摘要：作為內(nèi)控制度體系建設(shè)過程中一項不可缺少的環(huán)節(jié)，內(nèi)控實用性弱，在一定程度上影響內(nèi)控制度的執(zhí)行效果，反之亦會成為促進內(nèi)控制度發(fā)展與完善的一副“良藥”。以CH事業(yè)單位為例，采用調(diào)查研究與案例分析相結(jié)合的研究方法，分析如何破解內(nèi)控實用性弱的難題，優(yōu)化內(nèi)控制度流程，提高內(nèi)控制度實用性，推動內(nèi)控制度落地生根，促進單位事業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)控制度；流程優(yōu)化

0 引言

2012年，財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“內(nèi)控制度”）以來，行政事業(yè)單位根據(jù)內(nèi)控制度要求，采取成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組、完善配套制度、設(shè)計內(nèi)控流程圖等措施，完成內(nèi)控制度體系建設(shè)，有效地促進單位事業(yè)發(fā)展。內(nèi)控執(zhí)行過程中，認識不到位、實用性弱、執(zhí)行難等問題制約著內(nèi)控制度執(zhí)行效果。作為內(nèi)控制度建設(shè)過程中的必要環(huán)節(jié)，如何提高內(nèi)控制度流程實用性，促進單位事業(yè)發(fā)展，逐漸成為事業(yè)單位關(guān)注的焦點。

相較于企業(yè)，事業(yè)單位在內(nèi)控流程方面的研究相對欠缺。國內(nèi)學(xué)界一般從理論和實務(wù)兩個方面對行政事業(yè)單位內(nèi)控制度流程優(yōu)化進行研究。理論研究方面，學(xué)者對我國相關(guān)內(nèi)部控制政策進行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，2012年財政部制定《行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范（試行）》，旨在進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)；2015年，財政部《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號）提出，各行政事業(yè)單位在推進內(nèi)部控制建設(shè)的過程中部分單位存在重視程度不夠、制度建設(shè)不全面、發(fā)展水平不均衡等問題，而內(nèi)部控制建設(shè)主要任務(wù)是健全內(nèi)部控制體系，強化內(nèi)部流程控制；2017年，財政部《關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）>的通知》（財會〔2017〕1號）指出，為全面推進行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)，年度終了，行政事業(yè)單位應(yīng)遵循全面性、重要性、客觀性和規(guī)范性原則，編制能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實施情況的總結(jié)性文件。這些政策和制度的出臺為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制流程方面的研究提供了一系列規(guī)范指引。

在實務(wù)方面，學(xué)者和相關(guān)從業(yè)者從事業(yè)單位內(nèi)部控制制度出發(fā)，總結(jié)了事業(yè)單位在內(nèi)控流程方面存在的問題及優(yōu)化措施。王翠芳[1]認為行政事業(yè)單位存在內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)薄弱db352015b234881b0959978996de7d98、內(nèi)部控制體系不完善、內(nèi)控監(jiān)督體系不健全的現(xiàn)狀。張雙[2]在分析當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在控制體系不完善、風(fēng)險評估與管理不足、控制活動執(zhí)行不力等問題基礎(chǔ)上，提出了加強預(yù)算管理、完善財務(wù)報告體系、加強內(nèi)部審計監(jiān)督等一系列優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議。郭智仙[3]在分析東西部行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行差異的基礎(chǔ)上，提出從業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)執(zhí)行、財務(wù)管理等方面入手構(gòu)建業(yè)財融合的內(nèi)部控制體系策略。

1 案例簡介

1.1 CH事業(yè)單位簡介

CH事業(yè)單位作為我國典型的行政事業(yè)單位，主要職責(zé)是貫徹黨和國家有關(guān)方針政策，承擔(dān)特定事業(yè)的發(fā)展和組織實施工作。單位現(xiàn)有職工1 000多人，內(nèi)設(shè)8個機構(gòu)，其中包括綜合計劃、技術(shù)質(zhì)量、人事教育、辦公室等部門，下屬9個二級事業(yè)單位。

1.2 CH事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀簡介

1.2.1 組織架構(gòu)方面

CH事業(yè)單位內(nèi)部控制組織架構(gòu)見圖1，分為決策機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)3層。決策機構(gòu)由黨委組成，負責(zé)內(nèi)控制度的制定和決策。監(jiān)督機構(gòu)由紀檢監(jiān)督部門組成，負責(zé)監(jiān)督內(nèi)控組織實施。執(zhí)行部門由各職能部門組成，負責(zé)內(nèi)控制度的執(zhí)行和具體實施。

1.2.2 內(nèi)控流程方面

CH事業(yè)單位內(nèi)控流程主要涵蓋業(yè)務(wù)、合同、人事、綜合、預(yù)決算、收理、采購、資產(chǎn)、建造項目管理等。遵循“誰主管、誰負責(zé)”“誰使用、誰負責(zé)”原則，落實分級審批制度，但內(nèi)部控制建設(shè)方面仍處于探索階段。

1.2.3 內(nèi)控制度方面

CH事業(yè)單位內(nèi)部控制制度見表1，各制度相輔相成，共同構(gòu)筑內(nèi)控管理體系。

2 案例分析

CH事業(yè)單位屬于技術(shù)服務(wù)型事業(yè)單位，單位的特殊性質(zhì)使其形成“重生產(chǎn)輕管理”的工作習(xí)慣，導(dǎo)致單位內(nèi)控制度建設(shè)在制度保障、流程設(shè)計、制度執(zhí)行方面存在進程緩慢、與現(xiàn)行業(yè)務(wù)融合差等問題，長期困擾單位內(nèi)控制度建設(shè)與發(fā)展。

2.1 CH事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)主要問題

2.1.1 單位管理層認識不到位，內(nèi)控配套制度不健全

內(nèi)控制度已推行十余年，單位管理層對內(nèi)控制度的重要性了解較少?；诠芾韺又匾暢潭炔粔?、內(nèi)控制度宣傳不到位、長期未開展內(nèi)控運行有效評估等情況，導(dǎo)致內(nèi)控制度形式化。管理層認為內(nèi)控制度建設(shè)是財務(wù)部門的事，內(nèi)控制度就是一套表、是財務(wù)的一項日常業(yè)務(wù)工作，致使難以形成合力，共同推動內(nèi)控制度建設(shè)與發(fā)展。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是內(nèi)控議事機制不完善，單位依據(jù)內(nèi)控制度要求成立內(nèi)控管理領(lǐng)導(dǎo)小組，但召開內(nèi)控制度專題會議頻率較低，小組成員對內(nèi)控制度的內(nèi)涵了解甚少，難以發(fā)揮內(nèi)控制度對單位事業(yè)發(fā)展的促進作用；二是內(nèi)控配套制度不健全，管理層普遍認為內(nèi)控制度就是單位管理制度，以內(nèi)控制度流程替代單位預(yù)算績效管理、合同管理等方面的管理制度，使內(nèi)控制度建設(shè)無法得到管理制度的支撐。

2.1.2 內(nèi)控制度流程設(shè)計不科學(xué)，弱化內(nèi)控制度實用性

內(nèi)控制度實用性主要通過實用的內(nèi)控制度流程實現(xiàn)，內(nèi)控流程設(shè)計不科學(xué)，很大程度上弱化了內(nèi)控制度的實用性。單位對財政部印發(fā)的內(nèi)部控制精髓學(xué)習(xí)不夠深入，設(shè)計內(nèi)控制度流程圖時，未結(jié)合單位實際，未細化具體業(yè)務(wù)，只是形成形式上的內(nèi)控制度流程圖。內(nèi)控制度流程設(shè)計時，過多依賴主觀判斷或工作習(xí)慣，與單位現(xiàn)行業(yè)務(wù)融合度低。關(guān)鍵崗位設(shè)置不合理，職責(zé)不明確，既缺少管理制度支撐，又未充分考慮崗位不兼容及經(jīng)濟業(yè)務(wù)的合規(guī)性，使內(nèi)控制度未能與單位現(xiàn)行業(yè)務(wù)形成相互牽制、相互促進作用，從而無法形成內(nèi)控制度牽引事業(yè)發(fā)展的合力，影響內(nèi)控執(zhí)行可持續(xù)性。

2.1.3 內(nèi)控制度執(zhí)行難，無法發(fā)揮對事業(yè)單位的促進作用

內(nèi)控制度執(zhí)行難是內(nèi)控制度建設(shè)過程中最突出的問題，導(dǎo)致無法合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財務(wù)信息真實準確、提高公共服務(wù)的效率和效果、促進單位事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標[4]。主要表現(xiàn)在：一是內(nèi)控手冊未能貼近單位實際工作，內(nèi)控制度流程設(shè)計未能細化到單位具體業(yè)務(wù)，致使內(nèi)控制度無法有效執(zhí)行，形成的內(nèi)控制度只是一種管理制度，缺乏權(quán)威性；二是內(nèi)控制度與單位業(yè)務(wù)融合不到位，內(nèi)控制度未能對單位現(xiàn)有管理制度起到“穿針引線”作用，無法形成一套運行有效的內(nèi)控制度流程，致使內(nèi)控制度不能有效地促進單位事業(yè)發(fā)展。

2.2 完善CH事業(yè)單位內(nèi)控制度體系的優(yōu)化措施

2.2.1 提高認識，推動內(nèi)控制度不斷完善

提高管理層重視度，是推行內(nèi)控制度流程優(yōu)化有力保障，通過巡察、審計等第三方的有效反饋，提高管理層對內(nèi)控制度對單位建設(shè)重要性的認識。深入調(diào)研是了解單位運行環(huán)境重要手段，在此基礎(chǔ)上，以“問題導(dǎo)向、緊扣業(yè)務(wù)、突出重點、完善措施”為目標，以“防范風(fēng)險，可操作可執(zhí)行”為原則，開展走訪、談話，了解單位內(nèi)控運行環(huán)境及內(nèi)控制度流程與單位業(yè)務(wù)融合點。梳理管理制度，是完成內(nèi)控制度流程優(yōu)化必要過程，整理單位現(xiàn)行有關(guān)管理制度，包括業(yè)務(wù)管理制度、人事管理制度等，評估單位管理制度是否與上級有關(guān)制度存在偏離，與單位實際是否相符等，為單位內(nèi)控制度流程設(shè)計夯實基礎(chǔ)。同時，評估單位現(xiàn)行內(nèi)控制度流程運行是否有效，內(nèi)控制度流程設(shè)計是否存在缺陷，是否與單位實際緊密融合，確定內(nèi)控制度優(yōu)化范圍與內(nèi)容。

2.2.2 完善管理制度，優(yōu)化內(nèi)控制度流程

“管理制度化”是一個單位管理的根本，建立一套完善的制度體系，確保內(nèi)控制度建設(shè)事半功倍，是設(shè)計內(nèi)控制度流程依據(jù)。一是根據(jù)相關(guān)財經(jīng)法規(guī)制度與內(nèi)控制度要求，結(jié)合單位實際制定管理制度，對時效性差、脫節(jié)的管理制度進行修訂，填補管理制度空白，為內(nèi)控制度流程優(yōu)化夯實基礎(chǔ)；二是結(jié)合前期調(diào)研了解單位的環(huán)境及各項業(yè)務(wù)運行的模式及修訂后的管理制度，優(yōu)化內(nèi)控制度流程，形成“制度程序化”；三是在此基礎(chǔ)上，結(jié)合內(nèi)控制度要求，從單位層面與業(yè)務(wù)層面構(gòu)建內(nèi)控控制基礎(chǔ)框架與崗位責(zé)任制，采取《內(nèi)控手冊》《工作手冊》與崗位職責(zé)并行的內(nèi)控管理模式，提高內(nèi)控制度的滲透性，構(gòu)成人人參與、人人是環(huán)節(jié)的內(nèi)控管理者的局面；四是在符合國家內(nèi)部控制制度建設(shè)要求下，建立一套實用、通俗、簡易的內(nèi)部控制制度流程，切實讓內(nèi)控制度符合單位發(fā)展需求。

第一，預(yù)算管理業(yè)務(wù)層面，將預(yù)算職責(zé)下沉到內(nèi)設(shè)機構(gòu)，同時將預(yù)算管理拆分為項目管理、績效管理、預(yù)算編制、決算編制業(yè)務(wù)模塊，“項目管理”下再設(shè)項目立項、項目論證、項目事前績效評估、項目預(yù)算編制等業(yè)務(wù)模塊，打造各業(yè)務(wù)相互融合、相互制約的運行模式。

第二，收支管理業(yè)務(wù)層面，將收支管理職責(zé)下沉到每一位職工，同時將收支管理拆分為收入管理與支出管理業(yè)務(wù)模塊[5]?！爸С龉芾怼笨煞譃椴盥觅M、公務(wù)接待費、會議費、培訓(xùn)費及項目支出等業(yè)務(wù)模塊，區(qū)分不同費用類別，設(shè)計不同費用標準、審批流程和關(guān)注要點，體現(xiàn)實際工作情況和管控要求。

第三，政府采購管理業(yè)務(wù)層面，將政府采購職責(zé)下沉到內(nèi)設(shè)機構(gòu)，同時將政府采購管理拆分為政府采購預(yù)算編制、政府采購實施與資產(chǎn)配置管理業(yè)務(wù)模塊?！罢少忣A(yù)算編制”可分為政府采購預(yù)算申請、政府采購預(yù)算申請審核、政府采購預(yù)算申請編制等業(yè)務(wù)模塊。政府采購金額較大，適用配套制度與采購形式較多，因此細分各采購業(yè)務(wù)流程，做到風(fēng)險可控、執(zhí)行到位至關(guān)重要。

2.2.3 增加特色業(yè)務(wù)流程，促進內(nèi)控整合單位管理

增加經(jīng)濟業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)生產(chǎn)、人事管理與科研項目等業(yè)務(wù)流程，提高內(nèi)控的實用性與滲透性，用內(nèi)控制度流程將單位所有業(yè)務(wù)深度融合，促進管理制度有效執(zhí)行，強化制度的權(quán)威性。采取內(nèi)控手冊與崗位責(zé)任制相結(jié)合的管理模式，打破基層單位受編制與內(nèi)設(shè)機構(gòu)等約束未能配備資產(chǎn)管理等內(nèi)設(shè)機構(gòu)的限制，采取關(guān)鍵崗位設(shè)置代替內(nèi)設(shè)機構(gòu)，強化崗位職責(zé)，確保相關(guān)職責(zé)落到實處。同時，內(nèi)控制度采取“一職責(zé)+一圖+一表+一附件”的方式，并且開發(fā)電子版手冊方便日常工作中的快速檢索和查詢，進而促進內(nèi)控制度有效執(zhí)行。

2.3.4 融合政府會計制度，提高財務(wù)管理水平

CH事業(yè)單位將內(nèi)控制度流程優(yōu)化與政府會計制度的改革相融合，建立從原始憑證到賬簿，從會計業(yè)務(wù)處理到預(yù)決算編報的詳細規(guī)范。一是規(guī)范會計核算。區(qū)分財務(wù)會計與預(yù)算會計核算規(guī)范，統(tǒng)一業(yè)務(wù)核算口徑、會計處理方式，確保每一筆業(yè)務(wù)從報銷到賬本記錄，再到報表數(shù)據(jù)提取，整個過程核算規(guī)范、數(shù)據(jù)準確。二是統(tǒng)一會計檔案。根據(jù)省財政廳會計檔案管理要求，統(tǒng)一單位會計單據(jù)，對賬簿打印種類與內(nèi)容，單據(jù)的大小、樣式、涵蓋信息，以及會計憑證的裝訂進行統(tǒng)一，提升會計資料完整性與合規(guī)性。三是融合財會監(jiān)督機制。建立“三審+一公開+一審計”監(jiān)督模式，經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)起需經(jīng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)人前置復(fù)核、財務(wù)審核、黨委審議業(yè)務(wù)流程圖。每季度公開單位的預(yù)算收入情況，賬單透明化。每年度開展內(nèi)部審計或財務(wù)互審等監(jiān)督工作，加強財會監(jiān)督，提升防范風(fēng)險能力[6]。

2.2.5 拓展宣傳廣度與形式，促進內(nèi)控制度落地生根

完善的管理制度，科學(xué)的內(nèi)部制度流程，關(guān)鍵在執(zhí)行。拓展宣傳的形式與廣度，建立長效機制。內(nèi)控制度流程就是一種工作習(xí)慣，是有效促進內(nèi)控制度落地生根的必要手段。通過單位中心組學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)進行財務(wù)管理制度與內(nèi)控政策宣傳與學(xué)習(xí)、開展知識競賽、設(shè)置專題宣傳欄等形式擴大宣傳范圍與廣度，營造人人參與沉浸式宣傳的模式，讓內(nèi)控制度成為單位管理的靈魂。印發(fā)《內(nèi)控手冊》簡易版，涵蓋單位職工常用各項業(yè)務(wù)流程圖、常用標準及單位開票信息等，讓內(nèi)控制度不再是一本置于柜的手冊，而成為沉到一線、人手一份、有效推動內(nèi)控制度執(zhí)行與宣傳的工作手冊，進而提高內(nèi)控制度的實用性。借助信息化技術(shù)，研發(fā)內(nèi)控各業(yè)務(wù)流程業(yè)務(wù)模塊，將內(nèi)控流程圖與流程表格嵌入單位OA系統(tǒng)，也有利于內(nèi)控執(zhí)行與完善。

3 研究結(jié)論與建議

CH事業(yè)單位在對單位內(nèi)部控制流程深入調(diào)研和分析的基礎(chǔ)上，通過梳理管理制度、增加特色業(yè)務(wù)流程、拓展宣傳廣度與變換宣傳形式等方式，可以彌補單位內(nèi)控制度建設(shè)進程緩慢，與現(xiàn)行業(yè)務(wù)融合差等問題，提高內(nèi)控制度實用性。但內(nèi)控體系的構(gòu)建是一個持續(xù)更新的過程，CH事業(yè)單位應(yīng)當建立內(nèi)控優(yōu)化長效機制，促進單位事業(yè)持續(xù)高效發(fā)展。

CH事業(yè)單位以“一年探索試行、兩年完善鞏固、三年總結(jié)提升”為總體目標，遵循“強化內(nèi)控實用性”發(fā)展要求，構(gòu)建內(nèi)部控制管理體系總體框架（見圖2），全系統(tǒng)、全方位、全流程地促進單位事業(yè)發(fā)展，逐步完善內(nèi)控制度體系建設(shè)。優(yōu)化內(nèi)控制度流程，使內(nèi)控制度管理理念在單位深入人心，進一步確保了內(nèi)控制度落地生根，為單位事業(yè)創(chuàng)新、科學(xué)、規(guī)范地發(fā)展提供支持和保障。

4 結(jié)語

內(nèi)控制度是國家層面對行政事業(yè)經(jīng)濟活動的戰(zhàn)略性部署，是為了提高行政運行效率，保證國有資產(chǎn)的安全完整，節(jié)約行政管理成本，完善內(nèi)部控制制度也是反腐敗的一項重要舉措；是單位“管理制度化、制度流程化、流程表格化、表格信息化”的集中體現(xiàn)；是將單位管理制度穿針引線一個程序。內(nèi)控制度流程的優(yōu)化有利于促進內(nèi)控制度與政府會計制度的融合，加強財會監(jiān)督，提升防范風(fēng)險能力[3]，有利于明確部門職責(zé)、提升單位內(nèi)控執(zhí)行力。內(nèi)控制度實用性是推進內(nèi)控制度的關(guān)鍵，優(yōu)化內(nèi)控制度實用性內(nèi)控制度建設(shè)是不可缺少一個階段，只有正視問題，找準“病根”，對癥下藥，提高內(nèi)控Hud6/hUcBcq+R+bzzgB2Cj0uyZpZQscrWnswLJcQJtw=制度的實用性，才能推動單位事業(yè)蓬勃發(fā)展。

參考文獻

[1]王翠芳.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化路徑研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2021（5）：27.

[2]張雙.行政事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)部控制的探究[J].會計師，2024（1）：67-69.

[3]郭智仙.業(yè)財融合視角下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化研究，2024（5）：100-104.

[4]黃奇宇.加強事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)[J].中國集體經(jīng)濟，2011（12）：2.

[5]梁銘堅.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化策略研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2022（21）：42-44.

[6]許榮華.行政事業(yè)單位內(nèi)控制度中財務(wù)管理存在的問題及對策探究[J].財會研究，2024（1）：162-164.

收稿日期：2023-12-14

作者簡介：

彭海龍，男，1979年生，本科，注冊會計師、高級會計師，主要研究方向：行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)、預(yù)算管理。

鄭泉，女，1991年生，會計師，碩士研究生，主要研究方向：事業(yè)單位財務(wù)管理。