[摘 要] 準(zhǔn)確理解圖書館事業(yè)的政策變遷邏輯是推動圖書館高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。基于對91項(xiàng)圖書館事業(yè)發(fā)展政策的資料分析可知，新中國成立以來我國圖書館事業(yè)政策變遷進(jìn)程劃分為星星之火的站起來階段（1949—1978年）、多點(diǎn)發(fā)力的富起來階段（1979—2012年）和高位推進(jìn)的強(qiáng)起來階段（2013年至今）三個階段。從多源流理論視角就圖書館事業(yè)政策變遷因素進(jìn)行解構(gòu)，可以得出各階段的發(fā)展瓶頸構(gòu)成問題流，多方建言構(gòu)成政策流，高層重視構(gòu)成政治流，多源耦合開啟政策之窗并推動圖書館事業(yè)政策變遷。

[關(guān)鍵詞] 圖書館政策 圖書館事業(yè) 政策變遷 多源流理論

[中圖分類號] G251.3 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [ DOI ] 10.19764 / j.cnki.tsgjs.20230632

[本文引用格式] 付亞萍，楊峰.我國圖書館事業(yè)政策的多源流分析：變遷進(jìn)程與變遷因素[J].圖書館建設(shè)，2024（2）：41-50.

Multi-Source Flow Analysis of Librarianship Policies in China： Evolution Process and Factors

Fu Yaping， Yang Feng

[Abstract] Understanding the logic of librarianship policies evolution process is an important prerequisite for promoting high-quality development of the librarianship. Based on the analysis of 91 librarianship policies， the evolution process of China’s library policies since the founding of the People’s Republic of China is divided into three stages： the rising stage of a spark （1949-1978）， the enrichment stage of multipoint development （1979-2012）， and the strong stage of high-level promotion （2013 to present）. Deconstructing the factors of librarianship policies evolution from the perspective of multi-source flow theory can lead to the conclusion that the development bottlenecks at various stages constitute a problem flow， multiple opinions constitute a policy flow， high-level attention constitutes a political flow， and multi-source coupling opens a window of policy to promote librarianship policies evolution.

[Keywords] Library policy； Librarianship； Policy evolution； Multi-source flow theory

0 引 言

圖書館是傳承人類文明、傳播知識、弘揚(yáng)社會主義核心價值觀、助力科技創(chuàng)新、服務(wù)個人終身學(xué)習(xí)與全面發(fā)展的重要文化陣地、精神陣地和研究陣地，圖書館事業(yè)是社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的重要組成。黨的二十大報(bào)告關(guān)于“中國式現(xiàn)代化是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化”“大力發(fā)展社會主義先進(jìn)文化”“建成教育強(qiáng)國、科技強(qiáng)國、人才強(qiáng)國、文化強(qiáng)國”等論述，對新時代圖書館事業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。政策建設(shè)是事業(yè)發(fā)展的基石，新中國成立以來，為指導(dǎo)圖書館事業(yè)規(guī)范有序發(fā)展，我國先后出臺了一系列圖書館事業(yè)政策，但持續(xù)完善圖書館事業(yè)政策體系仍然是現(xiàn)階段的重要任務(wù)，如《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，要樹牢依法治理意識，持續(xù)完善和全面落實(shí)公共圖書館法等公共文化政策法規(guī)體系；文化和旅游部、發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確作出了制定公共圖書館館藏文獻(xiàn)信息處置管理辦法、公共圖書館文化館年報(bào)編制指南等配套政策的工作部署。

圖書館事業(yè)政策是國家為指導(dǎo)圖書館事業(yè)，針對圖書館的性質(zhì)定位、發(fā)展方向和工作實(shí)踐作出的制度安排[1]。歷史制度主義主張，過去的制度決定著未來的制度發(fā)展方向，要關(guān)注政策何以穩(wěn)定又何以變遷[2]。本文以新中國成立以來我國國家層面出臺的圖書館事業(yè)政策為研究對象，基于多源流理論分析框架，剖析政策體系的變遷進(jìn)程，探究圖書館事業(yè)政策變遷的影響因素，以期深化對圖書館事業(yè)政策發(fā)展邏輯的認(rèn)知，進(jìn)而為未來圖書館事業(yè)政策建設(shè)提供參考。

1 文獻(xiàn)回顧

政策研究是圖書館事業(yè)研究的重要組成?，F(xiàn)有圖書館事業(yè)政策研究主要從如下幾個維度展開：一是整體視野下關(guān)于政策的宏觀分析，如黃會奇等人[3]將我國圖書館發(fā)展政策歸納總結(jié)為創(chuàng)建與初步發(fā)展、改革開放后快速發(fā)展、向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、21 世紀(jì)大發(fā)展四個階段；范興坤[4]就我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的政策思想、政策建設(shè)特點(diǎn)和關(guān)鍵政策支撐點(diǎn)進(jìn)行了分析；余昕[5]分析了我國圖書館政策的困境與突破路徑。二是發(fā)展視野下的專項(xiàng)政策研究，側(cè)重關(guān)注全民閱讀、館藏資源建設(shè)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、文獻(xiàn)信息服務(wù)等子領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)政策，如蔣盼等人[6]就全民閱讀政策的漸進(jìn)發(fā)展進(jìn)程、多主體全人群多區(qū)域政策供給特征、政策治理效能轉(zhuǎn)化進(jìn)行了探討；陳晉等人[7]就圖書館數(shù)字資源館藏政策的實(shí)踐與研究進(jìn)行了縱向分析，在發(fā)現(xiàn)不足的同時就政策意識、條款和評估等提出了完善建議；崔旭等人[8]立足政策工具分類理論，運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)分析方法解構(gòu)了智慧圖書館政策的要素，并提出政策體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)；溫芳芳等人[9]就公共圖書館文獻(xiàn)信息處置政策的文本規(guī)范性、內(nèi)容合理性、標(biāo)準(zhǔn)具體性等進(jìn)行了分析。三是全球視野下的政策比較研究，比較的范疇包括館藏、贈書、版權(quán)、隱私、開放獲取、預(yù)約服務(wù)、用戶權(quán)利、讀者違規(guī)處置等，如段潔濱[10] 就美、俄、中三國圖書館文獻(xiàn)保護(hù)與利用政策進(jìn)行了比較；李永秀[11] 就中美兩國研究型圖書館的借閱、開館時間、隱私保護(hù)、導(dǎo)讀等用戶權(quán)利政策進(jìn)行了比較；章偉良等人[12]比較了美、英、澳國家圖書館參考咨詢服務(wù)政策；齊海晶等人[13]比較分析了國內(nèi)外圖書館網(wǎng)站個人信息保護(hù)政策的核心要素。

綜觀文獻(xiàn)，現(xiàn)有圖書館事業(yè)政策研究已取得較多成果，但仍存在進(jìn)一步拓展的空間：一是較為缺乏“全景+縱深”地針對圖書館事業(yè)政策整體性變遷進(jìn)程的歷史分析；二是較為缺乏政策分析理論框架的指導(dǎo)，尚未充分運(yùn)用公共政策學(xué)的理論、工具與方法；三是較為缺乏政策變遷影響因素的研究，對“政策是什么”的研究多于“為什么政策會這樣”的研究。鑒于此，本文將從歷史全景的視角，在經(jīng)典政策分析框架——多源流理論的指導(dǎo)下，考量新中國成立以來國家層面圖書館事業(yè)政策的變遷進(jìn)程及其影響因素。

2 理論基礎(chǔ)與數(shù)據(jù)來源

2.1 理論基礎(chǔ)

打開政策過程黑箱，發(fā)現(xiàn)政策變遷影響因素是政策科學(xué)最重要的任務(wù)[14]。1984年，美國政策科學(xué)家約翰·W·金登出版的《議程、備選方案與公共政策》一書，基于對理性決策模式、漸進(jìn)主義以及垃圾桶模型理論貢獻(xiàn)與局限性的綜合考察，構(gòu)建了多源流理論，主張政策議程的影響因素可歸納為三條源流，即問題流、政策流和政治流。問題流關(guān)注社會問題如何被識別并確立為政策問題，驅(qū)動因素包括重要指標(biāo)變化、焦點(diǎn)事件、現(xiàn)行政策項(xiàng)目運(yùn)行反饋等；政策流關(guān)注“政策原湯”中備選方案和政策建議的選擇過程，政策共同體最終選擇的方案需具備技術(shù)可行性、主流價值可接受性、預(yù)算可操作性等標(biāo)準(zhǔn)；政治流關(guān)注公眾情緒、利益集團(tuán)競爭、政府內(nèi)部關(guān)鍵人事調(diào)整與管理權(quán)責(zé)變更等政治因素的作用，當(dāng)三條獨(dú)立的溪流匯合時，政策變革的窗口則開啟[15]。多源流理論為系統(tǒng)理解復(fù)雜政策過程提供了新思路，自提出以來，被諸多學(xué)者運(yùn)用于公共政策議程設(shè)置、政策變遷、政策終結(jié)等研究[16]。我國現(xiàn)有圖書館事業(yè)政策研究側(cè)重于靜態(tài)闡釋政策建設(shè)的重要性[17]、思路[18]、內(nèi)容[19]、困境[5]等，多源流理論的優(yōu)越性在于動態(tài)解構(gòu)政策變遷過程中的多元因素，故本文采用多源流理論分析框架，探究新中國成立以來我國圖書館事業(yè)政策變遷的階段特征和影響因素，以期深化對圖書館事業(yè)政策變遷復(fù)雜過程的理解，從而為推動圖書館事業(yè)政策體系的持續(xù)完善提供理論參考。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本文主要關(guān)注新中國成立以來國家層面的圖書館事業(yè)政策，主要數(shù)據(jù)來源為北大法寶法律數(shù)據(jù)庫和國家圖書館研究院編撰的《我國圖書館事業(yè)發(fā)展政策文件選編（1949—2012）》，前者主要收錄了改革開放以來的政策，后者則對新中國成立以來的政策有較為全面的梳理。在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫以“圖書館”“圖書室”“職工書屋”“公共電子閱覽室”為標(biāo)題，檢索到（檢索日期為2023年2月19日）116項(xiàng)中央政策文本（包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)制度、團(tuán)體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定），剔除其中一些事務(wù)性的通知、通報(bào)，如《文化部關(guān)于全國文化信息資源共享工程暨公共電子閱覽室建設(shè)試點(diǎn)工作督導(dǎo)情況的通報(bào)》，以及不具有普適性的針對某一圖書館的批復(fù)、函等，如《國家文物局關(guān)于清華大學(xué)圖書館北樓建設(shè)工程的批復(fù)》《國家文物局關(guān)于孑民圖書館（孑民研究中心）建設(shè)項(xiàng)目意見的函》，篩選出45項(xiàng)政策。另從《我國圖書館事業(yè)發(fā)展政策文件選編（1949—2012）》補(bǔ)充收集到北大法寶法律數(shù)據(jù)庫沒有收錄的46項(xiàng)相關(guān)政策，共計(jì)91項(xiàng)。

3 我國圖書館事業(yè)政策的變遷進(jìn)程

2017年，習(xí)近平總書記在“7·26”重要講話中將當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)程概括為“站起來—富起來—強(qiáng)起來”三次躍遷，文化事業(yè)作為社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的重要組成，也經(jīng)歷了這三個發(fā)展階段[20]。新中國的成立、黨的十一屆三中全會和十八大的召開，分別是我國開始站起來、富起來和強(qiáng)起來的里程碑事件[21]，本文以1949年、1979年和2013年作為時間節(jié)點(diǎn)，考察新中國成立以來圖書館事業(yè)政策的變遷進(jìn)程。運(yùn)用質(zhì)性分析軟件NVivo 11 Plus對政策文本的詞頻分析顯示（見圖1），三個階段的政策注意力存在顯著差異：1949—1978年高頻詞是圖書館、圖書、工作、科學(xué)、研究、讀者、工會等；1979—2012年高頻詞是圖書館、工作、服務(wù)、建設(shè)、文化、圖書、公共等；2013年至今高頻詞是圖書館、公共、服務(wù)、文化、建設(shè)、文獻(xiàn)、信息等。

3.1 站起來階段（1949—1978年）：星星之火

新中國成立到改革開放前這一階段共檢索到16項(xiàng)圖書館事業(yè)政策，所有政策的發(fā)文主體都只有1個部門，主要是文化部（10項(xiàng)），其他還有出版總署、中華全國總工會、國家文物事業(yè)管理局、教育部等部門，國務(wù)院出臺的政策只有2項(xiàng)，即《全國圖書協(xié)調(diào)方案》（1957）和《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家文物事業(yè)管理局關(guān)于圖書開放問題的請示報(bào)告》（1978）。1955—1957年是該階段政策建設(shè)的黃金三年，共出臺了9項(xiàng)政策。

圖書館事業(yè)政策的站起來階段在總體上呈現(xiàn)數(shù)量少、文本短、系統(tǒng)性不強(qiáng)等特點(diǎn)。政策內(nèi)容主要聚焦3個方面：（1）圖書館改造。既關(guān)注閱覽室硬件建設(shè)，也強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)完善、工作隊(duì)伍建設(shè)等，主要政策有《改造北京圖書館方案》（1951）、《文化部關(guān)于加強(qiáng)與改進(jìn)公共圖書館工作的指示》（1955）等。（2）圖書館運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。針對圖書查禁、停售、收購、跨館協(xié)調(diào)、開放、藏書補(bǔ)充、舊書交換、樣本繳送、外銷、目錄編制等環(huán)節(jié)做出規(guī)范性要求，主要政策有《中華人民共和國文化部關(guān)于補(bǔ)充省（直轄市）圖書館藏書的試行辦法的通知》（1955）、《中華人民共和國文化部關(guān)于清理公共圖書館積存舊書成立交換書庫問題的通知》（1956）、《國家文物事業(yè)管理局關(guān)于嚴(yán)禁將館藏文物圖書出售作外銷商品的通知》（1978）等。（3）圖書館分類建設(shè)。除了區(qū)別定位不同層級（省以上和其他）、不同類型（專業(yè)性和大眾性質(zhì)）圖書館的功能，還出臺專項(xiàng)政策指導(dǎo)工會圖書館、兒童圖書館和高等學(xué)校圖書館建設(shè)，主要政策有《中華人民共和國文化部抄發(fā)中華全國總工會發(fā)布的〈關(guān)于工會圖書館工作的規(guī)定〉〈關(guān)于清理工會圖書館藏書的決定〉〈關(guān)于加強(qiáng)工會俱樂部工作的指示〉（略）等文件》（1955）、《教育部關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校圖書資料工作的意見》（1978）等。

從政策目標(biāo)來看，旨在實(shí)現(xiàn)如下政策效果：（1）明確圖書館的方針和任務(wù)?！段幕筷P(guān)于加強(qiáng)與改進(jìn)公共圖書館工作的指示》（1955）指出，要根據(jù)國家建設(shè)的需要和人民群眾日益增長的文化要求，以及“整頓鞏固、提高質(zhì)量、積極穩(wěn)步”的方針開展工作。1956年7月，文化部社會文化事業(yè)管理局在全國圖書館工作會議作題為《明確圖書館的方針和任務(wù)為大力配合向科學(xué)進(jìn)軍而奮斗》報(bào)告時指出，公共圖書館的兩大基本任務(wù)分別是向廣大群眾流通圖書，通過文化教育提高其思想、政治和文化水平；向科學(xué)研究工作者提供圖書資料，促進(jìn)科學(xué)的迅速發(fā)展。（2）查漏補(bǔ)缺促發(fā)展。強(qiáng)調(diào)以讀者為中心，以實(shí)際問題為導(dǎo)向，通過政策體系建設(shè)，為解決圖書整理、收藏、補(bǔ)充、借閱等方面的不足提供工作抓手，提升對不同讀者不同需求的回應(yīng)能力。

3.2 富起來階段（1979—2012年）：多點(diǎn)發(fā)力

改革開放后，出臺的首個圖書館事業(yè)政策是《教育部關(guān)于試行高等學(xué)校實(shí)驗(yàn)技術(shù)人員和圖書資料情報(bào)人員職務(wù)名稱確定與提升的兩個〈暫行規(guī)定〉的通知》（1979年3月10日）。在1979—2012年這一時間段共檢索到54項(xiàng)政策，其中政策密集出臺的年份為1981年（4項(xiàng)）、1982年（4項(xiàng)）、1987年（4項(xiàng)）、2011年（5項(xiàng)）、2012年（4項(xiàng)）。發(fā)文機(jī)構(gòu)主要是文化部和教育部，文化部自行制定或參與制定政策24項(xiàng)，教育部自行制定或參與制定政策16項(xiàng)，另有中央宣傳部、財(cái)政部、國家文物局、國家出版局、建設(shè)部、民政部、中華全國總工會、國家版權(quán)局、全國掃黃打非工作小組等機(jī)構(gòu)不同程度地參與到圖書館政策建設(shè)中。

政策網(wǎng)絡(luò)方面，有44項(xiàng)政策的發(fā)文主體為1個部門；7項(xiàng)政策的發(fā)文主體為2個部門，如文化部與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了3項(xiàng)；1項(xiàng)政策的發(fā)文主體為3個部門，即《建設(shè)部、文化部、教育部關(guān)于發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)〈圖書館建筑設(shè)計(jì)規(guī)范〉的通知》（1999）；2項(xiàng)政策的發(fā)文主體為4個部門，如《中央宣傳部、文化部、國家教育委員會、中國科學(xué)院關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)圖書館工作的報(bào)告》（1987）。

政策內(nèi)容主要聚焦5個方面：（1）圖書館涉外工作。針對外國教材的引進(jìn)、積累、管理和使用，對外圖書交換以及外籍讀者借閱圖書等問題出臺了系列政策規(guī)范，主要有《教育部關(guān)于高等學(xué)校外國教材中心圖書室若干問題的暫行規(guī)定》（1979）、《國家文物事業(yè)管理局批轉(zhuǎn)北京圖書館〈關(guān)于接待外籍讀者借閱圖書的請示報(bào)告〉》（1979）、《國家文物事業(yè)管理局關(guān)于印發(fā)〈十省市圖書館對外圖書交換工作座談會紀(jì)要〉的通知》（1980）、《文化部、教育部關(guān)于外籍人員使用省市公共圖書館書刊問題的補(bǔ)充通知》（1981）等。（2）專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。就圖書館工作者的職業(yè)守則、職務(wù)職稱、進(jìn)修學(xué)習(xí)、專業(yè)認(rèn)證和圖書館學(xué)科教育等出臺政策規(guī)范，如《教育部關(guān)于試行高等學(xué)校實(shí)驗(yàn)技術(shù)人員和圖書資料情報(bào)人員職務(wù)名稱確定與提升的兩個〈暫行規(guī)定〉的通知》（1979）、《全國高等學(xué)校圖書館工作委員會關(guān)于頒發(fā)〈高等學(xué)校圖書、資料、情報(bào)工作人員守則〉的通知》（1982）、《教育部印發(fā)〈關(guān)于發(fā)展和改革圖書館學(xué)情報(bào)學(xué)教育的幾點(diǎn)意見〉的通知》（1983）、《教育部關(guān)于進(jìn)一步辦好高校圖書館專業(yè)干部進(jìn)修班的幾點(diǎn)意見》44（1984）、《文化部關(guān)于公共圖書館系統(tǒng)〈圖書館學(xué)專業(yè)證書〉制度試行辦法》（1988）等。（3）圖書館規(guī)程建設(shè)。在發(fā)布《文化部關(guān)于?。ㄗ灾螀^(qū)、市）圖書館工作條例》（1982）的基礎(chǔ)上，分別出臺了《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》（1987）、《中國人民解放軍院校圖書館工作條例》（1987）、《中小學(xué)圖書館（室）規(guī)程》（1991）、《中等專業(yè)學(xué)校圖書館規(guī)程》（1997）、《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程（修訂）》（2002）、《中小學(xué)圖書館（室）規(guī)程（修訂）》（2003），不斷完善各級各類圖書館工作的規(guī)則和章程。（4）圖書館評估定級。為推動圖書館工作規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，制定不同層級圖書館的質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，主要政策有《文化部關(guān)于在縣以上公共圖書館進(jìn)行評估定級工作的通知》（1994）、《關(guān)于命名一、二、三級圖書館的決定》（1994）、《文化部關(guān)于印發(fā)省、地、縣級圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)和省、地、縣級少年兒童圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)的通知》（1997）、《文化部社會文化司關(guān)于印發(fā)縣以上公共圖書館評估細(xì)則的通知》（2009）等。（5）數(shù)字圖書館和公共電子閱覽室建設(shè)。就建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)、步驟和保障等提供了政策指引，主要政策有《文化部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈公共電子閱覽室建設(shè)試點(diǎn)工作方案〉的通知》（2010）、《文化部、財(cái)政部關(guān)于實(shí)施“數(shù)字圖書館推廣工程”的通知》（2011）、《文化部辦公廳關(guān)于印發(fā)“數(shù)字圖書館推廣工程”省級、市級數(shù)字圖書館硬件配置標(biāo)準(zhǔn)的通知》（2011）、《文化部、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈“公共電子閱覽室建設(shè)計(jì)劃”實(shí)施方案〉的通知》（2012）、《文化部關(guān)于加快實(shí)施數(shù)字圖書館推廣工程的意見》（2012）等。

從政策目標(biāo)來看，旨在實(shí)現(xiàn)如下政策效果：（1）完善服務(wù)體系與提高服務(wù)水平。政策文本中“服務(wù)”出現(xiàn)622次（見表1），從服務(wù)載體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式和服務(wù)結(jié)果等方面詳盡規(guī)定了圖書館服務(wù)體系建設(shè)的抓手和目標(biāo)。（2）以圖書館建設(shè)促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。政策強(qiáng)調(diào)圖書館要加強(qiáng)人才隊(duì)伍、文獻(xiàn)資源、圖書目錄體系、業(yè)務(wù)規(guī)范、數(shù)字資源等建設(shè)，進(jìn)而推動文化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)、生產(chǎn)建設(shè)、法制建設(shè)、精神文明建設(shè)等。

3.3 強(qiáng)起來階段（2013年至今）：高位推進(jìn)

2013年1月，文化部印發(fā)《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，標(biāo)志著圖書館事業(yè)政策建設(shè)進(jìn)入深化發(fā)展的新階段。在此后10年間，我國出臺20項(xiàng)相關(guān)政策，2016年、2018年和2022年為政策活躍年，分別出臺了3項(xiàng)政策。其中尤為重磅的是《中華人民共和國公共圖書館法》（2017），標(biāo)志著我國圖書館事業(yè)有了根本法律保障[22]。此階段的21項(xiàng)政策主要發(fā)文機(jī)構(gòu)是文化部或機(jī)構(gòu)改革后成立的文化和旅游部（15項(xiàng)），另有全國人大常委會、教育部、財(cái)政部、國家文物局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家新聞出版廣電總局等。

政策網(wǎng)絡(luò)方面，有16項(xiàng)政策的發(fā)文主體為1個部門；3項(xiàng)政策的發(fā)文主體為2個部門，如財(cái)政部、文化部關(guān)于印發(fā)《中央補(bǔ)助地方美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的通知（2013）；1項(xiàng)政策的發(fā)文主體為3個部門，即《教育部、文化部、國家新聞出版廣電總局關(guān)于加強(qiáng)新時期中小學(xué)圖書館建設(shè)與應(yīng)用工作的意見》（2015）；1項(xiàng)政策發(fā)文主體為5個部門，即《文化部、新聞出版廣電總局、體育總局、發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于推進(jìn)縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見〉的通知》（2016）。

政策內(nèi)容主要聚焦3個方面：（1）中長期規(guī)劃與法治建設(shè)。開始以五年規(guī)劃的方式確立公共圖書館事業(yè)的發(fā)展方向、總體思路和重點(diǎn)任務(wù)，并以專門法律為公共圖書館事業(yè)發(fā)展提供根本遵循，《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（2013）、《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（2017）、《中華人民共和國公共圖書館法》（2017）、《中華人民共和國公共圖書館法》（2018修正）的出臺標(biāo)志著圖書館政策進(jìn)入成熟期。（2）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。制定建筑設(shè)計(jì)、行業(yè)條碼、服務(wù)規(guī)范、影響力評估等規(guī)范，主要文件有《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公告第907號——關(guān)于發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)〈圖書館建筑設(shè)計(jì)規(guī)范〉的公告》（2015），《文化部關(guān)于發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)〈社區(qū)圖書館服務(wù)規(guī)范〉的通知》（2016）、《文化部關(guān)于發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)〈圖書館行業(yè)條碼〉的通知》（2016）、《文化和旅游部關(guān)于發(fā)布〈信息與文獻(xiàn) 公共圖書館影響力評估的方法和流程〉等7項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的公告》（2019）等。（3）疫情防控。根據(jù)疫情形勢動態(tài)調(diào)整圖書館開放時間和項(xiàng)目，主要政策有《文化和旅游部公共服務(wù)司關(guān)于印發(fā)〈公共圖書館、文化館（站）恢復(fù)開放工作指南〉的通知》（2020）、《文化和旅游部公共服務(wù)司關(guān)于印發(fā)〈公共圖書館、文化館（站）疫情防控措施指南（2021年11月修訂版）〉的通知》。

從政策目標(biāo)來看，旨在實(shí)現(xiàn)如下政策效果：（1）完善管理體制機(jī)制，推動圖書館事業(yè)更好更快的發(fā)展。該階段政策強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)運(yùn)行機(jī)制、人事制度、財(cái)政制度、資產(chǎn)處置制度等建設(shè)，靈活運(yùn)用分類管理、分級管理、統(tǒng)一管理、行業(yè)管理、委托管理、監(jiān)督管理等方式推進(jìn)圖書館現(xiàn)代化科學(xué)管理。（2）構(gòu)建普遍均等、惠及全民的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)文化服務(wù)體系建設(shè)。政策要求以公眾文化需求為導(dǎo)向，依托傳統(tǒng)文化、地方文化、民族文化、校園文化、網(wǎng)絡(luò)文化等資源，通過文化設(shè)施建設(shè)、文化惠民活動、文化培訓(xùn)輔導(dǎo)、文化資源服務(wù)、文化科技創(chuàng)新等，提升文化供給能力和服務(wù)質(zhì)量。

4 我國圖書館事業(yè)政策變遷的多源流理論闡釋

4.1 問題流：發(fā)展瓶頸

公共政策歷來是為解決公共問題而生，公共性和問題性是公共政策的本質(zhì)屬性[23]。新中國成立以來，為回應(yīng)圖書館事業(yè)各個發(fā)展階段的問題，政策體系與時俱進(jìn)地進(jìn)行調(diào)整和完善，不同階段的發(fā)展瓶頸構(gòu)成了推進(jìn)圖書館事業(yè)政策變遷的問題流。

新中國建立初期，百廢待興，圖書館事業(yè)也不例外，面臨館少、館舍簡陋、藏書量少、經(jīng)費(fèi)緊缺等困境，從圖書館數(shù)量和藏書量兩個關(guān)鍵指標(biāo)就可見一斑：在圖書館數(shù)量方面，全國各類型圖書館僅有392所，其中高校圖書館132所，公共圖書館55所，科研系統(tǒng)圖書館17所[24]；在藏書量方面，全國高校圖書館藏書總共794萬冊，地方圖書館藏書基礎(chǔ)更為薄弱，如寧夏圖書館僅藏書1萬余冊，四川省圖書館藏書4萬余冊[25]。如何根據(jù)新中國建設(shè)和人民需要來接管、改造和新建圖書館是該階段面臨的突出問題，主要表現(xiàn)為不合理的規(guī)章制度如何革舊立新？圖書如何補(bǔ)充、清理、協(xié)調(diào)、交換和開放？工會圖書館、兒童圖書館如何發(fā)展？

改革開放后，圖書館事業(yè)迎來發(fā)展黃金期，各類型圖書館的數(shù)量、藏書、工作人員等都有顯著增長，基礎(chǔ)設(shè)施與館舍條件明顯改善，圖書館專業(yè)教育迅速發(fā)展，但 1985 年后，由于宏觀調(diào)控機(jī)制、行業(yè)化管理以及戰(zhàn)略性約束等方面的不健全[26]，圖書館事業(yè)再次遭遇發(fā)展“寒冬”。首先，在圖書館內(nèi)部管理方面，體制上存在條塊分割，各自為政，布局不科學(xué)，重復(fù)建設(shè)，發(fā)展不平衡、不協(xié)同等問題；機(jī)制上存在思想觀念封閉，重藏輕用，管理機(jī)制僵化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的“鐵飯碗”思維惰性仍然存在[27]。其次，在功能發(fā)揮方面，由于國家公共財(cái)政的有限投入無法消解圖書館事業(yè)規(guī)模擴(kuò)大和物價大幅上漲帶來的經(jīng)費(fèi)短缺[28]，進(jìn)而導(dǎo)致圖書館職能萎縮，新書采購數(shù)量減少，文獻(xiàn)信息資源的完整性出現(xiàn)斷裂，讀者大量減少，工作人員隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題[29]。如何確保圖書館事業(yè)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)是該階段面臨的突出問題，主要表現(xiàn)在：一是如何加強(qiáng)圖書館事業(yè)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)？二是如何做好改革開放后圖書館的涉外工作？三是如何提升圖書館工作規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平？四是如何推進(jìn)數(shù)字圖書館建設(shè)？

十八大以來，通過黨和國家的高位推進(jìn)，我國圖書館建設(shè)取得長足進(jìn)展，圖書館體系日趨完備，基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)改善，文獻(xiàn)信息保障能力不斷提升，然而新時代的新發(fā)展、新技術(shù)和新需求也為圖書館帶來新的挑戰(zhàn)[30]：一是如何進(jìn)一步完善法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化圖書館事業(yè)的法律保障，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展？二是如何把握整體統(tǒng)籌和分類建設(shè)的平衡，下好圖書館建設(shè)全國“一盤棋”，有計(jì)劃、有步驟地推動圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展？三是如何確保圖書館免費(fèi)開放的方針落到實(shí)處，更為優(yōu)質(zhì)均衡地實(shí)現(xiàn)文化惠民？此外，新冠疫情的出現(xiàn)讓圖書館面臨“何時何地對誰可如何開放何區(qū)域”的問題。

4.2 政策流：多方建言

科學(xué)的公共政策制定需要充分的協(xié)商民主，基于各相關(guān)主體自由平等地表達(dá)再做出公正抉擇[31]。我國圖書館事業(yè)政策變遷中的政策流主要來自國際組織、國際會議、學(xué)術(shù)共同體、全國兩會等，聯(lián)合國教科文組織、國際圖聯(lián)大會、中國圖書館學(xué)會的熱點(diǎn)議題，政協(xié)委員的提案和學(xué)界專家的研究等都影響著政策發(fā)展走向。

在站起來階段，圖書館事業(yè)開啟了集思廣益謀發(fā)展之路。具體包括如下兩方面：（1）國際組織的倡導(dǎo)提供了功能定位參考。1949年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布首版《公共圖書館宣言》，主張公共圖書館應(yīng)該成為“民眾教育的生力軍”[32]。（2）學(xué)界的研究提供了發(fā)展思路啟發(fā)。一是將美國、日本、德國等國家的圖書館建設(shè)經(jīng)驗(yàn)介紹到國內(nèi)，尤其倡導(dǎo)向蘇聯(lián)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)人物學(xué)習(xí)；二是圍繞圖書館藏書整理、編目、科學(xué)服務(wù)、書刊采購、人才隊(duì)伍建設(shè)等業(yè)務(wù)工作進(jìn)行總結(jié)、反思和建言。

改革開放后，圖書館事業(yè)迎來了“大討論”推動“大發(fā)展”的機(jī)遇期。三大討論陣地分別是：（1）學(xué)術(shù)年會。1979年，中國圖書館學(xué)會成立伊始就圍繞我國圖書館事業(yè)的重要作用與落后現(xiàn)狀展開大討論，首屆年會指出，要以實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)為工作重點(diǎn)，貫徹落實(shí)好“調(diào)整、改革、整頓、提高”方針[33]。自此，開啟了學(xué)術(shù)共同體為圖書館政策發(fā)展建言獻(xiàn)策的良好開端。此后年會多次專設(shè)政策研究分會場，如2006年以“中國圖書館法治環(huán)境構(gòu)建：法律保障與行業(yè)自律”為主題，2007年以“圖書館法制建設(shè)與和諧發(fā)展”為主題。（2）期刊。許多學(xué)者發(fā)文就圖書館政策的重要性進(jìn)行了深刻論證，指出制度不健全，尤其是全國性圖書館法的缺失，會導(dǎo)致職責(zé)不明晰、職能發(fā)揮不充分、發(fā)展格局不平衡、發(fā)展前景不可持續(xù)等問題。（3）全國兩會。例如，在2006年全國政協(xié)委員朱永新提交了關(guān)于城市社區(qū)圖書館建設(shè)的提案，就建設(shè)經(jīng)費(fèi)和日常管理都提出了具體建議[34]。

黨的十八大以來，社會各界對圖書館事業(yè)的建言熱情再創(chuàng)新高。主要表現(xiàn)在如下三個方面：（1）國際會議共話發(fā)展。2013年召開的第79屆國際圖聯(lián)大會從圖書館建設(shè)理念、數(shù)字信息資源共享、開放存取與知識產(chǎn)權(quán)、公民信息素養(yǎng)培育、政府信息公開等方面等進(jìn)行了探討，為下一步圖書館事業(yè)發(fā)展樹立了風(fēng)向標(biāo)[35]。（2）國內(nèi)學(xué)者不斷拓展研究的深度與廣度。學(xué)界立足本土實(shí)際，從數(shù)字圖書館、全民閱讀、圖書館服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、圖書館員隊(duì)伍建設(shè)等方面提供了決策參考，還將國外館藏資源建設(shè)、現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用、創(chuàng)客空間建設(shè)、閱讀推廣、業(yè)務(wù)外包、從業(yè)人員管理、服務(wù)質(zhì)量評價體系、政策法規(guī)等方面的最新研究成果介紹到國內(nèi)。（3）兩會建言獻(xiàn)策。朱永新、胡旭晟、劉寧、吳尚之等全國政協(xié)委員在兩會上就建立國家閱讀節(jié)、加強(qiáng)老年人閱讀、設(shè)立國家全民閱讀指導(dǎo)委員會、建立“中華典籍傳承基地”等提交提案。

4.3 政治流：高層重視

高層的注意力分配是影響政策變遷的關(guān)鍵要素[36]。在我國，影響圖書館事業(yè)政策的政治流主要體現(xiàn)在國家整體戰(zhàn)略部署和中央層面高級領(lǐng)導(dǎo)人的治國理念中，國家機(jī)構(gòu)改革、五年規(guī)劃、政府工作報(bào)告、黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人指示等都深刻影響著政策的發(fā)展進(jìn)程。

新中國成立后，圖書館事業(yè)的政治方向得以確立：（1）明確主管部門。1949年10月，國家成立文化部，并指定由其下設(shè)的文物局主管圖書館事業(yè)，次年2月，文化部制定《中央人民政府文化部組織條例（草案）》，將圖書館事業(yè)主管部門變更為文化局圖書館處，其通過廣泛調(diào)查全面了解發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)而開始有針對性地推進(jìn)圖書館事業(yè)建章立制[37]。（2）明確時代使命。1956年1月，中共中央在關(guān)于知識分子問題的會議上，發(fā)出“向科學(xué)進(jìn)軍”的號召，毛澤東指出，全黨應(yīng)努力學(xué)習(xí)科學(xué)知識，迅速追趕世界科學(xué)先進(jìn)；周恩來指出，要急起直追，迅速提高我國科學(xué)文化力量[38]。為落實(shí)會議精神，同年7月文化部組織召開全國圖書館工作會議，將為科研提供圖書資料保障確立為圖書館的時代使命，就向科學(xué)進(jìn)軍中的圖書館工作思路達(dá)成了廣泛共識[39]。

改革開放后，圖書館事業(yè)得到了空前的政治關(guān)注：（1）“圖書館”開始被寫入國家五年計(jì)劃?！傲濉庇?jì)劃指出要“加強(qiáng)公共圖書館建設(shè)”；“八五”計(jì)劃指出要“進(jìn)一步辦好圖書館”；“十五”計(jì)劃再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)圖書館建設(shè)。（2）黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次就圖書館工作做出指示。鄧小平多次強(qiáng)調(diào)，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，強(qiáng)調(diào)科技現(xiàn)代化是四個現(xiàn)代化的關(guān)鍵，他還為新華社《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》題詞：“開發(fā)信息資源，服務(wù)四化建設(shè)”，為圖書館信息化建設(shè)提供了指引，中國數(shù)字化圖書館工程從1998年開始啟動[40]；江澤民為上海市普陀區(qū)圖書館、湖南省少年兒童圖書館、北京大學(xué)圖書館、北京圖書館等多所圖書館題詞題名，強(qiáng)調(diào)公共圖書館是信息樞紐、文明基地和人民群眾的終身學(xué)校[41]；李鵬在第六十二屆國際圖聯(lián)大會開幕致辭中莊嚴(yán)承諾，中國會一直重視和支持圖書館與文獻(xiàn)信息工作，使其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)[42]；胡錦濤于2001年出席數(shù)字圖書館網(wǎng)站開通儀式，2004年到中國科學(xué)院文獻(xiàn)情報(bào)中心考察知識創(chuàng)新工程試點(diǎn)工作情況[43]；溫家寶于2009世界讀書日，到國家圖書館與編輯和讀者交流讀書心得，高度強(qiáng)調(diào)讀書對個人、民族和國家都有深遠(yuǎn)影響[44]。

黨的十八以來，國家高度重視圖書館陣地建設(shè)，充分發(fā)揮其豐富人民群眾精神文化生活的功能。主要表現(xiàn)在如下三個方面：（1）國家頂層設(shè)計(jì)持續(xù)強(qiáng)調(diào)圖書館事業(yè)?！叭耖喿x”自2014年以來被連續(xù)10年寫入《政府工作報(bào)告》；黨的十八大報(bào)告將基本建成公共文化服務(wù)體系確立為全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標(biāo)之一；十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要更好地滿足人民日益增長的文化需要，推動人的全面發(fā)展；二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展社會主義先進(jìn)文化。（2）黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對圖書館事業(yè)提出新期望。2019年，習(xí)近平總書記在國家圖書館建館110年館慶時給8位離退休老專家回信中指出，“圖書館是國家文化發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是滋養(yǎng)民族心靈、培育文化自信的重要場所”，希望圖書館能為“建設(shè)社會主義文化強(qiáng)國再立新功”[45]。2022年世界讀書日，我國舉辦首屆全民閱讀大會，習(xí)近平總書記在賀信中倡導(dǎo)全社會都“愛讀書、讀好書、善讀書”[46]。（3）國家機(jī)構(gòu)改革重塑圖書館事業(yè)治理格局。2018年，圖書館事業(yè)的主管部門由文化部變更為新組建的文化和旅游部，文旅融合開始成為新時代圖書館發(fā)展的探索方向。

4.4 政策之窗：多源耦合

政策之窗是機(jī)會之窗也是共識之窗，是問題之窗也是發(fā)展之窗?；赝覈鴪D書館事業(yè)政策發(fā)展進(jìn)程（見圖2），在各個階段，問題流中的發(fā)展瓶頸揭示了政策變遷的必要性，政策流中的多方建言論證了政策變遷的合理性，政治流中的高層重視決定了政策變遷的可行性，三流匯合開啟的政策之窗決定了政策變遷的現(xiàn)實(shí)性。

在我國圖書館事業(yè)政策演進(jìn)的站起來、富起來、強(qiáng)起來三個階段中，演繹了螺旋上升的變遷軌跡。問題流和政策流的交織導(dǎo)致政策失衡，政治流通過推動合乎時宜的政策多方位創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了高位推進(jìn)下的政策動態(tài)均衡。三個階段的問題流、政策流和政治流構(gòu)成要素各不相同，政策之窗的視閾、政策創(chuàng)新的焦點(diǎn)、政策變遷的結(jié)果也隨之不同：在站起來階段，政策之窗的視閾是以圖書為中心，政策創(chuàng)新的焦點(diǎn)主要在于圖書的充足性、流通性和開放性等，政策變遷的結(jié)果是推動了圖書補(bǔ)充、交換、開放、協(xié)調(diào)等機(jī)制的完善；在富起來階段，政策之窗的視閾是以圖書館為中心，政策創(chuàng)新的焦點(diǎn)主要在于圖書館建設(shè)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化等，政策變遷的結(jié)果是推動了圖書館評估定級、建筑標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制的完善；在強(qiáng)起來階段，政策之窗的視閾是以人民為中心，政策創(chuàng)新的焦點(diǎn)主要在于更充分、更公平、更有效地滿足人民群眾日益增長的文化需求，政策變遷的結(jié)果是推動了圖書館事業(yè)頂層設(shè)計(jì)的強(qiáng)化和工作重點(diǎn)的與時俱進(jìn)。

5 結(jié) 語

本文對應(yīng)習(xí)近平總書記提出的當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)程三階段，將我國圖書館事業(yè)政策變遷劃分為星星之火的站起來階段（1949—1978年）、多點(diǎn)發(fā)力的富起來階段（1979—2012年）和高位推進(jìn)的強(qiáng)起來階段（2013年至今）三個階段。進(jìn)而引入多源流理論，從問題流、政策流和政治流三個維度剖析了不同階段政策變遷的影響因素，為理解我國圖書館事業(yè)政策變遷進(jìn)程提供了新視角。本文對圖書館事業(yè)政策體系建設(shè)的啟示主要在于：首先，從問題流來看，要提升政策問題識別和建構(gòu)能力，密切關(guān)注老大難問題和時代新發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，用動態(tài)發(fā)展和分層分類的思維來與時俱進(jìn)、循序漸進(jìn)地完善政策體系。第二，從政策流來看，政策體系建設(shè)是系統(tǒng)工程，不只是公共部門的責(zé)任，需完善社會各界建言獻(xiàn)策和協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，綜合考量多方利益需求，通過集思廣益凝聚共識形成政策共同體，確保出臺政策的民主性和科學(xué)性。第三，從政治流來看，政策建議要緊跟國家戰(zhàn)略部署的政治需要，緊扣高層領(lǐng)導(dǎo)的政治注意力，獲取政治支持是推動政策變遷的重要前提。第四，從政策之窗來看，政策議程設(shè)置要綜合考量問題流、政策流、政治流因素，及時把握三流匯合的政策之窗開啟時機(jī)，確保政策變遷的時效性和適切性。

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[作者簡介]

付亞萍 1988年生，博士研究生，四川大學(xué)公共管理學(xué)院助理研究員，研究方向?yàn)樾畔⑺仞B(yǎng)教育、公共政策分析。E-mail：fyp2023@scu.edu.cn。

楊 峰 1980年生，博士生導(dǎo)師，四川大學(xué)公共管理學(xué)院信息資源管理系教授，研究方向?yàn)樾畔①Y源管理、互聯(lián)網(wǎng)治理等，本文通訊作者。E-mail：yangfeng@ scu.edu.cn。

[收稿日期：2023-05-04]