摘 要 國家儲備林建設是保障木材供應安全和加快生態(tài)文明建設在全國范圍內實施的一項重點工程。為推進安徽省桐城市國家儲備林建設，提高森林資源的質量及數(shù)量，總結了桐城市國家儲備林建設的基本情況，科學分析了該市國家儲備林發(fā)展中存在的思想認識與組織保障有待提高、項目經營存在風險、計劃設計落實有誤差、林權收儲存在困難及特定政策存在瓶頸等問題，提出提高思想認識、做好產業(yè)銜接、摸清資源狀況、加快林權流轉及爭取相關政策等具體發(fā)展對策。

關鍵詞 國家儲備林；建設現(xiàn)狀；質量提升；安徽省桐城市

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.16.058

國家儲備林建設主要采取3種營林措施，包括現(xiàn)有林改培、集約人工林、中幼林撫育，對珍稀樹種、鄉(xiāng)土樹種、工業(yè)原料林、大徑級用材林等進行培育，對森林植被品質的提高、功能的多樣化等起促進作用[1]。近年來，我國學者在國家儲備林建設方面開展了較多研究，涉及技術標準把控、后續(xù)管理、融資渠道等方面的內容，為國家儲備林的建設完善提供了大量的理論及實踐依據[2-6]。

桐城市地處安徽省中南部，近年來全市國家儲備林建設得到快速發(fā)展。截至2023年底，全市林地面積約為49 136.13 hm2，總蓄積量在2 756 168 m3。然而，受多種因素影響，當?shù)貒覂淞纸ㄔO面臨思想認識與組織保障有待提高、項目經營存在風險、規(guī)劃設計落實有誤差、林權收儲存在困難及特定政策存在瓶頸等突出問題。筆者結合桐城市國家儲備林建設基本情況，對建設過程中存在的問題開展探討，并相應提出對策建議，旨在為進一步優(yōu)化當?shù)亓址仲|量、增加碳儲量提供依據。

1 基本情況

桐城市國家儲備林建設項目總體規(guī)劃面積為2.67 萬hm2，其中集約人工林栽培面積1 866.67 hm2；中幼林撫育面積1.15萬hm2，包括公益林面積2 666.67 hm2；現(xiàn)有林的改培面積1.33萬hm2，包括公益林面積533.33 hm2；還建有種苗基地等。全市國家儲備林建設項目的期限為2022—2030年，分2期進行。預計項目建成時，當?shù)匦罘e量增加150.0 m3·hm-2，林木蓄積量增加228.0萬m3。建成的項目通過短周期林木采伐及中長周期林木間伐經營，預計生產木材量為92.5萬m3，實現(xiàn)珍貴樹種木材儲備36.5萬m3；預計能生產薄殼山核桃的果實177 041.5 t、油茶果約520 230 t；預計可培育綠化苗木271萬株，種苗基地產生小苗1 200萬株（按3年一個出圃期、種植密度3萬株·hm-2計算）。

1.1 一期建設

一期建設計劃5年，即2022—2026年。集約人工林的栽培地選擇立地條件好的無立木林地、宜林地及部分未成林造林地；現(xiàn)有林的改培、對象選擇以達到近熟林、成熟林的馬尾松為主的林分進行；中幼林撫育的對象為林間郁閉度至少為0.6的林分，營造針闊混交林，以短養(yǎng)長，為儲備林建設的可持續(xù)發(fā)展提供保障。一期擬建設國家儲備林1.70萬hm2，其中集約人工林栽培面積1 200.00 hm2；現(xiàn)有林改培面積1.03萬hm2，包括53.33 hm2的公益林；中幼林撫育面積為5 466.67 hm2，包括800.00 hm2公益林。建設期末，林木的蓄積量預計凈增加136萬m3，一般木材產量增加55.3萬m3。截至2023年8月底，一期項目中林地流轉與林權收儲工作正在推進，全市13個鎮(zhèn)、街的20個建制村已完成林地測繪面積約5 119.00 hm2、林權流轉辦證面積109.32 hm2。

1.2 二期建設

二期建設擬在2027—2030年進行。二期擬建設國家儲備林9 666.67 hm2，其中集約人工林栽培的面積為666.67 hm2，現(xiàn)有林的改培面積為300.00 hm2；中幼林撫育面積6 000.00 hm2，其中公益林面積1 866.67 hm2。建設期末，林木的蓄積量預計凈增加92.0萬m3，一般木材產量增加37.2萬m3。

2 存在的問題

2.1 思想認識與組織保障有待提高

項目建設主體對國家儲備林項目培育珍稀樹種和大徑材的內涵認識不到位，存在“重視經濟，輕工程建設”的理念，對政策的理解有偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級層面的部分工作人員對項目實施認識不足，眼光不夠長遠，因此對項目落實缺乏積極性。雖然桐城市政府及各鎮(zhèn)政府都成立了領導小組，但在實際工作中基本上都是分管領導帶著林業(yè)部門在推進工作，沒有做好組織和分工，綜合協(xié)調、矛盾調解、技術督導等專班沒有真正成立和運行。對村級組織缺乏針對性的指導，導致部分地區(qū)未充分結合當?shù)貙嶋H情況進行規(guī)劃就開展工作，結果效果不佳；或者在宣傳政策時，為了加快工作進度，大力宣傳有利于林農的政策，而不說或少說林農的要求和義務，為項目建設后期出現(xiàn)矛盾埋下隱患[2]。

2.2 項目經營存在風險

國家儲備林建設與一般的造林經營活動有著本質上的區(qū)別，不僅投入大，而且投資周期長，需要大量的資金來維持項目的運營。目前，建設項目后續(xù)的政策和資金投入保障尚未明確，不僅給政府帶來嚴峻挑戰(zhàn)，也給貸款方造成很大壓力，對社會資本參與項目管理運營更是缺乏吸引力。從現(xiàn)實情況看，不少央企、國企僅在工程建設時期參與，建設期結束后仍將還林給政府，不愿參加項目運營期的管理。而政府平臺公司不可能僅通過培育林木儲備木材來償還到期貸款本息，因此目前的狀況增加了政府債務風險[3]。

2.3 規(guī)劃設計落實有誤差

在國家儲備林前期規(guī)劃時，由于相關政策不明確，項目的整體規(guī)劃及一期項目地塊的劃定，基本以森林資源管理“一張圖”數(shù)據為依據決定。但該數(shù)據與現(xiàn)狀差異較大，也沒有考慮林農的意愿及林地能否流轉等因素，因此在實際落實時，很難按規(guī)劃范圍整體推進。此外，由于桐城市國家儲備林總體規(guī)劃較早，當時國家級公益林流轉的相關政策尚不明確，造成項目不能嚴格按照可研報告及建設方案落地實施。

2.4 林權收儲存在困難

1）桐城市沒有大面積的國有林地，集體林地占比小，林權制度改革確權到戶后，林權呈“碎片化”，一戶多山和一山多戶的現(xiàn)象較為普遍，導致林權證確定的面積及界限與現(xiàn)實誤差較大，增加了測繪的工作量。2）小班區(qū)劃落界難。過度分散的林權，使得區(qū)劃的小班內只要有部分農戶不同意，整個小班就無法進行流轉，提高了工作難度。3）立地條件較好的林場已流轉到林業(yè)企業(yè)或大戶名下，有的已經營多年，再次流轉和收儲成本過高。4）部分公司基地與國家儲備林項目重疊，不利于國家儲備林整個項目的實施。5）不動產登記辦證難，手續(xù)管理過程復雜，要求嚴，時間跨度長，收儲流轉進度慢[4]。

2.5 特定政策存在瓶頸

1）馬尾松純林改造問題。桐城市是松材線蟲病疫區(qū)，為防治該病蟲害，對馬尾松純林進行帶狀或塊狀改培；在非松材線蟲病除治期（5—10月），要求嚴格禁止大規(guī)模采伐。桐城市國家儲備林項目建設每年有2 000.00 hm2的現(xiàn)有林改培和中幼林撫育任務，大多為馬尾松針闊混交林，在松材線蟲病除治期內，很難完成任務。2）省級公益林問題。桐城市國家儲備林項目規(guī)劃總面積2.67萬hm2，其中省級公益林面積約占30%，而當前省級公益林能否作為國家儲備林建設尚未有明確的政策。3）項目建設所需采伐限額問題?！笆奈濉逼陂g，桐城市年森林采伐限額為7.551 9萬m3，其中商品林年森林采伐限額為5.509 9萬m3，公益林年森林采伐限額為2.042萬m3。此采伐限額基本滿足國家儲備林項目所需，但影響其他項目采伐所需，如油茶造林，2024年桐城市造林任務為1 000.0 hm2，基本都是采伐跡地更新造林。因此，需要對采伐限額進行調整。

3 對策建議

3.1 提高思想認識，加強組織領導

1）進一步加強組織領導，提高各級干部的思想認識。明確落實責任，特別是嚴格落實鎮(zhèn)人民政府與街道辦事處的主體責任，成立鎮(zhèn)（街）國家儲備林建設項目工作專班，負責該區(qū)域項目任務的落實，協(xié)調解決項目推進過程中出現(xiàn)的有關問題，保障后期正常運營。2）成立桐城市國家儲備林項目建設領導小組，領導小組下設辦公室，負責項目建設日常工作。各鎮(zhèn)（街）成立相應機構，組建工作專班。形成“主要領導親自抓，分管領導具體抓”“一級抓一級，責任到人”的工作格局。村（居）委員會負責所在區(qū)域項目建設的宣傳發(fā)動、林權收儲工作及項目的日常管護，包括森林防火、病蟲害巡查、防盜及林地保護工作，并協(xié)助解決項目建設過程中出現(xiàn)的相關問題。3）為激勵村集體積極參與項目建設，適量安排項目建設管護工作經費，按照市國家儲備林管護細則進行量化考核，按考核結果支付。各地、各部門充分利用廣播、電視等各類媒介廣泛宣傳國家儲備林建設的相關政策及重大意義，營造良好的工作氛圍。4）做好業(yè)務指導，市林業(yè)局、市自然資源和規(guī)劃局等單位抽調人員組成業(yè)務指導組，指導各地開展工作，開展相關業(yè)務培訓。各地、各部門要將國家儲備林項目建設作為當前一項重要工作來抓，納入林長制考核，建立健全各項工作機制，壓實工作責任，形成齊抓共管的工作局面。

3.2 做好產業(yè)銜接，降低項目運行風險

為確保國家儲備林項目的建設和運營，必須以產業(yè)為基礎，為項目的建設提供良好的抓手及保障。把特色產業(yè)、鄉(xiāng)村振興融入國家儲備林建設的整體規(guī)劃中，依托國家儲備林項目林地資源、資金及項目支撐優(yōu)勢，大力開展“雙招雙引”工作，創(chuàng)新與社會資本的合作機制，引進更多社會資本參與建設，開拓“國家儲備林+N”的模式，做大做強林下經濟、森林康養(yǎng)、農文旅新業(yè)態(tài)。國企與社企之間可成立項目公司開展合作經營，捆綁成為共同利益體，參與項目的建設及運營，實現(xiàn)利益共享、風險共擔[5]。

3.3 摸清資源狀況，因地制宜規(guī)劃

進一步摸清資源稟賦，堅持科學規(guī)劃。國家儲備林建設是一項系統(tǒng)性、長期性、專業(yè)性很強的林業(yè)工程建設，涉及林業(yè)現(xiàn)代技術、鄉(xiāng)村社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、產業(yè)融合拓展、投資效益回報、管理能力提升及各方協(xié)同合作等多個方面、多個領域，必須從全局通盤統(tǒng)籌考慮，針對當?shù)亓謽I(yè)發(fā)展的重大問題和突出問題，加強頂層設計和整體部署。相關部門要通力配合，根據當?shù)刭Y源稟賦、社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀、林業(yè)產業(yè)基礎和發(fā)展前景，遵循自然規(guī)律和經濟規(guī)律，堅持因地制宜，科學確定國家儲備林營造林活動和配套的多種經營活動的內容和投資比例，做好前瞻性思考、系統(tǒng)性謀劃、戰(zhàn)略性布局，再由規(guī)劃設計部門編成項目建設方案文本，廣泛征求意見，確保建設方案的科學性、前瞻性、可行性。

3.4 加快林權流轉，降低林權收儲難度

林權流轉是國家儲備林建設的基礎，直接影響項目進度。1）制訂明確的林權流轉流程圖與任務表。明確林權流轉路徑，充實收儲流轉工作專班，增加測繪人手，優(yōu)化辦事流程，提高辦事效率。2）提高民眾的參與度。針對林權收儲工作中出現(xiàn)的相關問題，鎮(zhèn)、村要廣泛征求民眾意見，做好解釋協(xié)調工作，開好村民小組會議，宣傳國家儲備林項目建設的政策及重大意義，做到民眾對政策明心、對政府放心，積極引導廣大農民和林業(yè)大戶參與項目建設。3）積極與相關公司對接，及時協(xié)商解決林權和林地租金等方面的歷史遺留問題。4）在法規(guī)的框架下簡化林權流轉程序，及時辦理林權登記手續(xù)[6]。

3.5 爭取相關政策，解除瓶頸

積極向上級主管部門爭取相關政策，打破政策瓶頸。分類型建設高標準示范基地，在政策與資金上給予傾斜。目前全市只開展了66.67 hm2的現(xiàn)有林培育方面示范基地的建設，堅持“近自然林經營”原則，以“目標樹”為核心開展調整林分結構、改善森林環(huán)境、培育多功能森林的經營活動，將純林改造為混交林，將單層林改造為復層林，將同齡林改造為異齡林，同時以培育大徑級材為目標進行擇伐，擴大“目標樹”生長空間。從項目建設的更多內容看，還必須建設集約人工林栽培、經濟林栽培、低產低效林改培、種質資源繁育等一系列示范基地，并以示范基地為依托，開展培訓，提升項目參與者的技術水平與管理能力，確保項目建設內容逐項精準落地，從而促進項目建設整體目標的實現(xiàn)。

4 結語

桐城市通過大力推進規(guī)?；⒓s化的國家儲備林建設，大大增加區(qū)域內林木的蓄積量、提高木材的產量。在國家儲備林建設項目實施過程中，林農可以從林地流轉、參與項目建設等方面獲得收入。這對充分調動林農參與項目建設的積極性、增加林農收入具有重要意義。因此，各地需要結合實際積極開展國家儲備林建設工作，并通過相關措施確保其可持續(xù)發(fā)展。

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（責任編輯：劉寧寧）