【關(guān)鍵詞】非洲之角全球安全倡議中非關(guān)系安全治理

非洲之角位于非洲東北部和亞丁灣南岸，連接亞非歐三大洲，扼守紅海，戰(zhàn)略位置十分重要。[1]近年來，非洲之角地區(qū)各種安全挑戰(zhàn)不斷，內(nèi)部沖突與外部干預(yù)交織疊加，成為全球最動(dòng)蕩的地區(qū)之一。中國與非洲之角地區(qū)國家間的政治、經(jīng)貿(mào)、人文等交往密切，各領(lǐng)域合作日益加強(qiáng)。目前，中國是非洲之角地區(qū)最大的投資國，紅海則是中國向歐洲出口貨物以及從中東、非洲進(jìn)口石油的重要運(yùn)輸通道。非洲之角地區(qū)的安全治理關(guān)乎非洲之角及非洲大陸的安全，也關(guān)乎中國在非投資、企業(yè)人員和資產(chǎn)安全。

非洲之角地區(qū)面臨的多重安全挑戰(zhàn)

近年來，雖然非洲之角地區(qū)安全局勢(shì)出現(xiàn)一些積極向好的變化，如埃塞俄比亞與厄立特里亞在2019年實(shí)現(xiàn)和解并結(jié)束了持續(xù)20年的敵對(duì)狀態(tài)、索馬里海域的海盜活動(dòng)得到有效控制，但該地區(qū)整體仍面臨主要國家內(nèi)部沖突不斷、國家間關(guān)系緊張、域外大國干預(yù)以及恐怖主義、氣候變化威脅等各類傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題相互交織的復(fù)雜局面。

第一，地區(qū)主要國家埃塞俄比亞和蘇丹國內(nèi)沖突頻發(fā)，凸顯非洲國家在發(fā)展治理過程中保持族群關(guān)系和諧的重要性。作為非洲人口第二大國，埃塞俄比亞以工業(yè)化的迅速發(fā)展成為非洲“發(fā)展型國家”的佼佼者。然而，由于在發(fā)展過程中族群關(guān)系與權(quán)力分享未能得到妥善處理，該國2020年11月爆發(fā)了聯(lián)邦政府與地方武裝“提格雷人民解放陣線”（簡稱“提人陣”）之間的武裝沖突。這場(chǎng)持續(xù)整整兩年的武裝沖突不僅導(dǎo)致大量人員傷亡和嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難，而且沖突外溢致使厄立特里亞及埃塞俄比亞國內(nèi)的阿姆哈拉族和奧莫羅族卷入，一度形成以埃塞俄比亞聯(lián)邦政府軍、厄立特里亞和阿姆哈拉族民兵武裝為一方，“提人陣”和奧莫羅族武裝為另一方的武裝對(duì)峙。2022年11月2日，埃塞俄比亞聯(lián)邦政府與“提人陣”簽署?；饏f(xié)議，雙方宣布結(jié)束提格雷沖突并永久停止敵對(duì)行動(dòng)。然而，提格雷沖突結(jié)束后不久，埃塞俄比亞聯(lián)邦政府又同曾經(jīng)并肩作戰(zhàn)的阿姆哈拉族民兵武裝爆發(fā)沖突。沖突的原因是埃塞俄比亞聯(lián)邦政府宣布解散阿姆哈拉族民兵武裝，要求其歸還所占領(lǐng)的提格雷地區(qū)土地。目前，埃塞俄比亞聯(lián)邦政府軍將阿姆哈拉族民兵武裝趕到了叢林，但這些民兵武裝采取游擊戰(zhàn)等方式頻繁攻擊政府目標(biāo)，對(duì)埃塞俄比亞安全局勢(shì)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

自2019年4月統(tǒng)治蘇丹長達(dá)30年的巴希爾下臺(tái)以來，蘇丹一直深陷政局動(dòng)蕩。先是2021年10月蘇丹軍方不愿意放棄權(quán)力并發(fā)動(dòng)政變導(dǎo)致“軍民共治”的政治過渡期半途夭折。接著是擁有不同主體部族支持的兩大軍事力量，即蘇丹武裝部隊(duì)與快速支援部隊(duì)，因整編軍隊(duì)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等問題產(chǎn)生矛盾并在2023年4月爆發(fā)激烈武裝沖突，迄今未能平息。截至2024年5月，沖突已導(dǎo)致蘇丹1.55萬人喪生，超過870萬人流離失所，約2500萬人需要人道主義援助。[2]蘇丹國內(nèi)政治派別眾多，各類政治組織林立，國家治理能力薄弱，軍隊(duì)和地方武裝覬覦國家政權(quán)，致使沖突頻發(fā)，且呈現(xiàn)部族化和軍事化特點(diǎn)。

第二，尼羅河水資源爭端及埃塞俄比亞尋求紅海出?？冢瑢?dǎo)致地區(qū)內(nèi)國家間關(guān)系緊張。埃塞俄比亞、埃及和蘇丹圍繞埃塞俄比亞復(fù)興大壩建設(shè)的尼羅河水資源爭端長期未得到解決。2011年，埃塞俄比亞利用埃及動(dòng)蕩、蘇丹南北分裂之機(jī)，在尼羅河上游修建復(fù)興大壩。埃及擔(dān)心大壩建成后會(huì)導(dǎo)致尼羅河流入下游的水量銳減，因此在大壩修建之初就強(qiáng)烈反對(duì)。埃塞俄比亞、埃及和蘇丹三國圍繞復(fù)興大壩建設(shè)的法律和技術(shù)問題已經(jīng)談判十余年，至今仍未達(dá)成各方認(rèn)同、具有法律約束力的協(xié)議。大壩建設(shè)導(dǎo)致三國間矛盾不斷激化，埃及曾下令將導(dǎo)彈瞄準(zhǔn)復(fù)興大壩，并多次同蘇丹舉行聯(lián)合軍演，以應(yīng)對(duì)埃塞俄比亞修建復(fù)興大壩的“威脅”。埃塞俄比亞則不顧埃及和蘇丹的反對(duì)持續(xù)推進(jìn)大壩建設(shè)，目前已對(duì)建成的復(fù)興大壩完成四次蓄水。埃塞俄比亞在修建大壩問題上立場(chǎng)強(qiáng)硬，不接受除非盟外的外部力量的調(diào)解。復(fù)興大壩問題引發(fā)地區(qū)三國的博弈，外部力量介入使問題愈加錯(cuò)綜復(fù)雜。

在地區(qū)層面，缺乏出?？诘膬?nèi)陸大國埃塞俄比亞還因?qū)で蠹t海出?？谂c周邊國家關(guān)系緊張。2024年1月1日，埃塞俄比亞總理阿比·艾哈邁德與東部鄰國索馬里聯(lián)邦共和國境內(nèi)的所謂“索馬里蘭共和國”“總統(tǒng)”繆斯·比?！ぐ⒉返虾炇鹫徑鈧渫?，埃塞8xHit10HT/paURaAld32ww==俄比亞租用索馬里蘭亞丁灣沿岸20公里土地，并獲得柏培拉港（Berbera）使用權(quán)，期限為50年。索馬里蘭將獲得埃塞俄比亞航空公司部分股權(quán)，且埃塞俄比亞可能會(huì)承認(rèn)索馬里蘭為獨(dú)立國家。該備忘錄遭到索馬里聯(lián)邦政府強(qiáng)烈反對(duì)，埃及、美國等國均表示尊重索馬里聯(lián)邦共和國主權(quán)和領(lǐng)土完整。埃塞俄比亞與索馬里蘭簽署備忘錄導(dǎo)致埃塞俄比亞與索馬里關(guān)系緊張，并引起紅海沿岸埃及、厄立特里亞、蘇丹等國擔(dān)憂。

第三，恐怖主義、氣候變化等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，人道主義危機(jī)不斷加劇。在恐怖主義威脅方面，非洲之角地區(qū)主要面臨索馬里“青年黨”和“伊斯蘭國”的挑戰(zhàn)。索馬里“青年黨”長期控制索馬里中部和南部地區(qū)，在索馬里、埃塞俄比亞、肯尼亞等國頻繁制造恐怖襲擊。2022年8月，索馬里政府聯(lián)合非盟駐索馬里過渡特派團(tuán)（ATMIS）、地方部族武裝以及美國、土耳其等共同清剿“青年黨”。行動(dòng)第一階段基本將“青年黨”趕出索中部地區(qū)，并從金融上切斷了“青年黨”資金來源。但“青年黨”不斷招募新成員，繼續(xù)在索中南部地區(qū)發(fā)動(dòng)恐怖襲擊，特別是暗殺索馬里重要政治人物、襲擊非盟軍事基地等。[3]據(jù)聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2023年初至10月，“青年黨”恐襲共造成1289名平民傷亡。[4]索馬里政府于2023年8月6日開始實(shí)施第二階段打擊行動(dòng)，但面臨兵力不足等現(xiàn)實(shí)問題，難以順利完成反恐任務(wù)。

“伊斯蘭國”是活躍在非洲之角地區(qū)的另一主要恐怖組織。“伊斯蘭國”索馬里分支成立于2015年，成員來自肯尼亞等國，主要在索馬里北部的邦特蘭地區(qū)活動(dòng)，其恐襲大多針對(duì)西方人員和機(jī)構(gòu)、非盟駐索馬里過渡特派團(tuán)和索馬里政府。該組織不僅在索馬里首都摩加迪沙制造恐襲，而且與索馬里“青年黨”交惡，雙方的火拼帶來新的殺戮。僅2023年3月，“伊斯蘭國”索馬里分支與“青年黨”的沖突就造成至少40人喪生。[5]

非洲之角地區(qū)還遭受降雨減少、干旱、洪水等一系列氣候?yàn)?zāi)害。2022年4月以來，該地區(qū)經(jīng)歷40年來最嚴(yán)重干旱，連續(xù)5個(gè)雨季降雨量低于平均水平。降雨減少使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到極大影響，農(nóng)作物產(chǎn)量大幅下降。在索馬里，兩年多的干旱使該國陷入嚴(yán)重饑荒。由于資金嚴(yán)重短缺，世界糧食計(jì)劃署（WFP）只能為不到一半的民眾提供糧食援助。據(jù)估計(jì)，2023年11月至2024年4月，世界糧食計(jì)劃署在索馬里的資金缺口達(dá)3.78億美元。[6]索馬里共有780萬人受干旱影響，670萬人需要糧食援助。在肯尼亞，干旱影響到450萬人，440萬人需要糧食援助。[7]

第四，域外大國干預(yù)使地區(qū)安全挑戰(zhàn)更趨復(fù)雜化和長期化。非洲之角地區(qū)重要的地理位置引起美國、俄羅斯、伊朗、沙特、阿聯(lián)酋和土耳其等國廣泛關(guān)注和介入。特別是美國，其近年來從大國競(jìng)爭的角度出發(fā)全方位干預(yù)非洲之角事務(wù)。冷戰(zhàn)時(shí)期，非洲之角就是美蘇爭霸的主要陣地之一。冷戰(zhàn)結(jié)束后，非洲之角在美國外交戰(zhàn)略中的地位曾一度下降，但2001年“9·11”事件發(fā)生后，出于反恐需要，美國重新關(guān)注該地區(qū)。2002年美國在吉布提建立了在非洲的第一個(gè)軍事基地——萊蒙尼爾軍事基地。近年來，為遏制中國、俄羅斯等大國在非洲之角日益增長的影響力，美國不斷加大力度拉攏該地區(qū)的“關(guān)鍵國家”，特別是與中國關(guān)系友好的埃塞俄比亞、蘇丹等國。特朗普政府還積極介入復(fù)興大壩爭端，全力支持埃及的立場(chǎng)，將蘇丹從“支持恐怖主義”國家名單中除名，推動(dòng)蘇丹與以色列關(guān)系正常化等。拜登政府則在2021年4月設(shè)立美國非洲之角特使一職，負(fù)責(zé)調(diào)解地區(qū)沖突，增強(qiáng)美國在該地區(qū)影響力。美國國務(wù)卿布林肯分別于2021年11月、2022年8月和2023年4月，連續(xù)三年訪問非洲之角地區(qū)國家，并多次致電埃塞俄比亞總理阿比，要求埃塞俄比亞政府立即停止敵對(duì)行動(dòng)、允許國際社會(huì)對(duì)提格雷地區(qū)存在的侵犯人權(quán)等行為進(jìn)行全面獨(dú)立的國際調(diào)查。美國還通過與非盟等多方協(xié)調(diào)、敦促聯(lián)合國安理會(huì)和人權(quán)理事會(huì)將埃塞俄比亞局勢(shì)列入議程等方式，向埃塞俄比亞政府施壓。在經(jīng)濟(jì)方面，美國將埃塞俄比亞移出《非洲增長和機(jī)會(huì)法案》（AGOA）受益國之列，使埃塞俄比亞產(chǎn)品出口到美國不再享受免稅等貿(mào)易優(yōu)惠安排。然而，美國在非洲之角缺乏明確連貫的政策，面對(duì)蘇丹軍事政變、埃塞俄比亞提格雷沖突以及復(fù)興大壩爭端，其采取偏袒一方打壓另一方的“拉偏架”做法，非但沒有緩解矛盾，反而導(dǎo)致地區(qū)安全局勢(shì)更加惡化。

非洲之角地區(qū)安全治理的特點(diǎn)

非洲之角地區(qū)面臨的多重安全挑戰(zhàn)成因復(fù)雜、表現(xiàn)形式各異。聯(lián)合國、非盟和非洲次地區(qū)組織及非洲域內(nèi)外大國在非洲之角安全治理中發(fā)揮著重要作用。聯(lián)合國主要通過派遣維和部隊(duì)及關(guān)注非洲之角地區(qū)的人道主義危機(jī)來發(fā)揮作用。非盟和非洲次地區(qū)組織則主要通過對(duì)沖突方的調(diào)解與促和來為沖突降溫。地區(qū)相關(guān)國家則積極開展行動(dòng)，在聯(lián)合反恐方面取得一定積極進(jìn)展。

第一，聯(lián)合國重點(diǎn)聚焦開展維和行動(dòng)和應(yīng)對(duì)人道主義危機(jī)。聯(lián)合國是當(dāng)今世界最具普遍性、權(quán)威性和代表性的政府間國際組織，聯(lián)合國安理會(huì)則直接負(fù)有維護(hù)國際和平與安全的首要責(zé)任。在非洲之角地區(qū)，聯(lián)合國主要通過派遣維和部隊(duì)及關(guān)注該地區(qū)的人道主義危機(jī)來發(fā)揮作用。由于蘇丹和南蘇丹的國內(nèi)危機(jī)持續(xù)時(shí)間長且在安理會(huì)就維和行動(dòng)較易達(dá)成一致意見，聯(lián)合國的維和行動(dòng)也主要聚焦在非洲之角地區(qū)的這兩個(gè)國家。例如，蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，2007年底首個(gè)由非盟和聯(lián)合國共同執(zhí)行的達(dá)爾富爾混合行動(dòng)曾是最大的聯(lián)合國維和行動(dòng)之一，核定建制部隊(duì)人數(shù)達(dá)到1.9萬多人，主要負(fù)責(zé)保護(hù)平民、為人道主義援助提供保障，并幫助開展包容各方的政治進(jìn)程，協(xié)助促進(jìn)人權(quán)和法治。2019年4月巴希爾政府下臺(tái)后，蘇丹進(jìn)入后巴希爾時(shí)代的政治過渡期，聯(lián)合國于2020年6月成立蘇丹過渡時(shí)期綜合援助團(tuán)，為蘇丹的政治過渡提供協(xié)助。然而，近年來蘇丹沖突再起，該援助團(tuán)已于2024年2月完全撤出蘇丹。在南蘇丹，該國2011年7月獨(dú)立后不久即爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，聯(lián)合國安理會(huì)先后于2011年和2014年分別設(shè)立并加強(qiáng)聯(lián)合國南蘇丹共和國特派團(tuán)（南蘇丹特派團(tuán)），并授權(quán)特派團(tuán)保護(hù)平民、監(jiān)測(cè)和調(diào)查人權(quán)情況、為送交人道主義援助創(chuàng)造條件和支持執(zhí)行停止敵對(duì)行動(dòng)協(xié)議。截至2024年2月，聯(lián)合國維和行動(dòng)在南蘇丹投入了1.7萬名維和部隊(duì)軍事人員和2101名維和警察，為南蘇丹走向停戰(zhàn)和穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。2024年4月，聯(lián)合國安理會(huì)將南蘇丹特派團(tuán)的任務(wù)期限延長至2025年4月30日，同時(shí)維持其兵力規(guī)模，以應(yīng)對(duì)南蘇丹面臨的政治、安全和人道主義挑戰(zhàn)。

在應(yīng)對(duì)非洲之角地區(qū)的人道主義危機(jī)方面，聯(lián)合國呼吁國際社會(huì)持續(xù)關(guān)注、積極協(xié)調(diào)及提供人道主義援助。如2022年4月，非洲之角地區(qū)的吉布提、埃塞俄比亞、肯尼亞、索馬里4個(gè)國家遭遇40年來最嚴(yán)重干旱，近2000萬人面臨饑餓威脅。聯(lián)合國糧農(nóng)組織迅速向埃塞俄比亞、肯尼亞和索馬里等國近400萬名農(nóng)村居民提供援助。世界糧食計(jì)劃署則在當(dāng)年上半年為該地區(qū)災(zāi)民提供了約9000萬升牛奶和4萬噸主糧作物，為100多萬面臨重度糧食不安全的民眾提供援助。聯(lián)合國網(wǎng)站還專門開辟了“關(guān)注非洲之角旱災(zāi)”的主頁面來呼吁國際社會(huì)提供支持。[8]

第二，非盟和非洲次地區(qū)組織運(yùn)用非洲方式解決非洲安全問題?；诜悍侵髁x理念及非洲自主性精神，非盟和非洲國家積極主張以非洲方式解決非洲問題，呼吁運(yùn)用非洲智慧、非洲方式并通過非洲集體力量來解決非洲面臨的安全問題和挑戰(zhàn)。所謂非洲方式，主要指拒絕外部干涉，在非盟框架內(nèi)通過非洲國家自主協(xié)商、勸和促談及對(duì)話調(diào)解等方式來解決沖突。2020年2月，非盟委員會(huì)主席法基在第33屆非盟峰會(huì)上指出，非盟成員國沖突各方應(yīng)立即?；穑瑔?dòng)具有包容性的政治進(jìn)程，拒絕外部干涉，用非洲方式解決非洲問題，在非盟框架下解決沖突。[9]

非盟在調(diào)解非洲沖突過程中，一個(gè)常用的非洲方式是任命德高望重的非洲國家前領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任特使，發(fā)揮其威望和人脈作用來參與調(diào)停并達(dá)成各方都能接受的和平協(xié)議。例如，2020年11月埃塞俄比亞提格雷沖突爆發(fā)后，非盟任命尼日利亞前總統(tǒng)奧巴桑喬擔(dān)任非盟非洲之角問題特使，為該地區(qū)的沖突解決進(jìn)行穿梭外交和尋求解決方案。奧巴桑喬呼吁埃塞俄比亞沖突各方“停止軍事行動(dòng)”，并多次向非盟和平與安全理事會(huì)通報(bào)其對(duì)埃塞俄比亞沖突的穿梭外交進(jìn)展情況。非盟的不懈努力終于結(jié)出碩果。2022年11月2日，在非盟及特使奧巴桑喬等不懈努力下，埃塞俄比亞政府與“提人陣”雙方談判代表在南非簽署“永久停止埃塞俄比亞北部提格雷地區(qū)敵對(duì)行動(dòng)”的協(xié)議，給持續(xù)兩年的沖突畫上了句號(hào)。

自2023年4月15日蘇丹新一輪武裝沖突爆發(fā)以來，非盟就立即開展調(diào)停工作，并在次年1月專門組建了一個(gè)致力于和平結(jié)束蘇丹內(nèi)戰(zhàn)的非盟蘇丹問題高級(jí)別小組，由曾擔(dān)任過聯(lián)合國—非盟達(dá)爾富爾混合行動(dòng)負(fù)責(zé)人的加納資深外交官穆罕默德·伊本·錢巴斯領(lǐng)導(dǎo)該小組。該小組成立后，頻繁會(huì)見蘇丹交戰(zhàn)雙方以及吉布提、烏干達(dá)、南蘇丹、埃塞俄比亞、埃及和阿拉伯國家聯(lián)盟等地區(qū)國家及國際組織領(lǐng)導(dǎo)人，并與蘇丹民間利益相關(guān)者舉行會(huì)議，動(dòng)員他們參與包容性的蘇丹政治對(duì)話。然而，由于蘇丹沖突盤根錯(cuò)節(jié)，已經(jīng)變成地區(qū)代理人沖突的舞臺(tái)，美國、沙特、阿聯(lián)酋等域外力量也紛紛參與到蘇丹沖突的調(diào)停進(jìn)程中，造成調(diào)停渠道多元和混亂的局面，反而在某種程度上影響到非盟蘇丹問題高級(jí)別小組的調(diào)停努力。

除非盟外，非洲次地區(qū)組織東非政府間發(fā)展組織“伊加特”（IGAD）也在非洲之角安全治理中發(fā)揮著重要作用?！耙良犹亍背蓡T包括埃塞俄比亞、吉布提、肯尼亞、蘇丹、索馬里、烏干達(dá)、厄立特里亞和南蘇丹等幾乎非洲之角地區(qū)的所有國家，因此自然成為應(yīng)對(duì)該地區(qū)安全挑戰(zhàn)的主要機(jī)制。2011年7月南蘇丹爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，“伊加特”積極調(diào)解南蘇丹沖突，先后舉行多次南蘇丹問題特別首腦會(huì)議，并最終推動(dòng)沖突雙方簽署《解決南蘇丹沖突協(xié)議》并組成了民族團(tuán)結(jié)政府。2023年12月，“伊加特”就蘇丹武裝沖突問題召開特別峰會(huì)并發(fā)表聲明，敦促蘇丹沖突雙方立即商定全面和無條件停火，重返談判桌，并開啟全面政治過渡進(jìn)程，尋找和平、可持續(xù)的危機(jī)解決方案。聲明還強(qiáng)調(diào)要維護(hù)蘇丹主權(quán)、獨(dú)立和領(lǐng)土完整，反對(duì)外部干涉蘇丹內(nèi)部事務(wù)。2024年初，“伊加特”再次發(fā)起蘇丹問題的新一輪和談，但蘇丹武裝部隊(duì)認(rèn)為“伊加特”偏袒快速支援部隊(duì)而拒絕談判。這也表明非洲地區(qū)組織運(yùn)用非洲方式解決非洲問題同樣面臨挑戰(zhàn)。

第三，域內(nèi)國家通過開展聯(lián)合行動(dòng)和居間調(diào)解應(yīng)對(duì)共同安全挑戰(zhàn)。地區(qū)國家在具體安全領(lǐng)域開展對(duì)話和行動(dòng)，為搭建該地區(qū)的安全治理架構(gòu)形成有力補(bǔ)充。如在反恐方面，索馬里“青年黨”的恐怖主義活動(dòng)早已不局限在索馬里一國境內(nèi)，而是向周邊的肯尼亞、埃塞俄比亞蔓延。特別是在2021年，索馬里“青年黨”利用埃塞俄比亞國內(nèi)陷入沖突而導(dǎo)致邊防力量一度空虛之際，進(jìn)入埃塞俄比亞境內(nèi)招兵買馬、掠奪物資并從事恐襲活動(dòng)。索馬里“青年黨”恐怖組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及恐襲活動(dòng)的地區(qū)化推動(dòng)甚至“倒逼”地區(qū)國家反恐行動(dòng)的團(tuán)結(jié)和聯(lián)動(dòng)。2023年2月，索馬里、吉布提、埃塞俄比亞和肯尼亞四國領(lǐng)導(dǎo)人舉行安全與反恐四方峰會(huì)。與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人就聯(lián)合打擊“基地”組織索馬里分支及索馬里“青年黨”達(dá)成協(xié)議。四國承諾將采取聯(lián)合軍事行動(dòng)，決心在2024年底前徹底鏟除索馬里“青年黨”武裝。有評(píng)論認(rèn)為，四國元首峰會(huì)及達(dá)成的反恐協(xié)議，意味著地區(qū)國家將加大對(duì)“青年黨”和“基地”組織的打擊范圍和力度，這是非洲之角地區(qū)國家反恐戰(zhàn)爭的新轉(zhuǎn)折點(diǎn)。[10]一年多來，“基地”組織索馬里分支在地區(qū)四國、索馬里政府等的多重夾擊和重拳打擊下已經(jīng)“元?dú)獯髠薄?/p>

域內(nèi)大國也是非洲之角安全治理的重要參與方，其中埃及在蘇丹沖突調(diào)解中發(fā)揮著重要作用。自2023年4月蘇丹武裝沖突爆發(fā)以來，作為與蘇丹北部毗鄰的國家，埃及僅接收注冊(cè)在案的蘇丹難民就達(dá)65萬人，這給本就面臨經(jīng)濟(jì)衰退的埃及增加了新的負(fù)擔(dān)。因此，積極斡旋蘇丹沖突幫助蘇丹難民回歸母國，既是地區(qū)和平的需要，也是埃及自身渡過經(jīng)濟(jì)難關(guān)的需要。早在2023年7月，埃及就牽頭舉辦了一次蘇丹鄰國大會(huì)，就蘇丹面臨的安全及人道主義危機(jī)問題建立了人道主義走廊和政治對(duì)話框架。2024年7月6日，埃及外交部邀請(qǐng)?zhí)K丹的政界、民間組織代表和宗教領(lǐng)袖在開羅舉行蘇丹政治和民間力量會(huì)議，旨在加強(qiáng)蘇丹各種政治和社會(huì)力量之間的對(duì)話，這也是蘇丹武裝沖突爆發(fā)以來蘇丹基本政治派別首次聚集在一起。會(huì)議發(fā)表的最終聲明提出“停止戰(zhàn)爭、人道主義救援和解決方案的政治愿景”等。埃及總統(tǒng)塞西呼吁“有必要就蘇丹危機(jī)達(dá)成全面政治解決方案”。需要指出的是，雖然參加會(huì)議的各方來自蘇丹政界、宗教界和民間組織，但蘇丹兩大主要交戰(zhàn)方?jīng)]有派代表參加。

中國在非洲之角安全治理中的作用

2022年4月11日，習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇年會(huì)開幕式上首次提出全球安全倡議，倡導(dǎo)以共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀為理念指引，以相互尊重為基本遵循，以安全不可分割為重要原則，以構(gòu)建安全共同體為長遠(yuǎn)目標(biāo)，走出一條對(duì)話而不對(duì)抗、結(jié)伴而不結(jié)盟、共贏而非零和的新型安全之路。正是秉承這一共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，中國積極推動(dòng)非洲之角地區(qū)國家展開域內(nèi)對(duì)話，建議地區(qū)國家召開非洲之角和平會(huì)議，以形成共護(hù)和平安全的政治共識(shí)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，中國加強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)國家共建“一帶一路”，支持地區(qū)國家加快區(qū)域振興，克服發(fā)展挑戰(zhàn)，以從根本上為和平穩(wěn)定創(chuàng)造條件和打好基礎(chǔ)。事實(shí)上，在全球安全倡議提出之前，中國便已提出“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”，支持非洲之角地區(qū)國家應(yīng)對(duì)安全、發(fā)展、治理三重挑戰(zhàn)。作為聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國和世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國將繼續(xù)肩負(fù)大國責(zé)任，以全球安全倡議為理念指引，結(jié)合非洲之角安全治理特點(diǎn)，積極參與非洲之角安全治理進(jìn)程。

第一，在聯(lián)合國等全球性多邊機(jī)制中推動(dòng)非洲之角安全治理。在聯(lián)合國等多邊層面，中國長期以來都大力呼吁國際社會(huì)積極關(guān)注非洲安全問題，支持非盟和非洲國家自主維護(hù)非洲大陸的長治久安。一方面，作為安理會(huì)常任理事國，中國利用聯(lián)合國平臺(tái)設(shè)置議題，推動(dòng)國際社會(huì)集聚資源，加大對(duì)非洲安全問題的關(guān)注。例如，2022年8月，中國在擔(dān)任安理會(huì)當(dāng)月輪值主席國時(shí)倡議召開主題為“非洲和平與安全：加強(qiáng)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)持久和平”的公開辯論會(huì)。中國反對(duì)把非洲之角當(dāng)作地緣政治博弈的競(jìng)技場(chǎng)，一直是以非洲方式解決非洲問題的堅(jiān)定支持者，積極支持非盟及相關(guān)國家為解決地區(qū)沖突所作努力。2023年5月24日，在非洲之角人道主義應(yīng)對(duì)高級(jí)別認(rèn)捐會(huì)上，中國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)呼吁國際社會(huì)凝聚合力，加大對(duì)非洲之角人道主義支持力度，平抑烏克蘭危機(jī)以及相關(guān)制裁對(duì)非洲糧食供應(yīng)的沖擊。另一方面，中國積極通過聯(lián)合國等多邊機(jī)制向非洲提供安全治理公共產(chǎn)品。以聯(lián)合國維和行動(dòng)為例，中國是聯(lián)合國五大常任理事國中對(duì)非洲維和任務(wù)出兵最多的國家，中國維和部隊(duì)在馬里、蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)、南蘇丹等任務(wù)區(qū)均出色完成任務(wù)，多次獲得聯(lián)合國頒發(fā)的“和平榮譽(yù)勛章”。同時(shí)，中國通過世界糧食計(jì)劃署提供了多筆糧食援助，積極支持聯(lián)合國糧農(nóng)組織框架下的南南合作，以更好惠及地區(qū)國家和人民。

第二，支持非盟和非洲次地區(qū)組織發(fā)揮沖突調(diào)解的主導(dǎo)作用，以非洲之角和平會(huì)議為抓手，健全地區(qū)安全機(jī)制?？紤]到非洲之角地區(qū)錯(cuò)綜復(fù)雜的安全局勢(shì)，中國近年來以非洲之角和平會(huì)議為抓手，助力建立和健全地區(qū)安全機(jī)制，積極同非盟、“伊加特”等地區(qū)組織合作，支持非洲之角國家掌握維護(hù)地區(qū)和平的主導(dǎo)權(quán)。2022年2月，中方任命首位外交部非洲之角事務(wù)特使。同年6月，由中國提出和主持召開的首屆非洲之角和平會(huì)議在亞的斯亞貝巴召開，這是落實(shí)“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”的重要舉措。中國非洲之角事務(wù)特使和來自埃塞俄比亞、吉布提、肯尼亞、索馬里、南蘇丹、蘇丹、烏干達(dá)等國的代表出席。各方在會(huì)后發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)愿秉持共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，建設(shè)“消弭槍聲”、持久和平的非洲之角；承諾采取增信措施，管控地區(qū)國家間分歧爭端，通過對(duì)話和談判以和平方式推動(dòng)解決沖突，努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)安全局勢(shì)降溫。2024年6月24日，第二屆非洲之角和平會(huì)議在北京召開，中方表示愿同非洲之角國家繼續(xù)做和平道路上的同行伙伴，以全球安全倡議為引領(lǐng)，以大和平觀構(gòu)建“大安全”格局，爭當(dāng)共同維護(hù)和平的先行者。中方愿同非洲之角各國一道，攜手努力將非洲之角打造成和平之角、發(fā)展之角、繁榮之角，共筑高水平的中非命運(yùn)共同體。[11]肯尼亞《旗幟報(bào)》發(fā)表評(píng)論文章指出，中國提出的“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”高度呼應(yīng)了地區(qū)國家希望將非洲之角建設(shè)成為一個(gè)穩(wěn)定、和平和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展地區(qū)的共同愿望，中方不附加任何政治條件，這與西方介入非洲之角問題的最后通牒式和脅迫性做法形成鮮明對(duì)比。[12]

第三，堅(jiān)持綜合安全觀，以發(fā)展合作促和平，推動(dòng)非洲之角成為和平發(fā)展之角、合作共贏之角。非洲之角地區(qū)不僅發(fā)展資源豐富，而且靠近歐洲，背靠非洲大陸，毗鄰阿拉伯半島，享有地緣優(yōu)勢(shì)。中國基于自身優(yōu)勢(shì)和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，支持非洲之角國家走以發(fā)展求安全、以發(fā)展促和平的道路。位于該地區(qū)的埃塞俄比亞、肯尼亞不僅是非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的佼佼者，也是與中國共建“一帶一路”的先行先試者。位于兩國的“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的兩個(gè)旗艦項(xiàng)目——蒙內(nèi)鐵路和亞吉鐵路，不僅對(duì)兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了顯著推動(dòng)作用，而且作為東非鐵路網(wǎng)的重要組成部分對(duì)該地區(qū)互聯(lián)互通水平的提升及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射效應(yīng)都至關(guān)重要。在“一帶一路”框架下，中國企業(yè)持續(xù)擴(kuò)大對(duì)非洲之角地區(qū)的投資，深化同非洲之角國家的貿(mào)易合作，埃塞俄比亞東方工業(yè)園、埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等建設(shè)為地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程注入新動(dòng)能。中國可支持蒙內(nèi)鐵路和亞吉鐵路兩條主軸穩(wěn)步發(fā)展，適時(shí)向周邊國家拓展延伸，同時(shí)加快紅海沿岸和東非沿岸開發(fā)，形成“兩軸+兩岸”的發(fā)展框架，加速構(gòu)建產(chǎn)業(yè)帶經(jīng)濟(jì)帶，推動(dòng)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)，共筑高水平的中非命運(yùn)共同體。

結(jié)語

中國一貫主張非洲應(yīng)是國際合作的大舞臺(tái)，不應(yīng)是大國博弈的競(jìng)技場(chǎng)。共贏發(fā)展才是非洲之角實(shí)現(xiàn)長久和平的原動(dòng)力。在充分尊重非洲意愿、不干涉內(nèi)政、恪守國際關(guān)系基本準(zhǔn)則基礎(chǔ)上，中國愿同各方積極探討三方合作，共同助力非洲之角地區(qū)的和平發(fā)展。全球安全倡議、全球發(fā)展倡議和全球文明倡議把安全、發(fā)展和文明置于全球?qū)υ挼拇罂蚣芟?，需要國際社會(huì)齊動(dòng)員、世界人民共努力。面對(duì)非洲之角地區(qū)的復(fù)雜安全挑戰(zhàn)，中國將積極同非盟、“伊加特”等非洲大陸及地區(qū)組織合作，支持非洲之角國家擁有維護(hù)地區(qū)和平的主導(dǎo)權(quán)，推動(dòng)以非洲方式解決非洲問題，積極探討開展三方合作的可能性及路徑。同時(shí)，中國將在全球安全倡議框架下積極參與推動(dòng)非洲之角安全治理機(jī)制建設(shè)，助力構(gòu)建非洲之角團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定、和諧的發(fā)展環(huán)境，維護(hù)非洲之角地區(qū)安全和穩(wěn)定。

[1]狹義的非洲之角指吉布提、厄立特里亞、埃塞俄比亞和索馬里等四國，廣義的非洲之角還包括肯尼亞、蘇丹、南蘇丹和烏干達(dá)的部分或全部。本文研究對(duì)象為廣義的非洲之角。

[2]《蘇丹總統(tǒng)府遭轟炸，沖突爆發(fā)一年多，已有近1800萬人處于嚴(yán)重糧食不安全狀況》，極目新聞網(wǎng)，2024年5月13日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1798930627510502964&wfr=spider&for=pc。

[3]南博一：《烏干達(dá)總統(tǒng)稱54名維和人員在索馬里“青年黨”襲擊中喪生》，澎湃新聞網(wǎng)，2023年6月4日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1767775343303035319&wfr=spider&for=pc。

[4]《索馬里安全局勢(shì)惡化，無辜平民付出代價(jià)》，聯(lián)合國網(wǎng)站，2023年10月19日，https：//news.un.org/zh/story/2023/10/1123182？ssp=1&setlang=zh-hans&cc=US&safesearch=moderate。

[5]CalebWeiss，“IslamicStateDescribesIntenseCampaignagainstShabaabinNorthernSomalia，”February2，2024，https：//www.fdd.org/analysis/op_eds/2024/02/02/islamic-state-describes-intense-campaign-against-shabaab-in-northern-somalia/.

[6]“FromDroughttoFloods：ClimateExtremesDriveSomaliaHungerCrisis，”WorldFoodProgramme，November14，2023，https：//www.wfp.prg/news/drought-floods-climate-extremes-drive-somalia-hunger-crisis.

[7]“UnresolvedConflictsContinuetoDriveAfrica’sFoodCrisis，”AfricaCenterforStrategicStudies，October16，2023，https：//africacenter.org/spotlight/unresolved-conflicts-continue-to-drive-africas-food-crisis/.

[8]《非洲之角積極應(yīng)對(duì)嚴(yán)重旱災(zāi)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2022年4月27日，第17版；《關(guān)注非洲之角旱災(zāi)》，聯(lián)合國網(wǎng)站，2022年4月8日，https：//www.un.org/zh/focus/africadrought/。

[9]《非盟峰會(huì)探討化解沖突共謀發(fā)展》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月13日，第17版。

[10]《索馬里、埃塞俄比亞等非洲之角四國決定聯(lián)合打擊恐怖勢(shì)力》，人民網(wǎng)，2023年2月2日，https：//www.163.com/dy/article/HSIL982I0514R9M0.html。

[11]《外交部副部長陳曉東出席第二屆非洲之角和平會(huì)議高官會(huì)》，中國外交部網(wǎng)站，2024年6月24日，https：//www.mfa.gov.cn/wjb_673085/zzjg_673183/fzs_673445/xwlb_673447/202406/t20240624_11440661.shtml。

[12]望海樓：《中國是維護(hù)非洲安全穩(wěn)定的正能量》，載《人民日?qǐng)?bào)海外版》2022年6月28日，第1版。