與歷代王朝相較，清代統(tǒng)治的特點(diǎn)，一言以蔽之，曰：秘密政治！

清代秘密政治圍繞奏折展開。奏折是清代獨(dú)創(chuàng)的上行文書，在保密方面有極其嚴(yán)格的規(guī)定：必須親筆書寫，不得假手幕僚，而且要在密室書寫；奏折經(jīng)皇上朱批后發(fā)還原奏人，也要在密室啟封開讀；原奏人不得泄露奏折內(nèi)容；官員之間不得互相探聽奏折及朱批內(nèi)容。所謂奏折，實(shí)際上是繞過(guò)正常行政渠道，直接寫給皇帝的秘密信件，通俗點(diǎn)說(shuō)，就是小報(bào)告。打小報(bào)告，古今中外都免不了，但只有在清代，小報(bào)告得到合法化、制度化，成了最高統(tǒng)治者決策的主要依據(jù)。也就是說(shuō)，清代政治的運(yùn)轉(zhuǎn)，以小報(bào)告為核心，這不僅在中國(guó)歷史上絕無(wú)僅有，在世界范圍內(nèi)恐怕也是獨(dú)一無(wú)二的。其精髓，就是打破官僚體制的層級(jí)結(jié)構(gòu)，使上下級(jí)官員互相監(jiān)視，只對(duì)皇上一人負(fù)責(zé)。

秘密政治的載體，除了奏折，還有廷寄。奏折經(jīng)皇上審閱、批示后，由來(lái)人帶回。有時(shí)批示內(nèi)容過(guò)長(zhǎng)，就由皇帝口授，大臣擬好諭旨后，經(jīng)皇上審閱，封緘嚴(yán)密，交到兵部由驛站直達(dá)該官員，這就是所謂廷寄，清代獨(dú)創(chuàng)的下行文書。與奏折一樣，廷寄的特點(diǎn)也是保密性強(qiáng)，不走層層下達(dá)的正規(guī)渠道。奏折是小報(bào)告，而廷寄（包括奏折上的朱批）相當(dāng)于領(lǐng)導(dǎo)批的條子。一上一下，秘密政治就閉環(huán)了。

清代政治運(yùn)作，存在一明一暗兩條線。明的一條，以內(nèi)閣為樞紐，上行下達(dá)都遵循一層一層的公開渠道，在文書上主要體現(xiàn)為題本（上行，一律走驛站）和明發(fā)上諭（公開發(fā)布的諭旨）。內(nèi)閣的設(shè)置是對(duì)明代制度的繼承，但其權(quán)力與明代相比，不可同日而語(yǔ)。閣臣票擬，只能秉承皇帝意旨，極少有發(fā)揮個(gè)人見解的空間。暗的一條，就是通過(guò)奏折和廷寄，讓獨(dú)裁者得以甩開官僚機(jī)構(gòu)，直接指揮廣大官員。

不過(guò)，秘密政治也會(huì)有運(yùn)轉(zhuǎn)失靈的時(shí)候。比如廷寄，恰恰因?yàn)槠涿孛苄?，不像明發(fā)上諭具有明確的法律效力，可能會(huì)遭遇尷尬處境。洪楊事變初起，清軍一觸即潰，大有土崩瓦解之態(tài)勢(shì)。關(guān)鍵時(shí)刻，因母喪回湖南守孝的書生曾國(guó)藩，拍案而起，只手補(bǔ)天，挽救了大清王朝。咸豐七年，他向清文宗奕詝抱怨：“臣前后所奉援鄂、援皖、籌備船炮、肅清江面諸諭，皆系接奉廷寄，未經(jīng)明降諭旨。外間時(shí)有譏議，或謂臣系自請(qǐng)出征，不應(yīng)支領(lǐng)官餉；或謂臣未奉明詔，不應(yīng)稱‘欽差’字樣?！蓖⒓暮帽葒?guó)家領(lǐng)導(dǎo)人私信某官員，責(zé)成他處理某事，其他官員眼紅，不愿意配合，就有理由了：俺沒收到正式通知，哪知道怎么回事！

同樣，由于奏折的非公開性，即便皇帝在朱批中已經(jīng)允準(zhǔn)的建議，仍然需要以題本的形式公開上奏。有時(shí)候報(bào)告同一政事的奏折與題本同時(shí)拜發(fā)，一般奏折會(huì)先到。乾隆三十八年，關(guān)于一件大案，浙江巡撫三寶先上題本，數(shù)日后才呈遞奏折，為此清高宗弘歷下旨申飭，稱其“緩急倒置”。個(gè)中奧秘，就是皇上要盡可能搶在官僚機(jī)構(gòu)之前，第一時(shí)間掌握情況。

雍正年間，清世宗胤禛一方面大規(guī)模推廣奏折，使其逐漸取代題本，成為中央決策最重要的依據(jù)，另一方面并不打算以暗線完全代替明線，相反，刻意維護(hù)以內(nèi)閣為樞紐的明線，其表現(xiàn)就是將內(nèi)閣升為正一品衙門。此舉的含義，可以透過(guò)雍正八年的一份上諭，看得清清楚楚。

胤禛首先說(shuō)明，既然有了題本，為什么還需要奏折：“督撫一人之耳目有限，各省之事，豈無(wú)督撫所不及知，或督撫所不肯言者？于是又有準(zhǔn)提（提督）鎮(zhèn)（總兵）藩（布政使）臬（按察使）具折奏事之旨。即道員、武弁等，亦間有之。無(wú)非公聽并觀之，欲周知外間之情形耳?！碧岫健⒖偙歉魇【G營(yíng)的最高長(zhǎng)官，品級(jí)大致與總督、巡撫相當(dāng)。各省總督、巡撫、提督、總兵、布政使、按察使是雍正年間有資格上奏折的官員的主體。此外，也有個(gè)別道員和總兵以下的武官獲此殊榮。

所謂“公聽并觀”，就是讓各省高級(jí)官員相互揭發(fā)，或者越級(jí)發(fā)表意見，從而將控制權(quán)牢牢把握在皇帝一人之手。

胤禛的高明在于，他深知，奏折固然能使他繞過(guò)井然有序的官僚體制，直接掌握地方的一舉一動(dòng)，但理性的行政層級(jí)系統(tǒng)一旦崩潰，政治運(yùn)作會(huì)陷入混亂：

凡為督撫者，奉到朱批之后，若欲見諸施行，自應(yīng)另行具本，或咨部定奪。為藩臬者，則應(yīng)詳明督撫，俟督撫具題或咨部之后，而后見諸施行。若但以曾經(jīng)折奏，遂藉口已經(jīng)得旨，而毅然行之，則如錢糧之開銷、官員之舉劾，以及苗疆之軍務(wù)、地方之工程，諸如此類，督撫皆得侵六部之權(quán)，藩臬皆得掣督撫之肘矣。行之日久，必滋弊端，為害甚巨，不可不防其漸也。

督撫可以繞過(guò)部院，通過(guò)奏折直接跟皇上聯(lián)系，這一制度設(shè)計(jì)的妙用是使得天子可大權(quán)獨(dú)攬。如果各地督撫只以這種方式處理政務(wù)，那就意味著六部名存實(shí)亡，中央機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，這種情況下，作為一個(gè)國(guó)家，怎么整合各??？再如布政使、按察使是督撫的下屬，如果他們不把督撫放在眼里，自作主張，越級(jí)跟皇帝商討政事，督撫卻不知情，地方不就亂套了嗎？

早在即位初，胤禛對(duì)此就有清醒認(rèn)識(shí)。雍正元年，他在福建布政使黃叔琬的奏折上批示：“雖許汝奏折，不可因此挾制上司，無(wú)體（‘體’指上下級(jí)體制）使不得。若督撫有不合儀處，只可密密奏聞，向一人聲張亦使不得。一省沒有兩個(gè)巡撫之理，權(quán)不畫一，下重上輕，非善政也?！嗖豢深l，恐爾上司疑忌?！蓖ㄟ^(guò)奏折，胤禛讓下級(jí)監(jiān)視上級(jí)，但顛覆層級(jí)結(jié)構(gòu)又是他不愿看到的。

所以，上引雍正八年諭旨強(qiáng)調(diào)，盡管你已經(jīng)私信我了，我也批準(zhǔn)了，還得再走一遍正規(guī)程序。督撫根據(jù)情況，要么上題本，要么跟六部協(xié)商。藩臬則要向督撫詳細(xì)匯報(bào)自己的想法，由督撫上題本或者咨詢六部。擔(dān)心行政體制崩塌是胤禛雖鐘情暗線，卻堅(jiān)持不廢明線的第一個(gè)原因。

他接著談到了第二個(gè)原因：

各省文武官員之奏折，一日之間嘗至二三十件，或多至五六十件不等，皆朕親自覽閱批發(fā)，從無(wú)留滯，無(wú)一人贊襄（協(xié)助）于左右，不但宮中無(wú)檔案可查，亦并無(wú)專司其事之人，如部中之有司員、筆帖式、書吏多人，掌管冊(cè)籍，翻閱規(guī)條，稽查原委也。朕不過(guò)據(jù)一時(shí)之見，隨到隨批。

所謂“無(wú)一人贊襄于左右”，不過(guò)是制造自己無(wú)所不能的神話，但這里描繪的君主拋開官僚機(jī)構(gòu)，單憑一己之力統(tǒng)治國(guó)家會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，是實(shí)實(shí)在在的。國(guó)家行政運(yùn)作，依賴規(guī)則，并需參考以往類似事件的處理方式，檔案的重要性就體現(xiàn)在這里。而奏折只是臣下和皇上個(gè)人私下交流的工具，哪怕皇帝三頭六臂，再加幾個(gè)幫手，也不可能代替長(zhǎng)期依托檔案工作的專業(yè)化機(jī)構(gòu)。胤禛很清楚，自己的個(gè)人考量可能會(huì)有很大欠缺，坦陳“不過(guò)據(jù)一時(shí)之見，隨到隨批”。一道行政命令的發(fā)布，要經(jīng)過(guò)層層審批，雖然繁瑣，也是為了保證其合理性。奏折在繞過(guò)官僚機(jī)構(gòu)的同時(shí)，也繞過(guò)了防止出錯(cuò)的制度設(shè)計(jì)。秘密性是把雙刃劍，能使皇帝擺脫官僚機(jī)構(gòu)的束縛，前所未有地掌控政局，但也會(huì)使皇帝的個(gè)人決策面臨急劇增大的錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)。官僚體制是安全閥，拋棄安全閥無(wú)異于自取滅亡。奏折得到朱批肯定，還要再走正規(guī)程序，就是為了讓相關(guān)部門起到把關(guān)的作用，以避免決策失誤。

為防止安全閥失靈，“凡折中批諭之處，不準(zhǔn)引入本章，以開挾制部臣之漸”。督撫上題本或跟六部協(xié)商時(shí)，不得透露皇帝的批示。道理很簡(jiǎn)單，皇上都同意了，誰(shuí)還敢說(shuō)個(gè)不字？所謂“挾制部臣”，是擔(dān)心督撫以圣旨為名，“恐慌部院九卿，令人不敢開口”，從而使君主的錯(cuò)誤決策，失去了矯正機(jī)會(huì)。這不是胤禛有意放棄獨(dú)裁，而是保障行政合理性的必然要求。

諭旨的最后，是對(duì)地方官員的警告：“若督撫提鎮(zhèn)等，以此愚弄屬員，擅作威福，準(zhǔn)屬員據(jù)實(shí)揭報(bào)，或該部，或都察院，即行奏聞。若屬員等以此挾制上司，肆志妄行，著該督撫提鎮(zhèn)等，即據(jù)實(shí)參奏?！被实劢枳嗾燮茐默F(xiàn)行制度，樹立個(gè)人權(quán)威，同樣，地方官員也可以利用朱批突破制度的限制，為個(gè)人謀私利。胤禛明白，盡管秘密政治使獨(dú)裁者如虎添翼，但不加以管控，等于引火自焚。

奏折的保密性還會(huì)帶來(lái)另一個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)。胤禛繼位沒幾天，就頒布了一道諭旨：

軍前（前線）將軍、各省督撫提鎮(zhèn)等處所有皇考朱批諭旨（即朱批奏折），俱著敬謹(jǐn)封固進(jìn)呈。若抄寫、存留、隱匿、焚棄，日后發(fā)覺，斷不寬宥，定行從重治罪。京師滿漢大臣、官員，凡一切事件有皇考朱批諭旨，亦俱著敬謹(jǐn)封固進(jìn)呈。目今若不查取，日后倘有不肖之徒指稱皇考之旨，捏造行事，并無(wú)證據(jù)，于皇考圣治大有關(guān)系。嗣后朕親批密旨，亦著繳進(jìn)，不可抄寫存留。

康熙年間，奏折抄錄副本留存軍機(jī)處的制度尚未建立，這天底下獨(dú)一份的絕密文件，因?yàn)橹炫拇嬖?，擁有了巨大的潛在能量，一旦被“不肖之徒”利用，后果難以想象。如果有人偽造朱批，也無(wú)從辨別真假。雍正朝建立了錄副制度，但副本深藏宮中，只供決策參考，不足以防范地方上借此招搖撞騙。所以胤禛一上臺(tái)，就把奏折回收當(dāng)成頭等大事來(lái)抓。

總之，日常行政的正常運(yùn)作，依賴公開、透明的規(guī)矩，而奏折、廷寄代表的秘密政治恰恰是對(duì)規(guī)矩的破壞。胤禛為了將權(quán)力集中在他一人手中，靠的就是這不成規(guī)矩的規(guī)矩。為了防止暗線帶來(lái)災(zāi)難性的后果，他抬高內(nèi)閣品級(jí)以維護(hù)明線權(quán)威，盡管這大大降低了清代本來(lái)已經(jīng)非常低下的行政效率。

奏折的秘密性一直維持到了晚清。咸豐二年正月初一，署刑部侍郎曾國(guó)藩在日記中寫道：“因早間聞人言，刑部同堂諸君子疑我去年所上折有參劾刑部之言，心不怡者一日。以平日不見信于人，遂招此群疑眾謗也。”曾國(guó)藩的同事懷疑他在奏折中說(shuō)他們的壞話。尷尬之處在于，曾國(guó)藩不能為自己辯護(hù)，否則就是泄密。他反躬自省，認(rèn)為自己平日待人接物不夠坦誠(chéng)，才會(huì)招致流言，這固然不錯(cuò)，但另一方面，讓群臣相互猜疑，正是清帝希望通過(guò)奏折達(dá)到的目的之一。

英法聯(lián)軍火燒圓明園后，剛卸任不久的順天府尹蔣琦齡上《中興十二策》，其中提到：“自穆彰阿、載垣（分別是道光、咸豐朝受重用的大臣）等當(dāng)國(guó)，政無(wú)巨細(xì)，托于機(jī)密，往往秘而不宣?！曛儯ㄏ特S十年英法聯(lián)軍攻入北京），寇在國(guó)門，猶務(wù)為秘密。廷臣偶有論列，則必詰其聞自何處，得自何人，以致滿朝結(jié)舌，馴至播遷。既幸塞垣，猶無(wú)一紙明詔告諭海內(nèi)。夫事至此極，豈能隱藏，徒令傳聞異詞，遠(yuǎn)近震驚?！钡蹏?guó)主義兵臨城下，朝廷不僅對(duì)民眾隱瞞實(shí)情，甚至偶爾有官員上書提及此事，也遭到嚴(yán)厲訓(xùn)斥，被扣上傳播謠言的帽子。清文宗奕詝扔下滿朝官員，在親信護(hù)衛(wèi)下逃往承德，安全得到保障后，也沒有公開發(fā)布消息，告知全國(guó)官民。舉國(guó)上下，除了一部分高級(jí)官員，沒人知道關(guān)于政局及皇帝本人的確切消息。事情到了這種地步，官方不提供可靠信息，只會(huì)造成謠言滿天飛，整個(gè)社會(huì)陷入恐慌。

這種局面的形成，根源就在秘密政治。臣下匯報(bào)情況主要用奏折，不公開，皇帝的決定也以朱批或廷寄為基本下達(dá)途徑。絕大多數(shù)官員只能通過(guò)種種非正規(guī)渠道打探消息，可靠性沒有保障。這種情況下，群臣雖有心為國(guó)出謀劃策，排憂解難，“既不敢以風(fēng)聞為無(wú)據(jù)之談，更恐以泄漏被根求之譴”，既怕信息不準(zhǔn)確，耽誤國(guó)家大事，更怕因?yàn)樾姑鼙恢巫铩?/p>

蔣琦齡感慨：“夫人臣致身，原不惜碎首以冀有裨，幸而折檻曳裾，終致感悟，此身雖蹈不測(cè)，此心良足自慰。若先坐私罪，且興大獄，累及朋友，牽涉無(wú)辜，則言之必不見用已從可知，其誰(shuí)不灰心喪氣，結(jié)舌吞聲？此庚申之變，事前所以無(wú)一批鱗之奏、挽救之言，非盡廷臣無(wú)良，實(shí)載垣、端華劫制之罪為不容誅也?！笔看蠓蜃x書明理，如果能促使君主認(rèn)清形勢(shì)，做出正確決斷，哪怕冒惹怒天子、引來(lái)殺身之禍的危險(xiǎn)，也甘心情愿?？涩F(xiàn)在，只要談到當(dāng)前局勢(shì)，不論是非，首先追究泄密問(wèn)題，不僅自己身陷囹圄，還要追查消息來(lái)源，連累親友等眾多無(wú)辜者。這次北京失陷，事先沒有一個(gè)官員敢于提醒皇上舉措不當(dāng)，提出補(bǔ)救措施，并非京城的官員全是沒有良心的自私小人，而是朝政長(zhǎng)期不透明的結(jié)果。當(dāng)然，蔣氏把責(zé)任全推到穆彰阿和載垣、端華（奕詝死前給兒子安排的顧命八大臣的頭兩位）等人頭上，是為尊者諱，實(shí)際上罪魁禍?zhǔn)拙褪腔实郾救恕?/p>

秘密政治一至于斯，令人瞠目結(jié)舌。