摘 要 近年來，我國逐步實行最嚴格的耕地保護制度，耕地保護工作體系和要求日益明確。為實現(xiàn)高度城市化地區(qū)一般耕地的長效保護與持續(xù)利用，以廣東省深圳市龍崗區(qū)為例，結合高度城市化地區(qū)一般耕地管理及其保護利用方面存在的問題，提出加強耕地布局優(yōu)化，促進集中連片；加強耕地存量挖潛，多途徑拓展耕地資源；加強耕地質量建設和生態(tài)修復，提升耕地地力等級；嚴格用途管制和種植監(jiān)管，落實耕地雙管控；創(chuàng)新耕地利用模式，探索龍崗區(qū)耕地多重價值體現(xiàn)；壓實部門職責，健全耕地保護工作體系；加大耕保投入力度，完善耕地補償激勵機制對策。

關鍵詞 一般耕地；長效保護；高度城市化地區(qū)；廣東省深圳市龍崗區(qū)

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.16.018

近年來，中央一號文件對耕地保護工作作出重要指示，標志著國家實行最嚴格的耕地保護制度，要求落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，堅守耕地保護紅線。廣東省深圳市貫徹落實耕地保護制度，積極推動補充耕地、基本農田整改等保障工作。深圳市耕地的管理和利用有其自身特點，而相對于基本農田規(guī)范化的管理，一般耕地仍存在耕地管理難度較大、未實現(xiàn)統(tǒng)一管理等問題，急需健全一般耕地保護頂層制度設計。筆者結合深圳市龍崗區(qū)一般耕地管理利用存在的問題，提出構建耕地長效保護機制的策略建議，以期為高度城市化地區(qū)耕地的高質量發(fā)展提供借鑒。

1 龍崗區(qū)概況

龍崗區(qū)總面積388.21 km2，地處深圳市東北部，北靠惠州市、東莞市，地處珠江口東岸深莞惠城市圈幾何中心，是深圳輻射粵東粵北地區(qū)的“橋頭堡”，地理位置優(yōu)越。龍崗區(qū)是深圳市的產業(yè)大區(qū)，2023年地區(qū)生產總值5 043.03億元，同比增長6.3%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值、社會消費品零售總額、固定資產投資總額分別同比增長5.5%、6.5%、5.2%，連續(xù)6年位居全國工業(yè)百強區(qū)榜首。根據2023年國土變更調查“一上”數(shù)據，龍崗區(qū)耕地面積約占深圳市（含深汕特別合作區(qū)）的13.5%，排名第四。

2 存在的問題

2.1 耕地規(guī)模小、布局散，面臨耕地減少風險

高度城市化地區(qū)城市化率和建成度相對較高，耕地等農用地資源匱乏，與城市建設用地犬牙交錯，因此存在耕地面積過小且分布零散的問題。龍崗區(qū)一般耕地（不含基本農田）面積約311.87 hm2，其中近50%的一般耕地面積在0.67 hm2以下，難以對耕地實施規(guī)?；挠行Ю煤凸芾怼８鶕ǘ▓D則，一般耕地規(guī)劃為建設用地占比超50%，以交通設施用地和道路用地為主，部分耕地位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，位于相關管控線內的一般耕地面積約占40%，存在與規(guī)劃不符、與城市建設用地耦合、多管控線邊界重疊等問題，將增加耕地減少的風險。受限于有限的土地資源，高度城市化地區(qū)一般面臨著耕地后備資源不足的問題。龍崗區(qū)綜合耕地后備資源庫、耕地恢復潛力庫和耕地資源儲備庫，扣除不宜耕土地及零散圖斑，實際可利用耕地資源不足150 hm2。

2.2 耕地占用需求較大，耕地流出壓力大

高度城市化地區(qū)受經濟發(fā)展和城市建設驅動，存在較大的耕地占用需求。結合農用地轉用情況和重大項目耕地占用情況，龍崗區(qū)一般耕地被占用的面積超100 hm2，后續(xù)隨著項目建設，耕地數(shù)量將進一步縮減，未來耕地布局可能更加零散。此外，耕地保護面臨較大的流出壓力，對比“三調”和“二調”數(shù)據，2009—2019年，龍崗區(qū)耕地面積減少約130 hm2，主要為建設占用和農業(yè)結構調整，是應對城市快速發(fā)展和工業(yè)化進程的結果，耕地“雙平衡”壓力較大。

2.3 耕地質量參差不齊，利用粗放

部分耕地由于自然稟賦條件差、交通通達度差、水源持續(xù)保障能力不足等問題，耕地總體質量不佳；龍崗區(qū)一般耕地管理方式仍比較粗放，土地利用效率整體較低，存在耕地退化風險，整改復耕面臨較大的資金壓力。

2.4 源頭防控不足，存在非農化、非糧化隱患

相對于工業(yè)化和商業(yè)化投入產出，高度城市化地區(qū)耕地種糧的成本收益不成正比，種糧積極性不高，“無人種糧”“無主體投入種糧”問題突出，經濟激勵和科技支撐、價值認同等方面尚有不足；由于耕地不成規(guī)模，耕地質量差、零散化布局、配套設施不完善等給耕地的日常監(jiān)管管護和機械化生產帶來較大挑戰(zhàn)，存在撂荒、挖塘養(yǎng)魚、種植林果等“非農化”和“非糧化”隱患和風險。落實耕地非農化和非糧化等耕地用途管制要求，離不開常態(tài)化的耕地動態(tài)監(jiān)督監(jiān)管機制。目前，耕地監(jiān)督執(zhí)法的工作模式以自上而下下發(fā)問題圖斑的核實整改為主，基層監(jiān)管和執(zhí)法力量不足，存在監(jiān)管時效性差、監(jiān)管效率低、存在監(jiān)管死角等問題。

2.5 耕地保護數(shù)量、質量、生態(tài)三位一體多元化管控目標難以實現(xiàn)

目前，盡管耕地考核和剛性指標在數(shù)量管控方面較為明晰，但在耕地質量建設、提升及生態(tài)保護等方面，管控措施相對薄弱，缺乏具體、可衡量的標準規(guī)范。同時，耕地質量提升技術和手段不足，一般耕地建后的管護模式和機制不完善。耕地數(shù)量、質量、生態(tài)多元化管控目標難以實現(xiàn)，耕地質量下降、耕地污染及退化等問題時有發(fā)生，一旦發(fā)生其修復整改將耗費大量人力物力財力。此外，農民耕地保護意識的淡薄及對短期經濟效益的過度追求是阻礙耕地保護多元化目標實現(xiàn)的重要因素之一。

2.6 職責分工較為模糊，協(xié)調機制不健全

目前，龍崗區(qū)基本農田保護的職責分工明晰，管理機制較為完善。而一般耕地保護職責尚未在政策層面進行固化，且部分工作存在交叉和模糊地帶。此外，由于耕地面積小和零散等問題，在實際工作過程中一般耕地難以像基本農田一樣開展質量建設、經營管理、監(jiān)管和日常管護等相關工作，缺乏流暢的協(xié)調互動機制，一定程度上存在認定標準不一、多頭管理、缺乏主體等問題，降低了行政效能。

2.7 耕地保護資金保障不足，難以滿足耕地整改整治等需求

耕地保護工作是一項長期行動，耕地整改復耕、質量提升、配套設施完善等多項工作任務都需要資金保障。而目前龍崗區(qū)缺少專門的耕地保護資金，面臨可申請渠道單一、路徑不明晰、缺少標準等挑戰(zhàn)。

3 對策

3.1 加強耕地布局優(yōu)化，促進集中連片

龍崗區(qū)可提前謀劃和啟動耕地布局優(yōu)化工作，按照“量質并重、規(guī)模連片”原則，通過落實年度“進出平衡”的實施、高標準農田的建設、耕地整改復耕、土地綜合整治等路徑，對優(yōu)質集中耕地進行嚴格保護，對較差集中耕地進行綜合整治提升，對其他零散用地逐步優(yōu)化，促進耕地集中連片、數(shù)量有增加、質量有提升。此外，耕地布局優(yōu)化不應就耕地論耕地，應統(tǒng)籌考慮山水林田湖草、低效用地等，因地制宜劃分整治單元，通過采取農用地整理、工礦廢棄地復墾、土地平整、邊角地整治、退林還耕及低效用地整理等措施，有效整合各類資源，促進集中連片和規(guī)?；?，同時解決相關管控線重疊和管控標準沖突問題。

3.2 加強耕地存量挖潛，多途徑拓展耕地資源

編制龍崗區(qū)后備資源有序開發(fā)計劃、年度新增耕地補充計劃等耕地保護利用專項規(guī)劃，積極開展布局優(yōu)化和整治提升試點。加大耕地恢復力度，精準實施土地整治、耕地開墾等項目，多渠道增加耕地流入，統(tǒng)籌謀劃耕地保護重大工程，確保耕地數(shù)量有所增加，布局有優(yōu)化，為“雙平衡”管控任務要求得到落實提供保障。

3.3 加強耕地質量建設和生態(tài)修復，提升耕地地力等級

龍崗區(qū)需要編制高標準農田建設規(guī)劃和耕地質量建設規(guī)劃，明確耕地質量建設目標，制訂耕地質量保護與提升方案。聚焦耕地功能恢復、耕地質量提升、生態(tài)修復等，通過采取覆蓋優(yōu)質耕作層、完善農田水利設施、新建機耕道路、改良土壤等措施，提升耕地質量等級，同時加強高標準農田建設，推進耕地質量提升工程、農田水利設施配套建設工程等，以提升耕地地力。定期開展調查并更新耕地質量等級信息，加強耕地質量動態(tài)監(jiān)測評價，通過持續(xù)改造提升，深耕細作，提高耕地生產能力。

高度城市化地區(qū)耕地生產的農產品帶來的經濟價值比重相對較小，但卻可以提供更多的生態(tài)類價值，因此需要出臺一系列耕地生態(tài)保護的相關政策，并實施系列相關生態(tài)修復工程等，協(xié)調好耕地生態(tài)保護與經濟發(fā)展的關系，穩(wěn)步提高耕地生態(tài)效益。

3.4 嚴格用途管制和種植監(jiān)管，落實耕地雙管控

農業(yè)主管部門可通過采取明確種植用途相關標準、細化耕地承租合同內容等措施，科學引導、合理利用耕地資源，加強耕地種植用途管控。嚴格非農化、非糧化“雙管控”，進出平衡、占補平衡“雙平衡”，對涉及非農化、非糧化的耕地及時整改復墾。加強執(zhí)法隊伍建設，健全耕地動態(tài)監(jiān)管體系和監(jiān)督機制，充分利用智慧監(jiān)管系統(tǒng)和數(shù)字化平臺，實現(xiàn)耕地問題“早發(fā)現(xiàn)、早查處、早整改”，加強部門信息共享和聯(lián)動，時刻掌握耕地的動態(tài)變化。

3.5 創(chuàng)新耕地利用模式，探索龍崗區(qū)耕地多重價值體現(xiàn)

建立耕地數(shù)量、質量和生態(tài)“三位一體”保護機制，有助于耕地保護走系統(tǒng)、健康、可持續(xù)的發(fā)展道路[1]。高度城市化地區(qū)社會經濟發(fā)展水平較高，應積極探索耕地高質量和現(xiàn)代化發(fā)展舉措，將耕地的開發(fā)利用價值、生態(tài)價值、教育價值、美學價值等與高度發(fā)展的城市經濟和市民需求相結合，充分發(fā)揮耕地的多重功能，探索高度城市化地區(qū)耕地保護利用新模式，增強耕地的土壤保持、生物多樣性保護等多重生態(tài)系統(tǒng)服務功能[2]。促進農業(yè)一二三產融合，依托深圳市豐富的科技資源、人才資源、廣闊的市場資源等，發(fā)展科技農業(yè)、精品農業(yè)、都市農業(yè)、市民農業(yè)、認養(yǎng)農業(yè)，高標準建設現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)。借鑒耕地郊野公園、農業(yè)公園等模式，形成超大城市耕地保護利用新路徑，實現(xiàn)耕地保護和效益雙提升。

探索耕地規(guī)模化租賃經營管理模式，合理設置招投標條件，引進實力強、農業(yè)經營經驗豐富的大型企業(yè)進行統(tǒng)一承租，或大力培育耕地保護主體和新型農民隊伍、新型農業(yè)經營主體，落實耕地保護主體責任，提高耕地管理利用水平[3]。

3.6 壓實部門職責，健全耕地保護工作體系

龍崗區(qū)應繼續(xù)實行最嚴格的耕地保護制度，明確并強化耕地保護主體責任[4]。全面推行田長制是壓實耕地保護責任的重要舉措，龍崗區(qū)可借鑒“田長制”試點經驗和光明區(qū)實踐，落實總體要求，出臺田長制實施方案，明晰組織體系和職責分工、主要任務和保障措施，壓實各部門耕地保護主體職責，建立全覆蓋的耕地保護責任體系，推進耕地保護網格化管理，完善協(xié)調聯(lián)動機制和配套政策，有力支撐龍崗區(qū)嚴守耕地紅線和糧食安全底線。在壓實主體責任的前提下，盡快開展田長制耕地保護網格劃定、基礎數(shù)據庫建設、相關配套政策和工作機制完善等工作，有效落實耕地保護工作。

考慮到耕地巡查任務重，執(zhí)法人員不足問題，可在全區(qū)層面實行田長、林長、河長三長聯(lián)動，將田林河巡查圖斑統(tǒng)一上圖，納入同一系統(tǒng)，統(tǒng)籌臨近片區(qū)農業(yè)和生態(tài)資源，逐步實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調度，整體巡查和保護。同時，實施智慧耕保，人防和技防相結合，極大提高執(zhí)法、巡查效率。

3.7 加大耕保投入力度，完善耕地補償激勵機制

龍崗區(qū)應多途徑拓展耕地保護資金渠道。例如，提高土地出讓收入用于農業(yè)農村支出比例，鼓勵社會資本參與，并爭取省、市涉農專項經費支持等，設立耕地保護專項基金。從“資金有保障、使用有制度、利用更高效、資金強監(jiān)管”4方面入手，完善資金使用管理辦法相關政策，明晰使用程序和標準，建立健全耕地保護資金使用監(jiān)管機制。

龍崗區(qū)應創(chuàng)新耕地保護補償激勵機制。健全以全民保護耕地為目標的激勵機制，激發(fā)全社會形成耕地保護合力，對在耕地保護相關工作中取得良好成效的主體、企業(yè)或個人給予適當經濟補償或獎勵，對破壞耕地的單位和個人進行處罰，提高耕地保護積極性和耕地破壞成本[5]。

4 結語

深圳市作為高度城市化地區(qū)的代表，面臨著城市高速發(fā)展和土地資源緊缺的矛盾，耕地保護任務艱巨且充滿挑戰(zhàn)。因此，構建完善的耕地保護舉措尤為重要。筆者以一般耕地為對象，分析其在耕地保護和利用方面存在的問題及長效保護機制構建策略，以期為我國正經歷快速城市化的地區(qū)提供借鑒。在城市化進程中，各地應提前謀劃耕地保護與城市發(fā)展的關系，嚴守耕地保護紅線，及時構建耕地長效保護機制，理順部門職責，健全工作機制，并探索多元化的耕地保護利用模式，實現(xiàn)耕地數(shù)量、質量、生態(tài)的多元管控目標。

參考文獻：

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[5] 李超，張蕾娜，鄖文聚，等.關于強化耕地保護激勵機制的思考[J].中國土地，2024（3）：16-19.

（責任編輯：張春雨）