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        鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

        2024-10-09 00:00:00孔祥智

        編者按:

        黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》(以下簡稱《決定》),是指導(dǎo)新征程上進(jìn)一步全面深化改革的綱領(lǐng)性文件,是在新的歷史起點(diǎn)上推進(jìn)全面深化改革向廣度和深度進(jìn)軍的總動員、總部署。

        《決定》對進(jìn)一步深化農(nóng)村改革進(jìn)行了全面部署,指出城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求,要健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度,深化土地制度改革。同時,涉及“三農(nóng)”的改革事項(xiàng)在《決定》其他部分也多有體現(xiàn)。這充分體現(xiàn)了“三農(nóng)”工作的基礎(chǔ)性、重要性和綜合性,也凸顯了農(nóng)村改革與其他改革之間的整體性、協(xié)同性、耦合性。本期刊發(fā)相關(guān)專家的理論文章,深入解讀全會涉及“三農(nóng)”的改革精神,以饗讀者。

        黨的二十屆三中全會指出,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。這是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的基礎(chǔ),是黨的“三農(nóng)”政策的基石。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議上指出:“堅持黨的農(nóng)村政策,首要的就是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度?!备鶕?jù)《決定》精神,在新時代鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,要做好三個方面的工作。

        《決定》指出:有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長三十年試點(diǎn),深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。土地承包關(guān)系的穩(wěn)定是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根基。黨的十七屆三中全會指出:“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”怎樣在農(nóng)戶和集體的土地承包關(guān)系上體現(xiàn)“長久不變”?黨的十九大報告明確指出:“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年?!?018年12月修改的農(nóng)村土地承包法也體現(xiàn)了這一精神。2019年11月,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》發(fā)布,指出:“土地承包期再延長三十年,使農(nóng)村土地承包關(guān)系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達(dá)七十五年,是實(shí)行‘長久不變’的重大舉措?!币蟋F(xiàn)有承包地在第二輪土地承包到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包,承包期再延長三十年,以各地第二輪土地承包到期為起點(diǎn)計算;第二輪土地承包到期后應(yīng)堅持延包原則,不得將承包地打亂重分,確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。從目前已經(jīng)到期或即將到期地區(qū)的情況看,大都按照中央文件精神堅持延包原則,有的利用村集體的機(jī)動地或者集體資產(chǎn)對無地農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償,基本保持了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

        2013年7月,習(xí)近平總書記考察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時提出,“要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”。在2013年中央農(nóng)村工作會議上,習(xí)近平總書記指出:“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿,把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行,這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。”2016年10月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》,對“三權(quán)”分置的基本原則和實(shí)施問題作出了具體規(guī)定?!叭龣?quán)”分置改革要結(jié)合二輪延包一并推進(jìn),對于很多地方出現(xiàn)的“小田并大田”、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等實(shí)踐,要結(jié)合現(xiàn)行法律、政策的規(guī)定,在確保農(nóng)戶土地承包權(quán)的前提下有序推進(jìn)。

        農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)要以前述兩項(xiàng)重大政策為基本依據(jù)。改革開放40多年來,在種植業(yè)中廣大農(nóng)民創(chuàng)造了3種適度規(guī)模經(jīng)營形式:一是土地規(guī)模化,即通過土地流轉(zhuǎn),提高經(jīng)營面積實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。二是服務(wù)規(guī)?;?,即通過社會化服務(wù)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。截至2023年,超過107萬個組織開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù),服務(wù)面積超過19.7億畝次,服務(wù)小農(nóng)戶9 100多萬戶。三是微型家庭農(nóng)場,即那些不需要流轉(zhuǎn)土地,僅在自己的承包地上通過集約經(jīng)營就可以實(shí)現(xiàn)較高收入的農(nóng)戶,如山東壽光的菜農(nóng)、陜西洛川的果農(nóng)等,這些農(nóng)戶通過資金、技術(shù)投入提高集約經(jīng)營水平,從而獲取較高收入,他們對國家重要農(nóng)產(chǎn)品(水果、蔬菜等)的穩(wěn)產(chǎn)保供貢獻(xiàn)很大。當(dāng)然,這類農(nóng)戶也需要資金、技術(shù)、市場等方面的服務(wù),也屬于服務(wù)規(guī)模化覆蓋的范圍。可見,對于規(guī)模經(jīng)營中的“規(guī)?!?,要從土地、服務(wù)、資金、技術(shù)等多方面理解,而不能僅僅理解為土地規(guī)模。

        《決定》指出:完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)營,推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持政策同帶動農(nóng)戶增收掛鉤。健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議上指出,加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。2018年9月21日,習(xí)近平總書記在主持十九屆中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時指出:“要突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展,賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵,不斷提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。”完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,必須大力發(fā)展家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

        一是促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)向家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。當(dāng)前全國土地流轉(zhuǎn)面積中,轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場和合作社的相對較少,轉(zhuǎn)入普通農(nóng)戶的較多。轉(zhuǎn)入普通農(nóng)戶的一般為親朋之間的代耕代種,流轉(zhuǎn)價格較低;而轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場和合作社的一般在流轉(zhuǎn)平臺上交易,價格較高。要按照黨的二十屆三中全會精神,完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機(jī)制,使流轉(zhuǎn)價格逐漸回歸市場,由市場來決定,促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。這樣,轉(zhuǎn)入普通農(nóng)戶的土地也可能更多地轉(zhuǎn)到家庭農(nóng)場和合作社等主體,增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入;同時要提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對小農(nóng)戶的帶動能力,實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

        二是大力促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)營。截至2024年3月底,全國依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)219.7萬家,帶動了全國約50%的農(nóng)戶,但單個合作社的規(guī)模較小,發(fā)揮作用有限。因此,在政策上,要促進(jìn)農(nóng)民合作社之間的聯(lián)合與合作,鼓勵同一地區(qū)的同業(yè)合作社在自愿、平等的基礎(chǔ)上再合作,組成農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社,在更大的范圍內(nèi)聯(lián)結(jié)農(nóng)戶、影響市場。同時,構(gòu)建合作社與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,增強(qiáng)經(jīng)營水平,提升帶動小農(nóng)戶能力。各級政府對于農(nóng)民合作社的優(yōu)惠政策要與其帶動小農(nóng)戶水平直接掛鉤,其中,稅收優(yōu)惠政策要與其成員交易量(額)直接掛鉤,不是與成員的交易量(額)不能享受稅收優(yōu)惠。

        三是健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。黨的十八大以來,我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展迅速、成效顯著。2013年,農(nóng)業(yè)部、財政部實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管試點(diǎn);2014年中央一號文件提出:“大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務(wù),推行合作式、訂單式、托管式等服務(wù)模式,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)試點(diǎn)范圍。通過政府購買服務(wù)等方式,支持具有資質(zhì)的經(jīng)營性服務(wù)組織從事農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)。”在新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)上走出了關(guān)鍵一步,調(diào)動了公益性、經(jīng)營性服務(wù)主體的積極性。2017年,農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展改革委、財政部三部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》,提出要大力發(fā)展多元化多層次多類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù),推動多種形式適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展,帶動更多農(nóng)戶進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道,全面推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),進(jìn)一步推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展。當(dāng)前,我國農(nóng)業(yè)勞動力老齡化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對托管服務(wù)的需求與供給之間缺口較大,還要提供政策引導(dǎo)更多主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)領(lǐng)域。

        《決定》指出:發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運(yùn)行機(jī)制,賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。2016年12月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出:“通過改革,逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益?!薄鞍l(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)?!苯刂?021年年底,全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)基本完成,農(nóng)村集體家底基本摸清,65.5億畝集體土地資源、9.14萬億元集體資產(chǎn)上了“戶口”,確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員約9億人,登記賦碼的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織約96萬個。2021年,全國村集體經(jīng)濟(jì)組織總收入6 684.9億元,村均122.2萬元,其中經(jīng)營收益5萬元以上的村占總村數(shù)的59.2%,為推動鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。但改革不是目的,而是要用好改革成果,發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

        一是構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運(yùn)行機(jī)制。其核心就是使改革以后形成的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰的前提下,構(gòu)建科學(xué)的治理架構(gòu),即現(xiàn)代企業(yè)制度的治理架構(gòu)。第一,改革后建立的經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社都是獨(dú)立的市場主體,要與村“兩委”職責(zé)分明,合作社理事長可以由村黨支部書記兼任,但黨務(wù)、村務(wù)和合作社事務(wù)不能混在一起,要獨(dú)立運(yùn)作。第二,對于一些城郊型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,由于資產(chǎn)較多,個別村可達(dá)數(shù)億元甚至數(shù)十億元,一般會組建股份公司或有限責(zé)任公司,在法理上,合作社作為出資人對資本負(fù)責(zé),公司對經(jīng)營績效負(fù)責(zé),從而實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營方式穩(wěn)健”的要求。第三,合作社或公司均可聘任職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)經(jīng)營。

        二是充分利用農(nóng)村集體自身資源條件、經(jīng)營能力,探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。從全國情況看,絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金、資源、資產(chǎn)有限,很難達(dá)到正常經(jīng)營需要的最小規(guī)模,或者即使達(dá)到最小經(jīng)營規(guī)模,也要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求,對于土地、灘涂、水面等資源采取發(fā)包的方式讓合作社或者家庭農(nóng)場經(jīng)營,辦公用房、商住用房等主要采取出租的方式經(jīng)營,資金、資產(chǎn)主要應(yīng)入股到業(yè)績良好的企業(yè)或農(nóng)民合作社,讓專業(yè)人員來辦專業(yè)的事。所謂“居間服務(wù)”是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以利用資源條件和經(jīng)營能力,為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)聯(lián)結(jié)農(nóng)戶、促進(jìn)土地連片等提供服務(wù),從而獲取一定的“居間”報酬。從實(shí)踐看,在這方面,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大有可為。總之,發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)必須尊重群眾意愿、遵循市場規(guī)律,不能走“歸大堆”的老路子。

        三是構(gòu)建科學(xué)合理的收益分配機(jī)制。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的目的就是提高成員收入水平,促進(jìn)共同發(fā)展、共同富裕。改革的方式是股份量化到人,一些地方把村集體所有的非經(jīng)營性資產(chǎn)(如辦公用房、校舍等)也都進(jìn)行了量化,在此基礎(chǔ)上的收益分配也應(yīng)該以股份為基礎(chǔ)準(zhǔn)則,這是改革的題中應(yīng)有之義。但事實(shí)上,仍有一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沿襲原來的福利化分配方式,即年終分一些食品、給老年人發(fā)一些補(bǔ)貼等,這些情況要予以避免,加以糾正。

        (本文原載于2024年8月16日中國農(nóng)村網(wǎng))

        [責(zé)任編輯:李偉杰]

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