摘 要 土地資源是農(nóng)村發(fā)展的重要基礎(chǔ)。治理并合理利用農(nóng)村閑置土地，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全具有重要意義。為給農(nóng)村閑置土地治理提供決策參考，以甘肅省天水市為例，分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村閑置土地產(chǎn)生原因，并提出改善農(nóng)村環(huán)境、完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、加強(qiáng)耕地保護(hù)和質(zhì)量提升、完善相關(guān)政策法規(guī)等治理對(duì)策。

關(guān)鍵詞 閑置土地；農(nóng)村；治理；甘肅省天水市

中圖分類號(hào)：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.15.039

農(nóng)村閑置土地問(wèn)題是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中亟待解決的一大難題。大量耕地長(zhǎng)期拋荒、撂荒，造成土地資源的極大浪費(fèi)，不利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。閑置土地不僅加劇了人口外流、環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題，還降低了國(guó)家糧食安全保障能力，嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

1 "天水市農(nóng)村土地現(xiàn)狀

天水市地處甘肅省東南部，總面積1.43萬(wàn)km2，轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有113個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、10個(gè)街道辦事處、2 491個(gè)建制村及7 783個(gè)自然村落?！短焖械谌稳珖?guó)國(guó)土調(diào)查》數(shù)據(jù)顯示，天水市共擁有耕地面積43.05萬(wàn)hm2，其中旱地面積占比高達(dá)96.51%，遠(yuǎn)高于水澆地的3.49%。從空間分布上看，秦州區(qū)、武山縣、清水縣及甘谷縣的耕地面積較大，占天水市總量的66.42%。除耕地外，天水市還擁有較大面積的種植園地，總面積約12.61萬(wàn)hm2，其中果園面積占比高達(dá)74.53%，集中分布在秦安縣、麥積區(qū)、甘谷縣。天水市林地資源同樣十分可觀，林地總面積高達(dá)623 860 hm2，以喬木林地為主，占比80.98%，其余為灌木林地和其他林地類型。麥積區(qū)、秦州區(qū)、清水縣及武山縣的林地面積，占天水市總量的85.33%。天水市擁有66 580 hm2的草地資源，其中天然牧草地和人工牧草地面積較小，主要為其他草地類型，空間分布較為集中，武山縣、張家川縣、秦安縣草地面積占該市的66.99%[1]。

2 "農(nóng)村土地閑置的主要原因

2.1 "農(nóng)村人口外流

農(nóng)村人口外流是導(dǎo)致天水市大量農(nóng)村土地長(zhǎng)期閑置的主要原因之一。天水市地處甘肅省東南部，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，基礎(chǔ)設(shè)施和生活條件明顯落后于城市，加劇了農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。就人居環(huán)境而言，天水市農(nóng)村地區(qū)衛(wèi)生設(shè)施落后、村容村貌較差等問(wèn)題仍然突出，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量和幸福指數(shù)。與城市相比，農(nóng)村公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等民生事業(yè)供給不足，導(dǎo)致農(nóng)村人口尤其是年輕一代紛紛流向城市。就業(yè)環(huán)境方面，天水市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平相對(duì)較低，第一產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小且分散，第二、第三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，難以為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供充足的就業(yè)崗位。此外，農(nóng)村缺乏吸引力的新興產(chǎn)業(yè)布局，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化程度低、農(nóng)民持續(xù)增收渠道狹窄、農(nóng)民致富動(dòng)力不足，導(dǎo)致越來(lái)越多農(nóng)民背井離鄉(xiāng)，選擇前往城市發(fā)展[2]。

2.2 "農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不順暢

目前，雖然天水市已初步建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度框架，但在實(shí)際操作層面仍存在諸多障礙和阻力。受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)土地，或者對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為持比較謹(jǐn)慎、不主動(dòng)的態(tài)度，影響了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有效供給[3]。服務(wù)組織在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮的作用也較為有限。由于多數(shù)服務(wù)組織的整體實(shí)力不足，服務(wù)品質(zhì)難以達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。加之缺乏有力的扶持政策，服務(wù)組織在流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地過(guò)程中的作用得不到充分發(fā)揮。農(nóng)村承包地的自然條件和基礎(chǔ)設(shè)施狀況也是影響土地流轉(zhuǎn)的因素之一。多數(shù)農(nóng)村承包地規(guī)模較小、分散，土地質(zhì)量參差不齊，缺少必要的田間道路和水利設(shè)施配套，無(wú)法滿足規(guī)?；?jīng)營(yíng)的需求，一定程度上抑制了潛在的土地流轉(zhuǎn)需求。

2.3 "耕地質(zhì)量下降

受氣候變化和人為活動(dòng)的影響，天水市部分地區(qū)耕地質(zhì)量持續(xù)下降，大量農(nóng)田長(zhǎng)期閑置。1）天水市地形復(fù)雜，坡耕地較多，在雨水的作用下易出現(xiàn)水土流失的問(wèn)題，導(dǎo)致地力日漸衰退。2）種植結(jié)構(gòu)單一，未實(shí)行合理輪作，加劇了土壤惡化。長(zhǎng)期大面積種植單一作物如小麥、馬鈴薯等，過(guò)度透支了土壤養(yǎng)分，導(dǎo)致土壤板結(jié)、鹽漬化等問(wèn)題日益突出。3）一些地區(qū)農(nóng)民為追求眼前利益，過(guò)量使用化肥和農(nóng)藥，造成土壤環(huán)境遭到不同程度的污染。同時(shí)，農(nóng)藝技術(shù)落后，缺乏科學(xué)的施肥方式，導(dǎo)致土壤養(yǎng)分失衡，地力進(jìn)一步下降。耕地質(zhì)量下降，耕地產(chǎn)出減少，加劇了農(nóng)村耕地撂荒，導(dǎo)致農(nóng)村閑置土地增多[4]。

2.4 "農(nóng)業(yè)政策法規(guī)有待完善

現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策法規(guī)在促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、保護(hù)、合理利用方面存在不足，難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)、新要求。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策措施不夠完善。新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民更多土地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但具體操作層面，如流轉(zhuǎn)程序煩瑣、交易成本高等，影響農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。現(xiàn)行政策在鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等方面不夠到位。家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在獲得土地、資金、技術(shù)等方面支持力度不夠，發(fā)展緩慢[5]。

3 "農(nóng)村閑置土地綜合治理對(duì)策

3.1 "改善農(nóng)村環(huán)境

改善農(nóng)村環(huán)境，減緩人口外流，是解決天水市農(nóng)村閑置土地問(wèn)題的關(guān)鍵舉措[6]。有關(guān)部門(mén)應(yīng)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，持續(xù)改善農(nóng)村飲水、電力、公路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施條件；深入實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治工程，推進(jìn)農(nóng)村垃圾污水治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境衛(wèi)生狀況，提高農(nóng)民生活品質(zhì)；不斷完善農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施配套，為農(nóng)村居民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)差距；加快農(nóng)村數(shù)字化發(fā)展進(jìn)程，推廣應(yīng)用農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，為農(nóng)民帶來(lái)更多便利。

天水市應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)位、交通、資源等優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等現(xiàn)代特色產(chǎn)業(yè)，拓展農(nóng)民增收渠道。積極培育農(nóng)產(chǎn)品初加工基地和深加工園區(qū)，發(fā)展綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品等加工業(yè)。推進(jìn)特色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，打響天水市農(nóng)業(yè)品牌。著力打造以青鵑山國(guó)際旅游休閑度假區(qū)、太陽(yáng)山森林公園、楊家寺大莊草原為代表的鄉(xiāng)村旅游景區(qū)，將農(nóng)家樂(lè)、民宿、采摘園等有機(jī)整合，發(fā)展多種形式的鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)。大力推廣設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效節(jié)水農(nóng)業(yè)等綠色農(nóng)業(yè)，培育發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入。切實(shí)加大資金投入力度，完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)培育政策，努力消除影響農(nóng)民積極性的體制機(jī)制障礙。同時(shí)，加大農(nóng)村教育投入力度，開(kāi)設(shè)各類實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批掌握農(nóng)業(yè)科技、經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)代技能的農(nóng)村人才，為天水市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興注入新動(dòng)能。

3.2 "完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，可推進(jìn)農(nóng)村土地資源合理利用，促進(jìn)農(nóng)村土地閑置治理。1）建立健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制。市級(jí)相關(guān)主管部門(mén)針對(duì)已簽訂的流轉(zhuǎn)合同開(kāi)展持續(xù)監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)施情況、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展、風(fēng)險(xiǎn)防范措施、用地合規(guī)性及合同履約情況等。對(duì)未按約履行義務(wù)的，在再次流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、申請(qǐng)財(cái)政資金支持、申報(bào)榮譽(yù)稱號(hào)等方面采取聯(lián)合懲戒措施，形成失信懲戒威懾。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾廣泛監(jiān)督，積極舉報(bào)相關(guān)違法違規(guī)行為。創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式，拓展土地流轉(zhuǎn)渠道。2）完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)會(huì)同價(jià)格管理部門(mén)，持續(xù)跟蹤當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格動(dòng)態(tài)，科學(xué)分析價(jià)格走勢(shì)，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刭|(zhì)量、區(qū)位條件、收益水平等因素，適時(shí)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，為交易雙方提供參考[7]。同時(shí)，縣級(jí)政府可利用涉農(nóng)整合資金，對(duì)規(guī)模一定、符合用途管制的經(jīng)營(yíng)主體在培育和發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)方面給予適當(dāng)支持，并優(yōu)先考慮相關(guān)項(xiàng)目，加快構(gòu)建政府鼓勵(lì)、財(cái)政支持、主體自愿、依法有償?shù)男滦土鬓D(zhuǎn)機(jī)制。暢通流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。3）加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。加大對(duì)建立縣級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站的支持力度，為流轉(zhuǎn)主體提供政策咨詢、信息發(fā)布、交易對(duì)接等一站式服務(wù)；加強(qiáng)基層工作人員隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高服務(wù)水平。4）加大宣傳培訓(xùn)力度，提高各主體參與土地流轉(zhuǎn)的意識(shí)。

3.3 "加強(qiáng)耕地保護(hù)和質(zhì)量提升

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，保護(hù)和提升耕地質(zhì)量可以提高土地的利用率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。制定耕地保護(hù)條例，明確耕地保護(hù)的具體措施和責(zé)任主體，規(guī)定違法行為的處罰條款。同時(shí)，完善耕地占補(bǔ)平衡制度，確保占用耕地一定要按規(guī)定進(jìn)行同等數(shù)量和質(zhì)量的補(bǔ)充。加大財(cái)政投入，全面推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。持續(xù)加大農(nóng)田水利建設(shè)、土地治理等方面的投資力度，因地制宜實(shí)施中低產(chǎn)田改造、土壤改良、節(jié)水灌溉、生態(tài)治理等工程建設(shè)，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)投資改造耕地，采取政策扶持和信貸支持等辦法，增強(qiáng)其從事農(nóng)田建設(shè)的積極性。要科學(xué)推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新模式，逐步淘汰以追求高產(chǎn)量為導(dǎo)向的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植模式，大力普及保護(hù)性耕作、循環(huán)農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等節(jié)本增效種植新模式和綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向集約化、生態(tài)化、多樣化轉(zhuǎn)型，提高農(nóng)業(yè)資源利用效率。同時(shí)，完善農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加大日常監(jiān)管和執(zhí)法檢查力度，依法查處各類破壞、污染耕地等違法行為，切實(shí)保護(hù)好寶貴的耕地資源。做好宣傳教育引導(dǎo)，提高農(nóng)民的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)共同參與的良好氛圍[8]。

3.4 "完善相關(guān)政策法規(guī)

完善相關(guān)政策法規(guī)，為農(nóng)村閑置土地治理提供堅(jiān)實(shí)保障。明確農(nóng)村閑置土地的法律界定和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[9]。現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村閑置土地的界定較為籠統(tǒng)，缺乏具體量化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，給執(zhí)法實(shí)踐帶來(lái)障礙。對(duì)此，天水市應(yīng)在法律層面統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)村閑置土地的具體范圍、程度和期限等要素，形成明確可參照的標(biāo)準(zhǔn)。完善農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)制度，明確流轉(zhuǎn)的主體、方式、程序、收益分配等要求，確保流轉(zhuǎn)行為合法合規(guī)。建立健全土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，加強(qiáng)信息公開(kāi)和監(jiān)管。引入多種土地流轉(zhuǎn)模式，增加土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的廣度和深度，激活土地資源的內(nèi)在活力。

健全農(nóng)村閑置土地綜合治理的法律責(zé)任機(jī)制，明確各方主體的權(quán)利義務(wù)，對(duì)違法違規(guī)行為規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任，堅(jiān)持教育、制度、法治相結(jié)合，形成綜合治理的長(zhǎng)效機(jī)制。加大宣傳力度，營(yíng)造良好的法治氛圍。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法治宣傳教育，增強(qiáng)其法律意識(shí)和自我約束能力。嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)法律權(quán)威，努力形成遵紀(jì)守法的社會(huì)氛圍，為農(nóng)村閑置土地治理營(yíng)造良好的法治環(huán)境。

4 "結(jié)語(yǔ)

天水市農(nóng)村閑置土地問(wèn)題較為嚴(yán)重，不僅浪費(fèi)了寶貴的土地資源，而且影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)實(shí)施改善農(nóng)村人居環(huán)境、健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、加強(qiáng)耕地保護(hù)等一系列綜合治理措施，將有助于盤(pán)活閑置土地，提高土地利用效率，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施貢獻(xiàn)力量。當(dāng)前，天水市應(yīng)加快完善相關(guān)法律法規(guī)，為治理工作提供堅(jiān)實(shí)制度保障，同時(shí)倡導(dǎo)可持續(xù)利用理念，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧）

收稿日期：2024-04-08

基金項(xiàng)目：2023年甘肅省教育廳高等學(xué)校創(chuàng)新基金項(xiàng)目（2023A-250）。

作者簡(jiǎn)介：王瑞君（1974—），本科，講師，主要從事水污染控制與水資源利用研究。

*為通信作者，E-mail：271504332@qq.com。