同等，以推動(dòng)數(shù)字技術(shù)與治理架構(gòu)的融合，實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能智治的效能治理。二是通過治理機(jī)制整合實(shí)現(xiàn)對(duì)政府內(nèi)部功能的高度聚合，包括橫向的跨部門、跨區(qū)域、跨業(yè)務(wù)的治理單元，繼而借助協(xié)同與信任要素推動(dòng)政府內(nèi)部流程的系統(tǒng)性整合，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民需求的整體性回應(yīng)。

第五， 整體性智治的技術(shù)邏輯主張通過獲取與治理情景契合、與治理需求相符的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)，應(yīng)用于公共管理中以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值與行政管理目標(biāo)，以及技術(shù)工具的迭代更新、組織結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)有效性。技術(shù)為整體性智治政府建設(shè)提供了工具支撐，數(shù)字技術(shù)在兩個(gè)層面賦能整體性智治政府。一是供給端，數(shù)字技術(shù)為政府的智慧治理提供工具與手段，借助技術(shù)工具調(diào)適行政體制，形成技術(shù)、組織與科層制深度交織融合的治理形態(tài)，通過吸納不同類型的數(shù)字技術(shù)形成系統(tǒng)性部署，構(gòu)建數(shù)字底座聚合、系統(tǒng)兼容整合、數(shù)據(jù)要素統(tǒng)合為一體的技術(shù)體系化新模式，賦能政府的服務(wù)供給、管理要件及治理工具。二是需求端，基于需求邏輯催生整體性智治政府的數(shù)智平臺(tái)與復(fù)合應(yīng)用，通過算力賦能優(yōu)化數(shù)字政府的智能中樞，驅(qū)動(dòng)治理模式變革、數(shù)據(jù)服務(wù)場(chǎng)景創(chuàng)新，為多主體參與治理提供智慧化、高效化、網(wǎng)絡(luò)化的渠道。

以整體性智治模型框架對(duì)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)行策略性創(chuàng)設(shè)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化建設(shè)從傳統(tǒng)的“物理拼接”式數(shù)字化組裝構(gòu)建模式向“深度融合”型整體模塊智能化的轉(zhuǎn)化升級(jí)。其本質(zhì)在于通過系統(tǒng)性的重整，構(gòu)建理念、結(jié)構(gòu)、制度、機(jī)制及技術(shù)中介，形成集智治導(dǎo)向、智治格局、

智治基座、智治模式、智治平臺(tái)于一體的整體性智治政府，破解傳統(tǒng)數(shù)字政府建設(shè)中因觀念遲滯、技術(shù)障礙、數(shù)據(jù)壁壘、制度空缺等因素導(dǎo)致的治理碎片化困境。

三、整體性智治政府建設(shè)困境

數(shù)字政府建設(shè)雖初具規(guī)模且治理成效顯著，但尚處于起步階段的整體性智治政府實(shí)踐制約著整體智治目標(biāo)的推進(jìn)速度與發(fā)展高度，影響其深層次驅(qū)動(dòng)機(jī)制受制于多元且復(fù)雜的因素，且相關(guān)價(jià)值要素的限制性突出，使整體性智治政府建設(shè)面臨多重困境。

（一）整體理念互斥：內(nèi)生數(shù)智驅(qū)動(dòng)邏輯偏差

地方政府力圖通過信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和業(yè)務(wù)流程的數(shù)字化、智能化，以提升治理效率。數(shù)字化轉(zhuǎn)型觸發(fā)的組織要素變革，不僅在顯性層面作用于政府?dāng)?shù)字化建設(shè)各環(huán)節(jié)，更在隱性層面通過思維理念、組織文化作為中介呈現(xiàn)出來。整體性政府模式產(chǎn)生作用的關(guān)鍵是在文化和價(jià)值層面實(shí)現(xiàn)融合與共鳴，結(jié)構(gòu)層面的調(diào)整并不能完全實(shí)現(xiàn)整體性政府目標(biāo)［18］。治理方式變革需要參與主體轉(zhuǎn)變?cè)行袨榉绞郊八季S模式，而不同主體間各異的數(shù)字認(rèn)知導(dǎo)致的利益歸屬矛盾影響著價(jià)值分配。加之引入新技術(shù)產(chǎn)生的組織形態(tài)變化及對(duì)思維方式的新要求與固有組織文化相沖，成為阻礙數(shù)字化建設(shè)目標(biāo)共融、數(shù)技資源整合運(yùn)用的關(guān)鍵因素。

第一，角色參與思維偏差引發(fā)數(shù)字建設(shè)“異步”。數(shù)字政府的中心機(jī)構(gòu)在建設(shè)過程及政策落實(shí)中負(fù)有統(tǒng)籌、調(diào)度、監(jiān)督責(zé)任。然而，當(dāng)前存在一種認(rèn)知錯(cuò)位，即對(duì)數(shù)字化建設(shè)簡(jiǎn)單化理解和對(duì)數(shù)據(jù)共享認(rèn)識(shí)不全，傾向于按照政策要求將政務(wù)服務(wù)數(shù)字化建設(shè)簡(jiǎn)化為“形式化”的技術(shù)、設(shè)備部署，過于注重行政任務(wù)的完成度，以迎合行政指標(biāo)獲取政治獎(jiǎng)勵(lì)，而忽略了對(duì)數(shù)據(jù)流通機(jī)制建設(shè)進(jìn)行引導(dǎo)。各治理主體缺乏價(jià)值引導(dǎo)和統(tǒng)一規(guī)劃，加劇了信息化意識(shí)的差異化，不同主體在推進(jìn)數(shù)字化建設(shè)進(jìn)程中步調(diào)不一，數(shù)字化發(fā)展水平呈現(xiàn)“參差不齊”現(xiàn)象，并伴隨明顯的層級(jí)分級(jí)，這種分化催生了不同數(shù)字規(guī)劃及不同標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)碎片，形成了頑固的數(shù)據(jù)壁壘，并在應(yīng)用層面存在分歧。

第二，傳統(tǒng)認(rèn)知隔閡下數(shù)字建設(shè)愿景匹配失調(diào)。部門成為數(shù)字政府系統(tǒng)運(yùn)行主要載體，是利益統(tǒng)合及決策施政的聚合體［19］。復(fù)雜的政治生態(tài)圈使各主體對(duì)數(shù)字政府中各構(gòu)成部分的觀念、態(tài)度受傳統(tǒng)思維桎梏并發(fā)生異化，這一現(xiàn)象體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是懶政心態(tài)、競(jìng)爭(zhēng)觀念影響某些部門，其認(rèn)知模式受到顯著制約，避險(xiǎn)避責(zé)觀念盛行，導(dǎo)致這些部門不愿積極按照要求參與系統(tǒng)構(gòu)建及數(shù)據(jù)聯(lián)通；二是在慣常的層級(jí)壓力影響下，基層單位往往形成了求穩(wěn)的心理傾向，導(dǎo)致其對(duì)數(shù)字化建設(shè)產(chǎn)生片面化認(rèn)識(shí)，這體現(xiàn)在對(duì)政務(wù)數(shù)字化建設(shè)要求兌以機(jī)械式執(zhí)行，消極參與數(shù)據(jù)共享流通系統(tǒng)的構(gòu)建。

第三，部門本位主義“孵化”數(shù)字建設(shè)協(xié)同性困境。不同部門內(nèi)隱的部門本位主義觀念使其對(duì)持續(xù)演進(jìn)的數(shù)字化建設(shè)持謹(jǐn)慎態(tài)度，傾向于保存自身最大權(quán)利及利益，是否落實(shí)數(shù)字化建設(shè)工作更多從維護(hù)部門利益、保存資源控制優(yōu)勢(shì)等角度進(jìn)行考量［20］。具體到職能部門層面，在地方政府?dāng)?shù)字化建設(shè)中，這些部門側(cè)重于自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域的數(shù)字化改造，在數(shù)據(jù)流通體系建設(shè)中“各自為政”，即“孤島式”發(fā)展。在此情況下，各部門數(shù)據(jù)更難通過普適性方案進(jìn)行整合，延緩了數(shù)據(jù)治理推進(jìn)步伐及大數(shù)據(jù)共享應(yīng)用的潛力釋放。

（二）治理結(jié)構(gòu)裂解：組織優(yōu)化數(shù)智合力分散

數(shù)字政府建設(shè)必然要通過技術(shù)對(duì)組織結(jié)構(gòu)、治理范式進(jìn)行變革，對(duì)行政職責(zé)、工作內(nèi)容進(jìn)行重新調(diào)整和優(yōu)化，以適應(yīng)新型數(shù)字系統(tǒng)平臺(tái)帶來的數(shù)字化工作環(huán)境［21］。雖然數(shù)字平臺(tái)作為基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)在提供數(shù)字服務(wù)、信息交流的治理模式中，加強(qiáng)了條塊結(jié)合的數(shù)字化建設(shè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效拓寬了“雙向協(xié)同”治理空間，但部門間工作內(nèi)容及職責(zé)的差異形成了數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)的不同要求、功能配置，使數(shù)字化開發(fā)和建設(shè)呈現(xiàn)顯著的“部門化”樣態(tài)［22］。固有結(jié)構(gòu)邊界限制了數(shù)字建設(shè)及業(yè)務(wù)流程的無縫協(xié)同，導(dǎo)致系統(tǒng)分裂的結(jié)構(gòu)性困頓、數(shù)據(jù)“條狀化”的多源異構(gòu)性，阻礙底層數(shù)據(jù)流通。

第一，數(shù)字化建設(shè)“需求落差”，業(yè)務(wù)系統(tǒng)嵌套脫節(jié)。在橫向分職管理下，各部門依循其特有的治理邏輯，專注于構(gòu)建滿足自身業(yè)務(wù)需求的數(shù)字系統(tǒng)。在這一過程中，各部門所受約束力小及缺乏全局性的協(xié)調(diào)，政府整體性智治建設(shè)的整體布局被切割成若干孤立分散的條狀單元，斷裂的信息鏈條導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源的部門化積聚。各部門依自身應(yīng)用目標(biāo)構(gòu)建的數(shù)字系統(tǒng)，往往因缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和有力機(jī)制保障，在數(shù)據(jù)要求包括錄入方式、內(nèi)容標(biāo)碼等關(guān)鍵環(huán)節(jié)呈現(xiàn)顯著的差異性，造成各部門數(shù)據(jù)的封閉性及不可融合性，從而陷入數(shù)據(jù)碎片化利用的“數(shù)字陷阱”。

第二，資源聚合模式能量失衡，引發(fā)數(shù)字“馬太效應(yīng)”。地方政府在響應(yīng)垂直部門指標(biāo)推進(jìn)數(shù)字系統(tǒng)建設(shè)過程中，嚴(yán)格按照上級(jí)要求對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，卻過度聚焦于職能部門專業(yè)平臺(tái)的特性，未能充分考慮系統(tǒng)間的兼容性和數(shù)據(jù)的可共享性。這一偏向?qū)е铝藬?shù)據(jù)模塊相互獨(dú)立，加劇了數(shù)據(jù)黑洞、數(shù)據(jù)鴻溝等數(shù)據(jù)離散性問題。部門間數(shù)字化建設(shè)“條狀式”發(fā)展趨勢(shì)及各部門對(duì)數(shù)字建設(shè)態(tài)度的差異性，共同形塑了地方數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中步伐不一的數(shù)字化發(fā)展態(tài)勢(shì)，促使各部門在政務(wù)數(shù)字化和數(shù)據(jù)資源運(yùn)用上皆現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。政府?dāng)?shù)字化建設(shè)及發(fā)展模式的“斷層式”樣態(tài)制約著數(shù)據(jù)整合和分析，而數(shù)字“勢(shì)差”形成的不平衡數(shù)字化發(fā)展格局，

無法為地方政府形成一個(gè)匯聚技術(shù)、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、空間于一體的數(shù)字治理生態(tài)提供可行性，也逐漸解構(gòu)數(shù)字政府的智治功能。

（三）數(shù)治制度脫嵌：底層數(shù)智治理基座脆弱

“技術(shù)變革與制度演繹是一個(gè)交互決定的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程，不同層次的技術(shù)變遷和制度變遷的決定與被決定關(guān)系迥然不同”［23］。新技術(shù)的嵌入為政府業(yè)務(wù)程序優(yōu)化及組織流程再造提供了支持，成為推動(dòng)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。政府作為技術(shù)驅(qū)動(dòng)的治理新模式載體，要實(shí)現(xiàn)整體有效、持續(xù)穩(wěn)健的數(shù)字化構(gòu)建，需創(chuàng)制與其匹配的制度政策框架，為各類新型技術(shù)構(gòu)件的新形態(tài)演變及系統(tǒng)集成提供保障。然而，政府?dāng)?shù)字化建設(shè)在聚焦流程數(shù)字化轉(zhuǎn)變、數(shù)據(jù)規(guī)定化共享時(shí)，往往“相機(jī)擱置”更為復(fù)雜且關(guān)鍵的問題，包括數(shù)據(jù)管理制度、數(shù)字化責(zé)任界定、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性等。

第一，數(shù)字化職責(zé)分散模糊，數(shù)據(jù)賦能與數(shù)據(jù)賦責(zé)脫鉤。在地方政府?dāng)?shù)據(jù)共享體系構(gòu)建與平臺(tái)互聯(lián)互通進(jìn)程中，數(shù)據(jù)共享建設(shè)、平臺(tái)聯(lián)通構(gòu)建、線上線下協(xié)作責(zé)任不僅在各部門形式上分散化分布，且暴露規(guī)制設(shè)計(jì)的缺失與不足。在數(shù)字化信息流通建設(shè)中，各部門所承擔(dān)的數(shù)字責(zé)任和所享的權(quán)利不成正比，加之相關(guān)究責(zé)制度尚不健全，導(dǎo)致個(gè)別部門推諉扯皮難以管控。地方政府?dāng)?shù)字化建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃，使各部門對(duì)數(shù)字化建設(shè)有較為“靈活”的運(yùn)作空間，這種靈活性在現(xiàn)有規(guī)章制度相對(duì)模糊背景下進(jìn)一步加劇了協(xié)作責(zé)任定位的模糊性。制度缺陷下的職能慣性引發(fā)數(shù)字化建設(shè)過程中的管理內(nèi)耗、數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象。

第二，數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)制度化防范不全，技術(shù)運(yùn)用與數(shù)據(jù)安全脫節(jié)。針對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)及公共數(shù)據(jù)安全出臺(tái)的諸多政策法規(guī)，大多屬于宏觀指導(dǎo)型，偏向于激勵(lì)各地政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，缺乏針對(duì)性表述且微觀操作少［24］。政務(wù)數(shù)據(jù)的廣泛涵蓋意味著其不僅涉及一些行政事務(wù)內(nèi)部信息流，還涉及部分保密、敏感數(shù)據(jù)的處理，但在這類數(shù)據(jù)保護(hù)方面的詳細(xì)法規(guī)尚顯匱乏。相應(yīng)法規(guī)政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整速度與新型技術(shù)迅速應(yīng)用間的不適配性，使現(xiàn)有配套制度及執(zhí)行機(jī)制建設(shè)滯后于數(shù)字化發(fā)展需求。

第三，數(shù)據(jù)底層制度建設(shè)不足，數(shù)據(jù)要素標(biāo)準(zhǔn)與形式懸浮。數(shù)據(jù)管理的現(xiàn)有政策法規(guī)主要側(cè)重于原則性規(guī)定框架的搭建，而針對(duì)政務(wù)數(shù)字化實(shí)踐中的具體業(yè)務(wù)程序、具體標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)據(jù)管理的明確邊界、權(quán)責(zé)分配的細(xì)致劃分等，尚缺乏詳細(xì)且具備操作性的規(guī)范內(nèi)容，尤其是數(shù)據(jù)資源的歸屬權(quán)、采集權(quán)的操作規(guī)則寥寥無幾。整體性智治政府建設(shè)中政務(wù)數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范明細(xì)的不健全，直接導(dǎo)致各部門賦予數(shù)據(jù)的定義及內(nèi)涵存在極大差別，使同一內(nèi)容的數(shù)據(jù)因格式、語義的差異難以被彼此系統(tǒng)所識(shí)別、讀取，形成了系統(tǒng)設(shè)計(jì)與線下需求契合度低且數(shù)字協(xié)同過程中流程斷裂的局面。

（四）運(yùn)作機(jī)制耗散：數(shù)字模塊化建設(shè)的遞歸阻滯

數(shù)字政府需要通過各種運(yùn)作機(jī)制的優(yōu)化與重組，實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理資源整合以契合政府整體性智治需求。但整體性智治政府建設(shè)實(shí)踐中面臨著整合機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制及信任機(jī)制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的碎片化、不完善，使各參與主體難以在政務(wù)數(shù)字化建設(shè)上形成統(tǒng)一、高效的協(xié)同方式。

第一，部門數(shù)字化延展間的遲滯，推延整體智能化綜合建設(shè)。政府?dāng)?shù)字化建設(shè)整合機(jī)制的欠缺使數(shù)字化轉(zhuǎn)型出現(xiàn)各種漏洞及協(xié)同性障礙。各部門依自身需求開展的政務(wù)數(shù)字化建設(shè)進(jìn)程不盡相同，這種不均衡、多層次的數(shù)字化建設(shè)發(fā)展態(tài)勢(shì)，使各職能部門對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的管理、挖掘、分析、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)存在差別，加劇了數(shù)據(jù)共享所依賴的基礎(chǔ)性條件的非一致性。同時(shí)，數(shù)字化建設(shè)程度多層次狀況的存在及持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，對(duì)多跨系統(tǒng)的耦合聯(lián)結(jié)構(gòu)成了壁壘，導(dǎo)致大量信息的隔離，形成了數(shù)字化轉(zhuǎn)型中府際數(shù)據(jù)互聯(lián)互通不充分的癥結(jié)［25］。

第二，主體多維協(xié)作機(jī)制失效，數(shù)據(jù)共享建設(shè)“阻尼”劇增。橫縱向部門協(xié)調(diào)性欠缺，使數(shù)字建設(shè)構(gòu)件分化發(fā)展，政務(wù)服務(wù)流程偏離整體式供給目標(biāo)并走向分割。橫向上，政治利益格局促使各部門主體對(duì)數(shù)字資源的控制權(quán)存在差異，各自掌握和使用著不同類型及規(guī)模的數(shù)據(jù)。在協(xié)作機(jī)制供給不足情況下，各職能部門之間缺乏規(guī)范化和穩(wěn)定的橫向聯(lián)系，而數(shù)字化實(shí)踐中部門間的數(shù)字資源交互較少，數(shù)據(jù)流通困難?？v向上，地方政府?dāng)?shù)字化建設(shè)基本是領(lǐng)導(dǎo)依從考核所追求的政績(jī)需要，而數(shù)據(jù)共享并不在其項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)［26］。處于行政末端的基層部門難以有效與上級(jí)進(jìn)行對(duì)話?？茖又茐毫白陨隙碌恼涡袆?dòng)邏輯，

使基層部門在無話語權(quán)及操作技能、硬件設(shè)施、人財(cái)力等資源不足情況下，形成對(duì)數(shù)據(jù)的“單向度”向上流動(dòng)，而更高層級(jí)的數(shù)據(jù)則難以按需“下沉”到體制底部。

第三，條塊數(shù)字信任壁壘橫生，信息流通與數(shù)據(jù)韌性缺失。數(shù)據(jù)共享作為整體性智治政府建設(shè)的關(guān)鍵一步，如何將不同部門生成和擁有的數(shù)據(jù)量進(jìn)行全面、系統(tǒng)匯聚不僅是個(gè)技術(shù)性問題，也是一件棘手事。數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐呈現(xiàn)“政策先于實(shí)踐，實(shí)踐先于法規(guī)”的特征［27］，使相關(guān)部門在數(shù)據(jù)管理制度仍待完善且存在共享風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，信任不足而“信任壁壘”叢生，數(shù)據(jù)無效提供時(shí)常發(fā)生，還存在數(shù)據(jù)失真可能，影響數(shù)字服務(wù)運(yùn)用價(jià)值。

（五）技術(shù)資源闕如：數(shù)智技術(shù)的結(jié)構(gòu)化擴(kuò)容失效

信息技術(shù)的高速發(fā)展和更新迭代深刻改變著政府治理體系、能力和結(jié)構(gòu)，為推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化建設(shè)提供了技術(shù)基礎(chǔ)［28］。整體性智治政府建設(shè)通過整體性地將技術(shù)嵌入科層組織變革治理構(gòu)造，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、智能化及一體化數(shù)字治理體系建設(shè)。而這些技術(shù)在應(yīng)用及嵌入過程中，存在數(shù)據(jù)安全、共享困難、數(shù)據(jù)壁壘等問題，根源在于數(shù)字化建設(shè)在戰(zhàn)略規(guī)劃層面缺乏整體規(guī)劃設(shè)計(jì)及新型技術(shù)支撐，“技術(shù)懸浮”也加深了平臺(tái)系統(tǒng)開發(fā)脫離在地性的“鏡像化”。

第一，基礎(chǔ)性技術(shù)配置不均衡，引發(fā)“技術(shù)膨脹”效應(yīng)。政府?dāng)?shù)字化建設(shè)的技術(shù)資源不均衡表現(xiàn)為不同部門對(duì)數(shù)字信息技術(shù)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的擁有程度、數(shù)據(jù)利用能力及創(chuàng)新能力等的差別［29］。新技術(shù)對(duì)各部門在數(shù)據(jù)的掌握、運(yùn)營(yíng)和分析能力方面提高了要求，而部門間不同的數(shù)字化發(fā)展程度、數(shù)據(jù)專業(yè)性，擴(kuò)大了部際系統(tǒng)應(yīng)用程度及對(duì)數(shù)據(jù)掌握、分析能力的差異。在數(shù)字化建設(shè)中具有更大優(yōu)勢(shì)的部門對(duì)優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)的掌控力越強(qiáng)，在政府?dāng)?shù)字治理中越占主動(dòng)地位，越擴(kuò)大部門間的數(shù)據(jù)效用差距。而一些部門因各類因素及限制，在其他部門繼續(xù)優(yōu)化新技術(shù)以獲得更高效益時(shí)，存在數(shù)字技術(shù)運(yùn)用、更新的滯后性，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)字資源配置“帕累托最優(yōu)”。

第二，平臺(tái)系統(tǒng)耦合技術(shù)匱乏，形成“數(shù)據(jù)內(nèi)卷”積弊。傳統(tǒng)煙囪式的政府?dāng)?shù)字化建設(shè)方式使部門數(shù)據(jù)指標(biāo)口徑和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致采集的數(shù)據(jù)在標(biāo)準(zhǔn)、格式及架構(gòu)上存在差別，不同模塊的數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)融合。而技術(shù)應(yīng)用的耦合功能缺失，無法妥善解決過去因不同業(yè)務(wù)需求及數(shù)據(jù)保護(hù)形成的“條數(shù)據(jù)”問題。政府部門間“各自為政”的物理形態(tài)，在數(shù)字技術(shù)資源分布各異“助力”下演變?yōu)閿?shù)字空間的復(fù)制和移植［30］。系統(tǒng)平臺(tái)間的封閉性加劇了各部門對(duì)數(shù)據(jù)的收取標(biāo)準(zhǔn)、方式及技術(shù)手段各異的放任自流，使“膨脹化”的數(shù)據(jù)資源難以實(shí)現(xiàn)多源數(shù)據(jù)聚類整合及整體性供給。

第三，專業(yè)技術(shù)資源供給斷層，加劇數(shù)技“需求偏差”。政府各部門的數(shù)字建設(shè)差異化需求繁雜，而數(shù)字系統(tǒng)有效鏈接及數(shù)據(jù)整合的技術(shù)尚存不足，即擁有的數(shù)技資源難以滿足數(shù)字化建設(shè)的部分專業(yè)性要求，也包括缺乏持續(xù)性的資金支持。整體性智治政府在數(shù)據(jù)共享、信息使用及安全方面并無成熟的監(jiān)管技術(shù)做保障，因而信息濫用與泄露、數(shù)據(jù)收集過度等狀況時(shí)有發(fā)生，甚至存在技術(shù)道德、價(jià)值忽視、彈性缺失等潛在的技治風(fēng)險(xiǎn)［31］。

四、整體性智治政府建構(gòu)路向

整體性智治政府的建設(shè)需要重新設(shè)定政府?dāng)?shù)字化、智能化建設(shè)戰(zhàn)略，將數(shù)字技術(shù)內(nèi)置于政府治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)合平臺(tái)治理優(yōu)勢(shì)，自上而下地對(duì)數(shù)技應(yīng)用進(jìn)行整體、系統(tǒng)規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)數(shù)字政府的組織架構(gòu)規(guī)劃和頂層制度設(shè)計(jì)，重塑權(quán)力關(guān)系、數(shù)據(jù)共享、溝通協(xié)同等系統(tǒng)性機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)智技術(shù)與智制創(chuàng)新的雙向互動(dòng)、相輔相成，確保數(shù)智治理的適應(yīng)性、動(dòng)態(tài)性及合規(guī)性。

（一）重塑治理理念，形塑人本取向引領(lǐng)的整體性智治導(dǎo)向

數(shù)字技術(shù)具有無窮治理能量，理念導(dǎo)向下主體與其互動(dòng)的行為模式，影響著技術(shù)能否發(fā)揮應(yīng)有效能。整體性智治強(qiáng)調(diào)通過整體性賦能服務(wù)的理念，構(gòu)建一種集協(xié)同共享與人本取向互嵌于一體的整體性智治理念框架，旨在以“善智”實(shí)現(xiàn)“善治”。構(gòu)建治理有效的整體性智治政府共同體，需從根本上重塑“以人民為中心”的數(shù)字化建設(shè)思想，基于需求錨定的邏輯明確數(shù)字化轉(zhuǎn)型的愿景、本質(zhì)及方向。

第一，以需求驅(qū)動(dòng)底層邏輯，重塑政府?dāng)?shù)字化建設(shè)思維。從實(shí)現(xiàn)公共利益最大化角度出發(fā)，亟須轉(zhuǎn)變各部門在參與數(shù)字化建設(shè)及數(shù)據(jù)共享過程中的認(rèn)識(shí)觀，統(tǒng)一并規(guī)整各主體的邏輯思維，摒除數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的“官本位”思想及數(shù)據(jù)權(quán)力觀?；凇懊癖娦枨笾辽稀钡膶?dǎo)向原則，設(shè)定并調(diào)適數(shù)字化建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)及規(guī)劃。牢固樹立以“為人民服務(wù)”的理念，作為數(shù)字平臺(tái)建設(shè)和系統(tǒng)整合、創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)，增強(qiáng)數(shù)字化建設(shè)的技術(shù)適應(yīng)性、需求在地性及價(jià)值可輸性。

第二，以數(shù)據(jù)效用共識(shí)凝聚，塑造部門數(shù)據(jù)價(jià)值認(rèn)同邏輯。針對(duì)數(shù)據(jù)歸集遲滯、“束之高閣”問題，著力加強(qiáng)數(shù)字文化氛圍培育與建設(shè)，扭轉(zhuǎn)各部門對(duì)數(shù)據(jù)僅為業(yè)務(wù)工具的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，樹立“數(shù)據(jù)就是生產(chǎn)力”的全新認(rèn)知，將數(shù)據(jù)的價(jià)值提升至組織戰(zhàn)略高度。嵌入數(shù)據(jù)生命周期理念，進(jìn)一步優(yōu)化數(shù)據(jù)管理實(shí)踐，增強(qiáng)各部門對(duì)所獲數(shù)據(jù)從收集、編碼、歸納、分析、整合到銷毀等生命周期各階段的全面認(rèn)識(shí)，通過了解數(shù)據(jù)不同階段所起作用、對(duì)應(yīng)處理方式，促進(jìn)數(shù)據(jù)的規(guī)范化管理。

第三，以數(shù)據(jù)權(quán)益思維更新，糾正主體數(shù)據(jù)權(quán)屬錯(cuò)位認(rèn)知。為革除部門“專享數(shù)據(jù)”和“數(shù)據(jù)隱藏”的陳舊觀念，構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)和數(shù)據(jù)用益權(quán)的“二元權(quán)利”觀念結(jié)構(gòu)［32］，以促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置。將數(shù)據(jù)的交互、融合、共享、公開理念融入各部門數(shù)字化建設(shè)工作中。各部門圍繞職能定位和服務(wù)本位原則，明確自身在數(shù)據(jù)治理生態(tài)系統(tǒng)中的角色定位，積極參與或服務(wù)于數(shù)據(jù)治理和流通互動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，履行數(shù)據(jù)資源管理、融合共享建設(shè)的責(zé)任。

（二）重造治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建條塊高效互促的整體性智治格局

在政府內(nèi)部信息共享和資源整合的構(gòu)建中，要注重部門間的協(xié)作，組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)完整是實(shí)行數(shù)字化的基礎(chǔ)［33］。整體性智治政府建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜且涉及諸多場(chǎng)域的系統(tǒng)性工程，需各主體充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)且協(xié)同參與。在流程再造視域下，聚焦協(xié)同治理及平臺(tái)治理兩大核心，通過依托智能化技術(shù)賦能，對(duì)層級(jí)部門主體結(jié)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系、流程邊界、行動(dòng)空間進(jìn)行重塑，推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性與協(xié)同式變革。

第一，優(yōu)化數(shù)智化建設(shè)協(xié)同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，形成功能互補(bǔ)。鞏固數(shù)字建設(shè)中心部門權(quán)威，優(yōu)化其管理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，以增強(qiáng)其全局統(tǒng)籌能力并提升協(xié)同技能，從制度設(shè)定上賦予其必要的實(shí)質(zhì)性權(quán)力。b288283a20e3fe634e37d97224efaa7c深入構(gòu)建部門智能協(xié)同管理體系，充分考慮各部門的特性、服務(wù)領(lǐng)域及對(duì)數(shù)據(jù)共享的需求，完善數(shù)智化協(xié)同流程與機(jī)制，包括系統(tǒng)建設(shè)數(shù)智化協(xié)同流程、整合協(xié)同平臺(tái)等，以建立具有高度協(xié)作性、互補(bǔ)性、協(xié)商性的新型合作關(guān)系形態(tài)［17］。

同時(shí)，立足于“整體政府”的戰(zhàn)略視角，制定詳盡的數(shù)智建設(shè)規(guī)劃，并根據(jù)各業(yè)務(wù)性質(zhì)細(xì)化各部門數(shù)字建設(shè)進(jìn)度、路線安排、項(xiàng)目?jī)?nèi)容設(shè)計(jì)，推廣實(shí)施橫向部門間“結(jié)對(duì)子”的數(shù)智化互助發(fā)展模式。

第二，強(qiáng)化層級(jí)數(shù)智化系統(tǒng)智能聯(lián)結(jié)，形成結(jié)構(gòu)互聯(lián)。建立一套跨層級(jí)的、具有普適性的數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化框架，該框架需精確界定平臺(tái)架構(gòu)、資源配置、業(yè)務(wù)內(nèi)容的數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)部門虛擬組織與實(shí)體組織的數(shù)智化功能無縫鏈接與功能融合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)牽引驅(qū)動(dòng)層級(jí)系統(tǒng)互動(dòng)嵌合的再造。運(yùn)用系統(tǒng)化的方法論，對(duì)各層級(jí)數(shù)字化建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)研匯總，遵循網(wǎng)絡(luò)化、扁平化、數(shù)字化原則，推動(dòng)現(xiàn)存系統(tǒng)的融舊創(chuàng)新。

根據(jù)層級(jí)間數(shù)據(jù)流動(dòng)需求，構(gòu)建垂直部門間的數(shù)字平臺(tái)締結(jié)渠道，促使信息數(shù)據(jù)在系統(tǒng)間智能互動(dòng)與交換。通過技術(shù)將數(shù)字化轉(zhuǎn)型的需求導(dǎo)向與政府組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程再造相結(jié)合，通過引入先進(jìn)數(shù)字化技術(shù)手段，對(duì)內(nèi)部數(shù)字化應(yīng)用組件模式進(jìn)行變革。在此基礎(chǔ)上，精細(xì)劃分各層級(jí)數(shù)字平臺(tái)整體智治單元，形成具有高度集成性與協(xié)同性的“信息樞紐”節(jié)點(diǎn)，服務(wù)于自上而下構(gòu)建的整體性智慧中臺(tái)系統(tǒng)。

（三）重建治理制度，構(gòu)建制度創(chuàng)新適配的整體性智治基座

在技術(shù)治理領(lǐng)域，技術(shù)與制度因果機(jī)制的實(shí)質(zhì)是制度安排會(huì)成為中介因素對(duì)技術(shù)執(zhí)行產(chǎn)生干預(yù)［34］（P81-82）。

將客觀技術(shù)轉(zhuǎn)化為執(zhí)行技術(shù)以達(dá)成目標(biāo)結(jié)果，需依托制度創(chuàng)新為引領(lǐng)，革除制約技術(shù)效能發(fā)揮的限制性因素。大智治制，制度創(chuàng)新供給完備是實(shí)現(xiàn)整體性智治的關(guān)鍵。針對(duì)整體性智治政府建設(shè)中的制度碎片化問題，需對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)，以構(gòu)建完善的數(shù)字化制度規(guī)范［19］。

第一，明確數(shù)字化職責(zé)體系，以重塑數(shù)字建設(shè)角色矩陣。明確界定整體性智治政府中各主體決策的層級(jí)及職責(zé)，設(shè)立數(shù)字政府委員會(huì)并設(shè)定不同部門參與機(jī)制，從政治和法律維度設(shè)定職能部門在數(shù)字化推進(jìn)中的責(zé)任明細(xì)及配合責(zé)任。構(gòu)建條塊部門間數(shù)據(jù)共享的責(zé)任與義務(wù)清單，

以條例形式明確規(guī)范和界定數(shù)據(jù)共享的邊界、內(nèi)容，確保各主體在現(xiàn)有平臺(tái)的數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)及管理的職責(zé)有效執(zhí)行，

并在實(shí)施過程中嵌入監(jiān)督機(jī)制并配以考核機(jī)制。建立健全數(shù)據(jù)信息泄露的問責(zé)與處理制度，將數(shù)字資源保護(hù)責(zé)任逐項(xiàng)分解至具體環(huán)節(jié)并強(qiáng)化監(jiān)督，

實(shí)施嚴(yán)格的追責(zé)制度。

第二，完善數(shù)據(jù)管理措施，以提升數(shù)據(jù)共享建設(shè)聚合能力。完善數(shù)據(jù)安全與保護(hù)的制度法規(guī)框架，精確定義數(shù)據(jù)合法使用及存儲(chǔ)要點(diǎn)的準(zhǔn)則，并制定詳盡的數(shù)據(jù)開放共享的方式、范圍及管理等數(shù)據(jù)管理策略。針對(duì)跨部門流通數(shù)據(jù)的使用，制定監(jiān)督管理體系、明確的數(shù)據(jù)使用規(guī)則及規(guī)范，

并針對(duì)數(shù)據(jù)不當(dāng)使用或泄漏，設(shè)定處罰機(jī)制。強(qiáng)化數(shù)據(jù)保護(hù)制度架構(gòu)設(shè)計(jì)，明確數(shù)據(jù)保護(hù)的目的、保護(hù)原則及實(shí)施要求，以增強(qiáng)數(shù)據(jù)共享的法治保障力度和法律強(qiáng)制約束。

第三，建立健全數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制度，以統(tǒng)合各部門數(shù)據(jù)資源。建立一套適用于系統(tǒng)銜接、數(shù)據(jù)整合、信息安全及合規(guī)性要求的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則體系。依托頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)，細(xì)化數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)，在平衡好標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與應(yīng)用多元的基礎(chǔ)上，制定一套各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)在數(shù)據(jù)匯聚、處理、共享上更為統(tǒng)一且適用性更強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)管理統(tǒng)一性［35］。通過出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定，清晰劃分?jǐn)?shù)據(jù)內(nèi)容類型，以制度形式明確業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)模塊的信息權(quán)屬及管理權(quán)限，并對(duì)現(xiàn)有和待建的垂直系統(tǒng)平臺(tái)中的數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)范化管理。

（四）重構(gòu)治理機(jī)制，構(gòu)建數(shù)智雙輪驅(qū)動(dòng)的整體性智治模式

解決部門系統(tǒng)分立割據(jù)的關(guān)鍵是在明確政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略性、階段性行動(dòng)目標(biāo)基礎(chǔ)上，對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制、信任機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，以構(gòu)建一體化的整體性智治運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整體性協(xié)同賦能智治力。在整體設(shè)計(jì)機(jī)制框架上，構(gòu)建數(shù)字政府的“物理世界”與“數(shù)字空間”相統(tǒng)一共孿生的數(shù)智治理生態(tài)。

第一，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合為牽引，重建整體性整合機(jī)制。健全數(shù)據(jù)整合及共享機(jī)制，整合業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)范常規(guī)數(shù)據(jù)生產(chǎn)與運(yùn)動(dòng)式數(shù)據(jù)生產(chǎn)

的數(shù)據(jù)積累標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各異的數(shù)據(jù)碎片進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)換整合歸類形成目錄清單。針對(duì)各部門存在的數(shù)字化建設(shè)規(guī)劃分散、差異顯著的問題，

著力貼合職能部門需求和在地性特征部署數(shù)字建設(shè)任務(wù)及項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，重構(gòu)既能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)又能滿足數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)的政務(wù)服務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)流通機(jī)制。基于創(chuàng)新價(jià)值鏈的理論框架，分析技術(shù)創(chuàng)新的市場(chǎng)化概況［36］，進(jìn)而健全不同智慧應(yīng)用場(chǎng)景的配套性執(zhí)行機(jī)制，以完善現(xiàn)有數(shù)據(jù)匯聚及轉(zhuǎn)化的系統(tǒng)平臺(tái)，依照“向上協(xié)同”與“向下兼容”原則整合碎片化的多級(jí)端口。

第二，以實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌為指引，重塑整體性協(xié)調(diào)機(jī)制。通過構(gòu)建一個(gè)縱橫向多層次的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，全面優(yōu)化整體性政府?dāng)?shù)字協(xié)作功能。搭建縱向數(shù)字建設(shè)環(huán)節(jié)銜接和橫向跨部門的協(xié)同工作機(jī)制［37］，以梳理數(shù)字建設(shè)事項(xiàng)為切入點(diǎn)，精確厘定各參與主體職責(zé)邊界，

重整主體間協(xié)同配合關(guān)系及信息傳遞鏈條、資源流動(dòng)路徑，形成開放式數(shù)字協(xié)作模式。健全部門間有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，深化合作機(jī)制及跨部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，釋放治理主體的整體性賦能效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部數(shù)智資源“供需流通”的無縫隙協(xié)作。

第三，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享為導(dǎo)向，構(gòu)建整體性信任機(jī)制。通過構(gòu)建層級(jí)間、部門間的整體性信任機(jī)制，化解政府信任的“差序格局”和“距離悖論”［8］。通過制度化溝通對(duì)話機(jī)制的建立，提升主體間的數(shù)據(jù)信任程度，包括上下級(jí)間、同級(jí)間的數(shù)據(jù)交換與利用的信任度。縱向上，針對(duì)數(shù)據(jù)流通與共享體系的建設(shè)，需變革傳統(tǒng)思維，勇于在限定范圍內(nèi)打破層級(jí)信任“隔離帶”，實(shí)施數(shù)據(jù)權(quán)限的適度下放以促流通。橫向上，對(duì)各職能主體進(jìn)行數(shù)據(jù)安全保護(hù)培訓(xùn)，通過深化專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)與實(shí)踐技能訓(xùn)練，提升各部門數(shù)據(jù)安全的防護(hù)能力，通過增強(qiáng)部門間的對(duì)話，提升部門間互信度，化解存在的數(shù)據(jù)共享風(fēng)險(xiǎn)心理，加速數(shù)智建設(shè)任務(wù)的順利推進(jìn)。

（五）重置治理技術(shù)，構(gòu)建智技嵌套增能的整體性智治平臺(tái)

信息技術(shù)推動(dòng)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，數(shù)字政府建設(shè)的整合、協(xié)調(diào)及無縫隙一體化服務(wù)目標(biāo)都是建立在先進(jìn)的信息技術(shù)前提下。

數(shù)智技術(shù)“賦能”治理展現(xiàn)出顯著潛力，但存在平臺(tái)數(shù)據(jù)融通受限、技術(shù)缺陷隱含系統(tǒng)漏洞、技術(shù)不適配等問題。

為了有效實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的技術(shù)賦能增能，亟須基于社會(huì)治理需求的應(yīng)用情景，以整體智治觀為引領(lǐng)，革新數(shù)字技術(shù)手段。

第一，全局化部署基層數(shù)智化基礎(chǔ)設(shè)施資源。為基層政府所需數(shù)智技術(shù)運(yùn)用提供更多財(cái)力支撐，通過加大對(duì)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的投資力度，并完善優(yōu)化配套補(bǔ)貼政策，為基層數(shù)字化建設(shè)提供更堅(jiān)實(shí)的財(cái)力后盾。依據(jù)部門具體需求，實(shí)施精準(zhǔn)化的數(shù)智化建設(shè)資源配置策略，包括數(shù)字基建設(shè)備、綜合型及專業(yè)技術(shù)人才等，特別是對(duì)數(shù)字化建設(shè)滯后的部門加大扶持力度和擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源供給，推動(dòng)其業(yè)務(wù)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和功能模塊升級(jí)。利用人工智能及大數(shù)據(jù)分析等，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)中的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘與系統(tǒng)分析。遵循緊密貼合基層數(shù)智化建設(shè)需求和可行性、在地性原則，制定科學(xué)有效的建設(shè)方案及規(guī)劃圖景。

第二，以技術(shù)支撐為核心推進(jìn)平臺(tái)集約再造。全面完善數(shù)據(jù)采集、處理、管理、使用、存儲(chǔ)等環(huán)節(jié)的流程及標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的標(biāo)準(zhǔn)化、融通化及共享化，提升一體化平臺(tái)聯(lián)通多個(gè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)能力。以構(gòu)建新型數(shù)智平臺(tái)為抓手，對(duì)信息流及業(yè)務(wù)流一體化的政府系統(tǒng)進(jìn)行再造、優(yōu)化。

運(yùn)用技術(shù)手段加速在線政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新步伐，建成匯聚數(shù)字服務(wù)整合、政務(wù)應(yīng)用集中、業(yè)務(wù)信息匯通、數(shù)據(jù)資源集成于一體的全流程在線數(shù)智服務(wù)平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、府際間、部門間的數(shù)字化協(xié)同管理與政務(wù)服務(wù)銜接，破除體制機(jī)制障礙引發(fā)的數(shù)字協(xié)同治理困境。

第三，深化智能技術(shù)吸納，強(qiáng)化系統(tǒng)整體功能。為發(fā)揮數(shù)字系統(tǒng)平臺(tái)的治理潛能，需強(qiáng)化基層政府?dāng)?shù)據(jù)共享的聯(lián)動(dòng)機(jī)制功能，

以各部門數(shù)據(jù)資源集中、共享為途徑，將“條數(shù)據(jù)”聚集成跨部門“塊數(shù)據(jù)”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整體性輸出。依循數(shù)據(jù)全生命周期過程，引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)的運(yùn)作機(jī)制和框架規(guī)范，對(duì)部門塊數(shù)據(jù)進(jìn)行集成和規(guī)制，以形成“聚通用”為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)集及可共享開放的“塊數(shù)據(jù)池”，構(gòu)建一個(gè)集聚形成點(diǎn)、條、面聯(lián)合的數(shù)據(jù)資源共享體系。通過技術(shù)創(chuàng)新與運(yùn)用，構(gòu)建一套集數(shù)據(jù)匯總、運(yùn)行監(jiān)控、監(jiān)管督查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)為一體的數(shù)據(jù)智能防控系統(tǒng)。

依托現(xiàn)有先進(jìn)技術(shù)修繕數(shù)據(jù)中臺(tái)和修補(bǔ)潛在的系統(tǒng)漏洞，并采取有效數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)及措施保護(hù)數(shù)字在線平臺(tái)及配套設(shè)施。充分利用大數(shù)據(jù)分析、信息技術(shù)及引入人工智能，完善基層數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)字威脅的預(yù)測(cè)、預(yù)警機(jī)制。

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責(zé)任編輯：陳 麗

From “Digital Stacking” to “Intelligent Integration”：

Paradigm Transformation of the Construction of Holistic Intelligent Government

Zeng Fanjun， Shang Liping， Li Weihong

Abstract：

The holistic intelligent government is the inevitable trend of the development of modern government governance and an important step to realize efficient intelligent government. Government digital construction is not only a simple application of digital intelligence technology， but also contains the interaction process between technology and internal organizational structure， institutional framework and governance model. At present， the holistic intelligent

governance construction of local digital government is faced with such problems as the mutual exclusion of the whole idea， the fragmentation of the governance structure， the fragmentation of the digital governance system， and the lack of digital technology resources， which leads to the government governance falling back into the predicament of digital form and the suspension of digital governance， restricting the release of the effectiveness of digital intelligence. Therefore， the construction of holistic intelligent government should take holistic intelligent governance as the model framework system， reconstruct the government’s responsibility boundary and governance model through the integration of data resources and the integration of value elements， and on the basis of digital technology and overall collaboration， form a three-dimensional integrated holistic intelligent governance component of “subject-organization-technology”， and develop the new quality productivity required by digital intelligence. Give full play to the multiplier effect of data， constantly improve the overall effectiveness of intellectual governance， and achieve high-quality government governance.

Key words：

digital government， government digitalization， holistic intelligent governance， intelligent governance， data governance