摘 要：中央部門(mén)構(gòu)成的社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征與角色位置關(guān)系演變體現(xiàn)了“大社會(huì)工作”框架下的中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展特點(diǎn)，同時(shí)是社會(huì)工作本土化實(shí)踐的表征。搜集整理1987—2022年間中央部門(mén)合作頒布有關(guān)社會(huì)工作政策文本并劃分階段，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)分析指標(biāo)與戰(zhàn)略坐標(biāo)方法對(duì)各階段的特征與角色進(jìn)行分析，并用反事實(shí)推理進(jìn)行政策網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性的趨勢(shì)分析。研究發(fā)現(xiàn)：（1）合作政策在數(shù)量上呈現(xiàn)出由少到多，政策主體范圍不斷擴(kuò)大，政策網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的特點(diǎn)；（2）少數(shù)中央部門(mén)形成核心合作關(guān)系，民政部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)逐漸形成政策“鐵三角”；（3）時(shí)間序列上，具有社會(huì)工作實(shí)務(wù)應(yīng)用特征的部門(mén)數(shù)量不斷增多；（4）通過(guò)網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的反事實(shí)推理，政策網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性在不斷增強(qiáng)。最后，基于社會(huì)工作的認(rèn)可與推行的討論，認(rèn)為國(guó)家對(duì)其發(fā)展定位形塑了政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)與角色位置演變；中央社會(huì)工作部的職能設(shè)置將填補(bǔ)政策網(wǎng)絡(luò)的“守門(mén)人”角色空缺，政策網(wǎng)絡(luò)角色將完備，驗(yàn)證了機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性；政策網(wǎng)絡(luò)的形成過(guò)程是社會(huì)工作參與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程，也是社會(huì)工作本土化實(shí)踐的過(guò)程。

關(guān)鍵詞：政策網(wǎng)絡(luò)" 政策“鐵三角”" 結(jié)構(gòu)與位置" 本土化實(shí)踐

基金項(xiàng)目：重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2023NDYB97）、“西南大學(xué)創(chuàng)新研究2035先導(dǎo)計(jì)劃”（項(xiàng)目編號(hào)：SWUPilotPlan030）項(xiàng)目資助。

[中圖分類(lèi)號(hào)] C916" [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A" [文章編號(hào)] 1672-4828（2024）04-021-26

DOI： 10.3969/j.issn.1672-4828.2024.04.002

張國(guó)棟，西南大學(xué)國(guó)家治理學(xué)院講師，西南大學(xué)全國(guó)民政政策理論研究基地、南開(kāi)大學(xué)馬克思主義社會(huì)學(xué)研究中心成員（重慶 400715）。

一、引言與文獻(xiàn)綜述

新的歷史時(shí)期，社會(huì)工作正在積極回應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕的時(shí)代要求，其政策制定正在向科學(xué)化、精細(xì)化、制度化的方向發(fā)展，并呈現(xiàn)制定部門(mén)的多元化復(fù)雜化趨勢(shì)。在構(gòu)建“大社會(huì)工作”框架下的社會(huì)工作發(fā)展更趨于均衡，機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)一步完備，完善“結(jié)合性建構(gòu)”對(duì)推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展及發(fā)揮作用形成新格局具有重要意義（王思斌，2023b，2024），由機(jī)構(gòu)部門(mén)組成的政策主體間合作網(wǎng)絡(luò)隱藏的政策知識(shí)需要不斷被挖掘和發(fā)現(xiàn)。

社會(huì)工作政策是指政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)為推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展、規(guī)范社會(huì)工作行為、保障社會(huì)成員權(quán)益而制定的一系列規(guī)章制度和行為準(zhǔn)則（關(guān)信平，2015）。其目的是促進(jìn)社會(huì)公平正義，提高社會(huì)治理水平，構(gòu)建和諧社會(huì)，通常涵蓋社會(huì)工作的各個(gè)方面，包括但不限于社會(huì)福利、社會(huì)救助、社區(qū)建設(shè)、特殊群體服務(wù)等。

中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展具有特殊性，主要原因是傳統(tǒng)具有民政特色的“本土社會(huì)工作”不能滿足社會(huì)發(fā)展需要，需要專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作介入（王思斌，2001，2011），在其發(fā)展中混合著對(duì)“專(zhuān)業(yè)化、行政化和社會(huì)化”討論（王思斌，2011；尹阿靂、趙環(huán)、徐選國(guó)，2016；任文啟、李灝哲，2015）。投射到中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展過(guò)程中的政策研究也相對(duì)分散不集中，或集中于某一分支政策領(lǐng)域，或集中于某一特定時(shí)期特定階段的政策分析。

從現(xiàn)有研究來(lái)看，對(duì)社會(huì)工作政策的研究可以概括為間接論述和直接論述，后者還較為薄弱，僅有少數(shù)學(xué)者直面社會(huì)工作政策相關(guān)議題，其系統(tǒng)化研究不足。當(dāng)前有關(guān)研究可以概括為四個(gè)向度。一是厘清社會(huì)工作政策與社會(huì)政策關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)工作政策是社會(huì)政策重要組成部分（李迎生、李冰，2016），社會(huì)工作是承接社會(huì)政策實(shí)施的重要載體（王思斌，2006，2021；馬鳳芝，2022），并為社會(huì)政策實(shí)施與社會(huì)工作實(shí)務(wù)開(kāi)展提供規(guī)范性指導(dǎo)。二是對(duì)我國(guó)社會(huì)工作政策發(fā)展歷程分段。把社會(huì)工作在中國(guó)的發(fā)展放在建黨百年的時(shí)間框架內(nèi)，分為萌芽期（1921—1949）、民政覆蓋期（1949—1987）、依附式發(fā)展期（1987—2006）、邁向共享發(fā)展期（2006至今）4個(gè)階段（張昱、滕明君，2021），還有學(xué)者結(jié)合社會(huì)工作在中國(guó)發(fā)展的特殊境遇，從社會(huì)工作的“馬甸會(huì)議”開(kāi)始，根據(jù)不同時(shí)期政策側(cè)重，劃分為社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)教育政策階段、社會(huì)工作者職業(yè)建設(shè)政策階段、社會(huì)工作（專(zhuān)業(yè)）人才隊(duì)伍建設(shè)政策階段、社會(huì)工作服務(wù)的政策規(guī)劃階段（陳鋒、陳濤，2014；徐選國(guó)、趙陽(yáng)，2018）。三是對(duì)社會(huì)工作政策分類(lèi)研究。依據(jù)大衛(wèi)·豪關(guān)于社會(huì)工作理論的二分法，社會(huì)工作政策分為“為社會(huì)工作發(fā)展服務(wù)的政策”和“社會(huì)工作發(fā)展的政策”（馮元、彭華民，2016），沿著這一思路，進(jìn)一步劃分為社會(huì)工作的教育政策、職業(yè)建設(shè)政策、人才隊(duì)伍建設(shè)政策、服務(wù)發(fā)展政策、社會(huì)工作行政政策、社會(huì)工作實(shí)務(wù)政策（陳福宗，2016；李迎生、李冰，2016），以及在政策分支意義上的醫(yī)務(wù)社會(huì)工作政策（成婭，2018；柴雙，2019）、老年社會(huì)工作政策（麥穎特，2022）等。四是社會(huì)工作政策趨勢(shì)與意義。從政策推行層面來(lái)看，社會(huì)工作政策由頂層設(shè)計(jì)的總體規(guī)劃向中層的協(xié)同配合系統(tǒng)推進(jìn)，到基層的地方性社會(huì)工作政策創(chuàng)新發(fā)展（李迎生、李冰，2016），另外隨著社會(huì)政策復(fù)雜多元化，將會(huì)出現(xiàn)更多的專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)工作政策（朱敏青、廖年忠、甘燕飛，2019）。四種向度的社會(huì)工作政策研究分別試圖解決與更大的政策體系關(guān)系問(wèn)題、發(fā)展歷史問(wèn)題、自身政策體系建設(shè)問(wèn)題和未來(lái)發(fā)展方向問(wèn)題。

我國(guó)正處于新發(fā)展階段，國(guó)家對(duì)社會(huì)工作參與“共建共治共享”社會(huì)治理格局的要求不斷提升，社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象也面臨多元化需求（鄧鎖，2011；王思斌，2019），與社會(huì)工作相關(guān)的政策制定逐漸趨于多元化與復(fù)雜化。本研究在“大社會(huì)工作”框架下，以社會(huì)工作相關(guān)的政策文本為基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析。同時(shí)，適當(dāng)放寬社會(huì)工作政策定義范圍，以便捕捉提煉政策演變過(guò)程中主色基調(diào)特征。

政策網(wǎng)絡(luò)是將網(wǎng)絡(luò)理論與方法引入政策科學(xué)而形成的分析復(fù)雜政策過(guò)程的新工具和新視角，是揭示政府部門(mén)之間關(guān)系的有效工具，其理論來(lái)源主要是社會(huì)學(xué)和政治學(xué)，前者多研究組織間關(guān)系，后者多研究次系統(tǒng)和政策社群（朱亞鵬，2006；李玫，2013；Cheeseman et al.，2019）。政策網(wǎng)絡(luò)的形成依賴(lài)于資源交換、信息意見(jiàn)交流、結(jié)盟、權(quán)力和協(xié)調(diào)，網(wǎng)絡(luò)主體通過(guò)網(wǎng)絡(luò)來(lái)協(xié)調(diào)觀念和利益，在政策過(guò)程中形成一致行動(dòng)（Sandstr?m amp; Carlsson，2008；毛壽龍、鄭鑫，2018）。對(duì)政策主體合作而形成的政策網(wǎng)絡(luò)可以討論政策主體的地位、權(quán)力與影響力、互動(dòng)演化、特殊結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同程度等問(wèn)題（Zheng et al，2010；黃萃、任弢、李江等，2015；于琦、常江毅、邰楊芳等，2019；林順浩，2021；劉鳳、傅利平、許凱渤，2021；陳新明、張睿超、亓靖，2022）。政策網(wǎng)絡(luò)的形成是自身所具有的社群主義傾向表達(dá)，立足關(guān)系視角解讀政策社群整體走向，可以彌補(bǔ)以往政策研究的孤立特征，以及所帶有的主觀性和不確定性缺陷，有助于從政策主體間的關(guān)系視角中挖掘和獲取政策知識(shí)。

本文試圖研究中央部門(mén)構(gòu)成的社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)在時(shí)間序列上發(fā)生了哪些變化，以量化的方式識(shí)別部門(mén)合作潛在模式，識(shí)別政策網(wǎng)絡(luò)角色位置以及內(nèi)在關(guān)系。在此基礎(chǔ)上通過(guò)反事實(shí)推理，從政策網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性角度討論變化趨勢(shì)。然后結(jié)合認(rèn)可與推行框架，解釋網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)演化的階段特征、角色位置、網(wǎng)絡(luò)形成的邏輯，并依據(jù)中央社會(huì)工作部的功能設(shè)置，推測(cè)其政策網(wǎng)絡(luò)中的位置角色。對(duì)于這些問(wèn)題的回答具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

二、研究設(shè)計(jì)：模型構(gòu)建、數(shù)據(jù)搜集與解釋概念

（一）模型構(gòu)建

網(wǎng)絡(luò)分析緣起于社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，又稱(chēng)為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，伴隨圖論、計(jì)算機(jī)科學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等學(xué)科的發(fā)展日趨成熟（劉軍，2014；斯坦利·沃瑟曼、凱瑟琳·福斯特，2012）。網(wǎng)絡(luò)分析既可以作為一種理論視角，也可以作為一種具有計(jì)算功能的研究分析方法，有唯名和唯實(shí)之分（約翰·斯科特，2018），后者側(cè)重于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)部分析，與圖論、統(tǒng)計(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等學(xué)科親近。作為一種研究方法以行動(dòng)者間的關(guān)系及網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為研究對(duì)象，關(guān)注重點(diǎn)在于關(guān)系數(shù)據(jù)而非行動(dòng)者個(gè)體屬性（劉軍，2014）。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析技術(shù)應(yīng)用于政策研究形成了一個(gè)特定的領(lǐng)域，活躍在社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、組織研究、公共政策等多個(gè)學(xué)科（Sandstr?m amp; Carlsson，2008；杜興洋，2015）。政策制定過(guò)程涉及政府角色，對(duì)于政府角色的理解一般達(dá)成了這樣的共識(shí)：政府是由各部門(mén)構(gòu)成的有機(jī)行政體系，部門(mén)在政策網(wǎng)絡(luò)中的角色決定著體系的功能（Robins et al.，2012；呂立遠(yuǎn)、黃萃，2022）。社會(huì)工作相關(guān)政策順利實(shí)施，依靠參與政策制定的各個(gè)部門(mén)，其職責(zé)范圍的局限性和相互間的資源依賴(lài)性，使得政策主體間合作成為必然（Sun amp; Cao，2015）。

本研究運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)分析指標(biāo)，解析中央政府部門(mén)所構(gòu)成的社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征與位置關(guān)系。借助網(wǎng)絡(luò)分析在政策文獻(xiàn)中的運(yùn)用，既能夠揭示網(wǎng)絡(luò)特征，發(fā)掘網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力較大的部門(mén)，識(shí)別和分析政府部門(mén)合作中不同類(lèi)型及其演化特征，又能在政府部門(mén)合作情況的基礎(chǔ)上刻畫(huà)某一政策領(lǐng)域的發(fā)展特點(diǎn)，進(jìn)而預(yù)判未來(lái)政府部門(mén)合作的可能趨勢(shì)。

研究運(yùn)用政府部門(mén)間的聯(lián)合行文數(shù)據(jù)構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)。政策文件是各級(jí)政府重要的治理工具，通常由一個(gè)主要的政府部門(mén)起草，多個(gè)部門(mén)聯(lián)合行文。為此，一個(gè)文件由多個(gè)部門(mén)共同簽署，可以表征部門(mén)間的政策合作，其數(shù)據(jù)是觀察部門(mén)間合作的一個(gè)有效窗口。

假設(shè)4個(gè)部門(mén)（1、2、3、4）參與制定3個(gè)政策文件（A、B 和 C）。政策文件A由部門(mén)1、部門(mén)2和部門(mén)3制定，政策文件B由部門(mén)3和部門(mén)4制定，政策文件C由部門(mén)3單獨(dú)制定。因此，4個(gè)部門(mén)形成4個(gè)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系：1-2、1-3、2-3和3-4，部門(mén)3形成了一個(gè)循環(huán)（見(jiàn)圖1）。政策網(wǎng)絡(luò)中主體是政府部門(mén)，關(guān)系是部門(mén)間聯(lián)合發(fā)文。政策主體間合作關(guān)系矩陣構(gòu)建和文獻(xiàn)計(jì)量中科研合作具有相似性（黃萃、任弢、李江等，2015），有學(xué)者把這個(gè)領(lǐng)域命名為政策計(jì)量（呂立遠(yuǎn)、黃萃，2022），其合作關(guān)系如圖1所示，構(gòu)建出政策網(wǎng)絡(luò)。

將政府部門(mén)看作網(wǎng)絡(luò)中的“行動(dòng)者”，以部門(mén)間的聯(lián)合發(fā)文建立“行動(dòng)者”之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。為此，對(duì)每一份政策文獻(xiàn)的發(fā)文部門(mén)進(jìn)行提取分離，構(gòu)建部門(mén)間聯(lián)合發(fā)文關(guān)系矩陣。研究中所指的聯(lián)合發(fā)文關(guān)系矩陣包括區(qū)分二值的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)矩陣與多值的強(qiáng)度網(wǎng)絡(luò)矩陣。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)矩陣構(gòu)建的依據(jù)是組織是否存在聯(lián)合發(fā)文，即矩陣中各元素的值只有0和1，0代表著部門(mén)間無(wú)聯(lián)合發(fā)文關(guān)系，反之代表存在發(fā)文關(guān)系。強(qiáng)度網(wǎng)絡(luò)矩陣的構(gòu)建不僅考慮了部門(mén)間是否存在發(fā)文關(guān)系，還考慮了部門(mén)間關(guān)系的強(qiáng)度，即聯(lián)合發(fā)文次數(shù)為多值型矩陣，值大小代表著部門(mén)間聯(lián)合發(fā)文次數(shù)的多少。

（二）數(shù)據(jù)搜集

政策文本的搜集途徑較多，對(duì)中央部門(mén)的社會(huì)工作政策文本擇取，通常在民政部、人力資源和社會(huì)保障部、教育部等官方政策文庫(kù)，通過(guò)這種途徑搜集的政策文本一般比較權(quán)威，但面臨時(shí)效性問(wèn)題，如新舊文件更替帶來(lái)的遺漏。通過(guò)北大法寶搜集關(guān)于政策文本可以有效避免上述問(wèn)題，但更多時(shí)候需要針對(duì)檢索結(jié)果進(jìn)行識(shí)別辨認(rèn)，剔除重復(fù)文件、刪減不相關(guān)文件。本文使用后者通過(guò)“全文+附件”的檢索格式，選取中央部門(mén)發(fā)布的政策文本中包含關(guān)于“社會(huì)工作”的文件。采用這種方式篩選出于這樣的考慮：我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展是從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面的推廣開(kāi)始，部門(mén)在相關(guān)文件中提到“社會(huì)工作”在一定程度有某種“認(rèn)可”成分存在，盡管可能混合著社會(huì)工作自身的行政性、專(zhuān)業(yè)性和社會(huì)性等因素1。如國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)就業(yè)統(tǒng)計(jì)過(guò)程中，把“社會(huì)工作”列為統(tǒng)計(jì)對(duì)象，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)在相關(guān)工作文件中出現(xiàn)社會(huì)工作，是社會(huì)工作實(shí)務(wù)參與部門(mén)工作的體現(xiàn)，也在某種程度上是對(duì)社會(huì)工作的“認(rèn)可”。

檢索到的政策文件包括規(guī)章、通知、決定、解釋、指導(dǎo)、批復(fù)、函、公告、答復(fù)等，經(jīng)過(guò)去除不相關(guān)文獻(xiàn)共獲得1 394條記錄，最早的記錄是1987年，國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布的《普通高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)本科專(zhuān)業(yè)目錄》。觀察每年發(fā)布記錄，2006年之前文件多以單獨(dú)部門(mén)發(fā)布，多部門(mén)聯(lián)合發(fā)布文件較少，檢索日期是2022年12月17日。對(duì)檢索的政策文本中有“社會(huì)工作”的進(jìn)行定位，結(jié)合上下文語(yǔ)境保留具有名詞意義“社會(huì)工作”的政策文本（李迎生、李冰，2016），保留至少由兩個(gè)部門(mén)共同發(fā)布的文件，共獲得政策文本271篇。

自2006年11月十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》作出了“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”重大戰(zhàn)略部署以來(lái)，我國(guó)社會(huì)工作得到長(zhǎng)足發(fā)展，社會(huì)工作政策也進(jìn)入密集出臺(tái)期。2010年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，將社會(huì)工作列為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的六大專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍之一，明確提出“培養(yǎng)造就一支職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”。2014年國(guó)務(wù)院令第649號(hào)《社會(huì)救助暫行辦法》出臺(tái)，第一次將“社會(huì)工作”寫(xiě)入國(guó)家法律法規(guī)。2020年頒布系列新冠疫情防控文件，在疫情防控期間發(fā)揮著重要作用。為了更好考察政策網(wǎng)絡(luò)演化過(guò)程并歸納特征，本研究在前人對(duì)我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展階段劃分基礎(chǔ)上，以社會(huì)工作政策頒布的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為時(shí)間段劃分依據(jù)，筆者將社會(huì)工作發(fā)展劃分為5個(gè)階段：1987—2005年，2006—2009年、2010—2013年、2014—2019年、2020—2022年（見(jiàn)表1）。

結(jié)合表1階段劃分，對(duì)獲取數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，見(jiàn)表2。合作政策文獻(xiàn)的數(shù)量在逐步增加，整體上看合作政策占比大概在20%左右，基本符合二八原則。

（三）解釋概念

網(wǎng)絡(luò)分析有整體網(wǎng)和個(gè)體網(wǎng)之分。在進(jìn)行整體網(wǎng)分析時(shí)，使用二值矩陣和多值矩陣，前者測(cè)算其合作廣度，后者測(cè)算其合作強(qiáng)度。有助于分析整體網(wǎng)絡(luò)對(duì)核心部門(mén)的依賴(lài)程度和組織間合作關(guān)系的密切程度。在個(gè)體網(wǎng)分析中，使用多值網(wǎng)絡(luò)對(duì)不同部門(mén)在網(wǎng)絡(luò)中的位置關(guān)系進(jìn)行分析。下文分別使用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析理論中相關(guān)概念表征中央部門(mén)的社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征與位置關(guān)系。

連接廣度與連接強(qiáng)度。在二值矩陣中政策主體間兩兩合作構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)數(shù)量多少代表連接廣度，一定程度上代表了政策制定的部門(mén)合作廣度和協(xié)作程度；在多值矩陣所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)中，不同節(jié)點(diǎn)間連接的次數(shù)不同，代表了網(wǎng)絡(luò)中的活躍程度，反映了節(jié)點(diǎn)間的合作偏好。

網(wǎng)絡(luò)密度。是指一個(gè)集體的全部成員通過(guò)特定關(guān)系聯(lián)系在一起的程度，這里是政策主體合作關(guān)系。其公式是2M/n（n-1），M是指實(shí)際存在的邊的數(shù)量，n是指節(jié)點(diǎn)數(shù)量，n（n-1）代表網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)連線的可能數(shù)量，無(wú)向網(wǎng)絡(luò)乘以1/2。密度可以表征網(wǎng)絡(luò)凝聚力大小，凝聚力低的網(wǎng)絡(luò)權(quán)力和信息集中，行動(dòng)者不平等，容易受到個(gè)別點(diǎn)的影響，更傾向分成不同派系的結(jié)構(gòu)，凝聚力高的則相反（林聚任，2009）。

角色位置。依據(jù)節(jié)點(diǎn)中心度與中介中心度兩個(gè)指標(biāo)，以對(duì)半高低為界限，構(gòu)造四象限直角坐標(biāo)系（Freeman，1978；Fernandez amp; Gould，1994；張海波、陶志剛，2021；孫玉濤、張宏燁、姜琳，2022）。高中心度－高中介中心度為政策網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)者，高中心度－低中介中心度為政策貢獻(xiàn)者、低中心度－高中介中心度為政策“守門(mén)人”，低中心度－低中介中心度為政策跟隨者，測(cè)算不同階段政策角色演變。

反事實(shí)推理。又稱(chēng)反事實(shí)思維，是指對(duì)過(guò)去已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)進(jìn)行否定而重新表征，或?qū)^(guò)去事實(shí)的替代性選擇的想象，以建構(gòu)一種可能性假設(shè)的思維活動(dòng)（Neal J. Roese，1997）?！胺词聦?shí)”分析借助邏輯的方式考察某一因素在復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)中的作用（強(qiáng)舸、唐睿，2012），有學(xué)者篤信反事實(shí)是因果推理的特例，反事實(shí)思維可以作為歸因推理理論的一種框架（謝宇，2006；劉林平，2014）。網(wǎng)絡(luò)分析領(lǐng)域的反事實(shí)推理應(yīng)用是基于網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性測(cè)量的方法，一般通過(guò)網(wǎng)絡(luò)指標(biāo)找到網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)（Borgatti，2006），通過(guò)刪除網(wǎng)絡(luò)中關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)來(lái)測(cè)算節(jié)點(diǎn)的重要程度，以及對(duì)網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性影響（王程韡，2015；杜松華、羅子?jì)取㈥悡P(yáng)森，2020；Xiao et al.，2023）。

三、社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)的基本特征

在構(gòu)建政策主體間合作網(wǎng)絡(luò)矩陣基礎(chǔ)上，分別從整體網(wǎng)和個(gè)體網(wǎng)對(duì)中央部門(mén)的社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行特征歸納。其中整體網(wǎng)選用節(jié)點(diǎn)連線數(shù)和節(jié)點(diǎn)度數(shù)，并結(jié)合繪制不同時(shí)段網(wǎng)絡(luò)圖，解讀整體網(wǎng)絡(luò)特征；個(gè)體網(wǎng)絡(luò)視角對(duì)網(wǎng)絡(luò)中政策主體角色位置關(guān)系進(jìn)行分析，解讀不同政策主體網(wǎng)絡(luò)角色位置的階段演變。

（一）社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)特征分析

從表3可知，整體看參與政策制定的部門(mén)數(shù)量在增加1。從第一階段1987—2005的7個(gè)政策文本，到最近2020—2022年階段81份政策文本，說(shuō)明政策制定有越來(lái)越多的部門(mén)協(xié)作；參與合作制定社會(huì)工作政策的中央部門(mén)數(shù)量也在增加，從階段劃分來(lái)看，增幅最大的在第一階段到第二階段，從7個(gè)部門(mén)到25個(gè)部門(mén)，增幅超過(guò)3倍；節(jié)點(diǎn)數(shù)量和節(jié)點(diǎn)關(guān)系數(shù)量反映出社會(huì)工作政策制定的部門(mén)合作的廣度和強(qiáng)度都在增加。

值得注意的是，在2006—2020年，政策合作網(wǎng)絡(luò)的密度變化不大，維持在0.11—0.17之間；2020—2022年政策網(wǎng)絡(luò)密度大幅增加，相對(duì)于上個(gè)階段增長(zhǎng)了大約100%，意味著政策合作網(wǎng)絡(luò)正在經(jīng)歷一次較大的合作模式轉(zhuǎn)變。

為更好揭示政策網(wǎng)絡(luò)的階段特征，使用網(wǎng)絡(luò)圖以及節(jié)點(diǎn)間連線與節(jié)點(diǎn)度數(shù)進(jìn)行分析。其中合作網(wǎng)絡(luò)圖的節(jié)點(diǎn)大小代表度數(shù)大小，代表政策主體參與合作次數(shù)的多少，表征合作網(wǎng)絡(luò)中的重要程度；節(jié)點(diǎn)間連線粗細(xì)代表合作次數(shù)多少，表征部門(mén)政策合作傾向性，結(jié)合圖2到圖6進(jìn)行分析。

圖2中，1987—2005年的政策網(wǎng)絡(luò)成員數(shù)量只有7個(gè)部門(mén)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)大小和位置可以看出民政部在整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)中處在核心位置，部門(mén)間的合作以民政部為主導(dǎo)，連接兩個(gè)政策社群，一個(gè)是民政部為主導(dǎo)的“本土社會(huì)工作”社群，包括公安部、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)等；另外一個(gè)是由教育部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門(mén)組成“專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作”社群，同時(shí)教育部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)之間政策合作次數(shù)較高，說(shuō)明中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展以教育改革為突破口，也從側(cè)面印證了其他研究者把這一階段視為社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展階段的論斷（張昱、滕明君，2021）。

圖3中，政策成員的數(shù)量增加到25個(gè)成員，對(duì)比上一階段，民政部依舊處在網(wǎng)絡(luò)的核心位置，結(jié)合節(jié)點(diǎn)間連線和節(jié)點(diǎn)大小，出現(xiàn)了兩個(gè)較大的節(jié)點(diǎn)——民政部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，各自連接兩個(gè)較大的政策社群。另外值得注意的是兩條較粗的節(jié)點(diǎn)連線：民政部與人力資源和社會(huì)保障部的合作；國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與財(cái)政部的合作。前者合作更傾向于解決社會(huì)工作人才與職業(yè)的政策問(wèn)題；后者是國(guó)家決策部門(mén)和財(cái)政保障部門(mén)的合作，更能夠推動(dòng)整體社會(huì)工作的發(fā)展。如，2006年11月頒布的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》在中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展過(guò)程中具有里程碑意義，同樣也反映在上述部門(mén)頻繁合作的行動(dòng)中，揭示這一階段中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展重心在職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展。

圖4政策合作網(wǎng)絡(luò)的突出特征是財(cái)政部在這一階段成為政策網(wǎng)絡(luò)合作中最為活躍的部門(mén)，財(cái)政部作為經(jīng)費(fèi)支撐保障部門(mén)合作頻繁，反映出社會(huì)工作發(fā)展進(jìn)入繁榮期；國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、司法部、中央綜治辦等具有社會(huì)工作實(shí)務(wù)應(yīng)用特征的部門(mén)進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)。若以2010年6月頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》為政策網(wǎng)絡(luò)的解讀背景，政策網(wǎng)絡(luò)中對(duì)于社會(huì)工作人才的供需有所反映，具有社會(huì)工作實(shí)務(wù)應(yīng)用特征的中央部門(mén)在網(wǎng)絡(luò)社群中出現(xiàn)；國(guó)家稅務(wù)總局以較高合作頻率加入政策網(wǎng)絡(luò)，反映出有關(guān)社會(huì)工作的社會(huì)公益事業(yè)在不斷發(fā)展，涉及市場(chǎng)化、捐贈(zèng)、社會(huì)保險(xiǎn)等事業(yè)發(fā)展。另外，財(cái)政部、民政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)三個(gè)較大的節(jié)點(diǎn)，以及三者較為頻繁的合作，結(jié)合三部門(mén)特征，具體“分工”為，財(cái)政部提供資金保障，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)是決策部門(mén)，民政部作為執(zhí)行部門(mén)（鄞益奮，2007；閆文仙、尹廣義，2014），開(kāi)始形成中央部門(mén)的“決策－執(zhí)行－保障”政策“鐵三角”。

圖5中，政策網(wǎng)絡(luò)成員達(dá)58個(gè)部門(mén)，更多的部門(mén)參與到政策網(wǎng)絡(luò)中，社會(huì)工作政策制定與實(shí)施需要更多部門(mén)資源信息等支持合作來(lái)完成；節(jié)點(diǎn)連線數(shù)以及連線頻次相較于前三個(gè)階段有了較大提升，意味著部門(mén)間合作趨于頻繁；節(jié)點(diǎn)連線粗細(xì)代表合作頻次，表征了政策部門(mén)間的合作傾向，形成了具有層次性的合作網(wǎng)絡(luò)，較多合作頻次部門(mén)處在網(wǎng)絡(luò)合作的中心，較為稀疏的合作處在網(wǎng)絡(luò)的邊緣，在網(wǎng)絡(luò)分析中稱(chēng)為“核心－邊緣”結(jié)構(gòu)（劉軍，2014）。結(jié)合黨的十八屆五中全會(huì)提出的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”大背景，國(guó)務(wù)院扶貧辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、應(yīng)急管理部、交通運(yùn)輸部等新的具有社會(huì)工作實(shí)務(wù)應(yīng)用特征的部門(mén)進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)之中，說(shuō)明了社會(huì)工作在社會(huì)治理格局中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

圖6政策網(wǎng)絡(luò)突出特征是合作更為緊密。節(jié)點(diǎn)大小來(lái)看，有多個(gè)和民政部節(jié)點(diǎn)大小接近的部門(mén)，節(jié)點(diǎn)連線粗細(xì)相近的合作出現(xiàn)，意味著在政策網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力的核心由原來(lái)較為單一的核心（民政部），到現(xiàn)在多個(gè)核心，出現(xiàn)了多中心政策網(wǎng)絡(luò)；結(jié)合新冠疫情防控的社會(huì)背景對(duì)這一階段政策合作網(wǎng)絡(luò)的解讀，更多具有社會(huì)工作實(shí)務(wù)應(yīng)用特征的部門(mén)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展頻繁的合作；網(wǎng)絡(luò)中以較大節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國(guó)家醫(yī)療保障局、應(yīng)急管理部、交通運(yùn)輸部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)，反映出社會(huì)工作在疫情防控中的積極響應(yīng)性，也有學(xué)者通過(guò)其他途徑佐證了社會(huì)工作在疫情防控過(guò)程中發(fā)揮的重要作用（王思斌，2020a，2020b）。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)的部門(mén)角色位置分析

在網(wǎng)絡(luò)分析中，點(diǎn)度大小代表網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)直接與其他節(jié)點(diǎn)連接頻次的多少，在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析中常常被稱(chēng)為“明星”，相應(yīng)的具有較高的影響力，也是權(quán)力的中心；中介中心性的核心思想是，如果一個(gè)節(jié)點(diǎn)在其他節(jié)點(diǎn)的多條最短路徑上，那么該節(jié)點(diǎn)就具有較大中介中心性，相對(duì)于兩端節(jié)點(diǎn)具有“更大的人際關(guān)系影響力”（Hamilton et al.，2020）。

在政策網(wǎng)絡(luò)分析中，高點(diǎn)度數(shù)代表具有較高活力的部門(mén)，是政策網(wǎng)絡(luò)中的“權(quán)力與明星”；高中介度數(shù)表征了政策網(wǎng)絡(luò)中那些具有較強(qiáng)“整合能力”的節(jié)點(diǎn)，是政策網(wǎng)絡(luò)中的“信息、資源”傳遞者，又被稱(chēng)為政策“守門(mén)人”。在政策網(wǎng)絡(luò)分析中，政策部門(mén)角色的劃分通常使用戰(zhàn)略坐標(biāo)圖，以網(wǎng)絡(luò)度數(shù)中心度和中介中心度最大值的一半表征中心性與中介性，并作為部門(mén)角色相對(duì)位置的劃分依據(jù)，構(gòu)成四象限的二維坐標(biāo)圖，詳見(jiàn)圖7。其中高中心性高中介性的高－高組合定義為政策主導(dǎo)者，依次有高－低組合的政策貢獻(xiàn)者、低－高組合的政策“守門(mén)人”、低－低組合的政策跟隨者。位于高－高象限的政策主導(dǎo)者在政策網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)權(quán)力的中心，既能夠直接與眾多部門(mén)開(kāi)展合作，又是掌握了重要信息和資源的中間人；高－低象限的貢獻(xiàn)者角色在政策網(wǎng)絡(luò)中建立了較多的直接合作關(guān)系，但未能發(fā)揮傳遞信息、資源橋接的作用；低－高象限的政策“守門(mén)人”角色與貢獻(xiàn)者相反，該類(lèi)部門(mén)在政策網(wǎng)絡(luò)中作為部門(mén)間合作的中間人，起到資源整合信息傳遞的作用；低－低象限的政策跟隨者角色，該類(lèi)部門(mén)僅在政策網(wǎng)絡(luò)中建立了極少的合作關(guān)系，在政策網(wǎng)絡(luò)中扮演跟隨者角色。政策網(wǎng)絡(luò)中角色不是固定的，受到制度環(huán)境的影響，角色會(huì)有階段性轉(zhuǎn)換。

第1階段（1987—2005年）民政部單獨(dú)主導(dǎo)政策網(wǎng)絡(luò)。第2階段（2006—2009年）國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部、教育部3個(gè)主導(dǎo)者，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在這個(gè)階段發(fā)揮中間人的作用較民政部大。從貢獻(xiàn)者角度看，財(cái)政部、最高人民法院和公安部是直接合作者，自此之后政策跟隨者數(shù)量逐漸增多。第3階段（2010—2013年）主導(dǎo)角色為民政部、財(cái)政部、中央綜治辦3個(gè)部門(mén)，民政部這個(gè)階段發(fā)揮高中間人特性和高資源鏈接的作用，財(cái)政部發(fā)揮了高合作特性，直接提供財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度，值得注意的是，中央綜治辦作為具有社會(huì)工作實(shí)務(wù)應(yīng)用特征部門(mén)進(jìn)入主導(dǎo)者角色；同時(shí)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、教育部由上一階段的主導(dǎo)者，回到了貢獻(xiàn)者角色。第4階段（2014—2019年）政策主導(dǎo)者民政部、人力資源和社會(huì)保障部?jī)蓚€(gè)部門(mén)，政策合作的重心在人才職業(yè)建設(shè)方面；中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)和國(guó)家稅務(wù)總局進(jìn)入貢獻(xiàn)者角色，是購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的市場(chǎng)化階段，社會(huì)工作繼續(xù)深入?yún)⑴c社會(huì)治理。第5階段（2020—2022年）政策主導(dǎo)者是民政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)4個(gè)部門(mén)；政策貢獻(xiàn)者數(shù)量達(dá)到13個(gè)部門(mén)，更多的部門(mén)成為直接合作者，意味著社會(huì)工作將在參與“共建共治共享”的國(guó)家治理體系中發(fā)揮重要作用。

同時(shí)，值得強(qiáng)調(diào)的是，在政策網(wǎng)絡(luò)5個(gè)階段，政策“守門(mén)人”一直處在缺失狀態(tài)，政策網(wǎng)絡(luò)角色并不完備，潛在地影響了政策網(wǎng)絡(luò)最佳效能的發(fā)揮。

（三）社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的反事實(shí)推理

網(wǎng)絡(luò)中的反事實(shí)推理一般是通過(guò)“隱去”關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，測(cè)試整個(gè)網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性。民政部在中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展歷程中具有核心地位，對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的形成發(fā)揮關(guān)鍵作用，是網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。通過(guò)計(jì)算去除關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)密度與原來(lái)的網(wǎng)絡(luò)密度的比值，計(jì)算網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性指數(shù)，其數(shù)值范圍在大于等于0小于1之間，來(lái)表征不同階段政策網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性大小趨勢(shì)，如圖8所示，呈現(xiàn)出不同階段政策網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性變化，同時(shí)結(jié)合圖2到圖6進(jìn)行解讀。

在第1階段（1987—2005年），民政部在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中處于核心位置，結(jié)合圖2，隱去關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)民政部之后，連通網(wǎng)絡(luò)分裂為兩個(gè)子網(wǎng)絡(luò)，民政部是網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。在第2階段（2006—2010年），民政部在整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著重要作用，作為中介橋梁存在，若隱去關(guān)鍵點(diǎn)民政部，網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性也逐漸下降，網(wǎng)絡(luò)同樣分裂成兩個(gè)子網(wǎng)絡(luò)。從第3個(gè)階段（2010—2013年）之后，2014—2019年和2020—2022年即使隱去關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)民政部，網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性雖有波動(dòng)但仍處在相對(duì)的高位。

通過(guò)反事實(shí)推理認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定有兩次較大幅度的躍升，并有不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)，提升了社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)的整體效能，同時(shí)也意味著，社會(huì)工作相關(guān)政策制定與實(shí)施過(guò)程需要協(xié)調(diào)更多部門(mén)的信息資源利益，政策網(wǎng)絡(luò)趨于復(fù)雜化。

四、結(jié)論與討論

（一）主要結(jié)論

依托1987—2022年中央政府部門(mén)聯(lián)合行文的社會(huì)工作政策文本數(shù)據(jù)，運(yùn)用多種政策網(wǎng)絡(luò)量化分析指標(biāo)，對(duì)由中央政府部門(mén)構(gòu)成的政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系進(jìn)行定量分析。通過(guò)整體網(wǎng)和個(gè)體網(wǎng)兩種視角對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與角色位置進(jìn)行分析，并通過(guò)反事實(shí)推理分析不同階段政策網(wǎng)絡(luò)的前后變化，得出以下主要結(jié)論。

第一，中央部門(mén)構(gòu)成的社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)從簡(jiǎn)單到復(fù)雜。表現(xiàn)在合作政策文本數(shù)量逐年增多，參與單個(gè)政策文本制定的部門(mén)數(shù)量也有增長(zhǎng)趨勢(shì)，政策主體間合作頻次在不斷增加，近年的政策網(wǎng)絡(luò)密度增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯；另外具有社會(huì)工作實(shí)務(wù)應(yīng)用特征的部門(mén)數(shù)量增長(zhǎng)明顯；政策網(wǎng)絡(luò)逐步復(fù)雜化折射出社會(huì)工作政策制定和實(shí)施需要更多的部門(mén)相互依賴(lài)協(xié)作。

第二，少數(shù)關(guān)鍵部門(mén)成為政策網(wǎng)絡(luò)合作的核心。政策網(wǎng)絡(luò)部門(mén)間合作對(duì)象相對(duì)固定且頻繁，民政部、財(cái)政部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)組成政策“鐵三角”，形成政策網(wǎng)絡(luò)核心力量；不同階段存在高頻度的部門(mén)合作，既是社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)的階段特征，也是社會(huì)工作發(fā)展的階段特征。

第三，政策“守門(mén)人”缺失與角色轉(zhuǎn)換。盡管政策主導(dǎo)者角色可以發(fā)揮中間人的功能，但從角色分工來(lái)看，存在“分身乏術(shù)”的可能，未處在最優(yōu)分工的狀態(tài)；另外，政策網(wǎng)絡(luò)中信息傳遞與資源整合作用的角色缺失，不利于相對(duì)穩(wěn)定的政策網(wǎng)絡(luò)形成和發(fā)揮最佳效能；同時(shí)政策網(wǎng)絡(luò)主體角色的轉(zhuǎn)換，表征了不同階段政策重心調(diào)整，側(cè)面反映出中國(guó)社會(huì)工作的本土化實(shí)踐特征。

第四，政策網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性在提升。結(jié)合反事實(shí)推理，隱去關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)民政部測(cè)試網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性，得出隨著時(shí)間的推移，其穩(wěn)定性在不斷提升；越來(lái)越多具有社會(huì)工作實(shí)務(wù)應(yīng)用特征的部門(mén)出現(xiàn)在政策網(wǎng)絡(luò)中，逐漸成為政策網(wǎng)絡(luò)中的主導(dǎo)者和貢獻(xiàn)者，反映社會(huì)工作正在深度參與“共建共治共享”社會(huì)治理格局建設(shè)；同時(shí)也折射出社會(huì)工作政策制定與實(shí)施需要更為多元的部門(mén)提供資源信息支持，拓展社會(huì)工作發(fā)展空間。

（二）討論

歷史地看，國(guó)家對(duì)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的態(tài)度經(jīng)歷了排斥到扶持再到承認(rèn)的過(guò)程（王思斌，2013；任文啟，2019），后續(xù)社會(huì)工作的推行模式始于試點(diǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)、全國(guó)試行，到最后的全面推廣（任文啟，2014），在社會(huì)工作的行政性與專(zhuān)業(yè)性之間也形成了關(guān)于“紅”與“專(zhuān)”關(guān)系的討論（鄭廣懷、王曄安、馬銘子，2021）。在中央部門(mén)組成的社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)形成過(guò)程中，一般認(rèn)為民政部和財(cái)政部的合作，與民政部與國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的合作是有區(qū)別的。縱向地看，部門(mén)建立合作關(guān)系及其合作頻率在時(shí)間序列反映出其內(nèi)在連接優(yōu)先等級(jí)和合作傾向性，橫向地看，則影響網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與位置關(guān)系演變。

社會(huì)工作的國(guó)家認(rèn)可延伸到各個(gè)部門(mén)，是以部門(mén)責(zé)任的形式推行，同時(shí)若從部門(mén)自主性出發(fā)，進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)的部門(mén)本身也是一種認(rèn)可行為，涉及不同階段進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)的數(shù)量和速度。政策網(wǎng)絡(luò)的整體演化、角色類(lèi)型轉(zhuǎn)換，也植根于這種認(rèn)可與推行之內(nèi)。

1. 社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)演變的動(dòng)力來(lái)自國(guó)家定位

國(guó)家對(duì)社會(huì)工作的發(fā)展定位影響中央部門(mén)在社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)與位置演變。國(guó)家對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)可與推行并不是同步進(jìn)行，社會(huì)工作的國(guó)家認(rèn)可始于教育領(lǐng)域，在實(shí)踐領(lǐng)域是“本土化社會(huì)工作”——民政工作主導(dǎo)的階段；國(guó)家認(rèn)可之后中央部門(mén)開(kāi)始推行，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)作為政府決策部門(mén)開(kāi)始進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)并成為主導(dǎo)者，民政部作為主管部門(mén)負(fù)責(zé)決策執(zhí)行，與財(cái)政部作為提供經(jīng)費(fèi)保障的部門(mén)，組成了“決策－執(zhí)行－保障”的政策“鐵三角”。

國(guó)家在中央頂層設(shè)計(jì)中“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”定位，開(kāi)始走向職業(yè)化推行階段，人力資源和社會(huì)保障部進(jìn)入政策主導(dǎo)者角色，解決“專(zhuān)業(yè)”到“職業(yè)”的問(wèn)題；黨的十八屆三中全會(huì)之后提出構(gòu)建“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，社會(huì)工作定位為國(guó)家和市場(chǎng)之外的重要社會(huì)力量，是“共建共治共享”一分子，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作“人”到“事”的轉(zhuǎn)變，并以“事”為中心推行，這一時(shí)期中央眾多具有社會(huì)工作實(shí)務(wù)應(yīng)用特征的部門(mén)出現(xiàn)在政策網(wǎng)絡(luò)中，如國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中央綜治辦等。2020年新冠疫情暴發(fā)后，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)等多個(gè)部門(mén)進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)者角色中，正是社會(huì)工作深度參與疫情防控的體現(xiàn)。

2. 中央社會(huì)工作部將填補(bǔ)政策網(wǎng)絡(luò)“守門(mén)人”空缺

中央部門(mén)組成的社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)中國(guó)社會(huì)工作自身發(fā)展具有重要影響，是地方社會(huì)工作政策生產(chǎn)的基礎(chǔ)，起到指導(dǎo)、規(guī)范、引導(dǎo)的作用。政策網(wǎng)絡(luò)中角色完備性可以提升政策網(wǎng)絡(luò)整體效能和維持網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性，政策主導(dǎo)者、貢獻(xiàn)者和跟隨者數(shù)量在不斷增加，其部門(mén)角色不斷調(diào)整與轉(zhuǎn)換，但作為資源整合者、信息傳遞者的政策“守門(mén)人”一直處在缺失狀態(tài)，影響了政策網(wǎng)絡(luò)的角色完備性。

2023年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建中央社會(huì)工作部，其背景是我國(guó)社會(huì)工作相關(guān)職責(zé)分散在不同黨政部門(mén)，缺乏集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和高效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社會(huì)工作力量沒(méi)有得到有效整合，難以形成合力并發(fā)揮有力作用。中央社會(huì)工作部的成立是構(gòu)建“大社會(huì)工作”框架，雖然并不是指專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作，但是基于現(xiàn)實(shí)和目標(biāo)，專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作和有一定專(zhuān)業(yè)性的社會(huì)服務(wù)卻是十分重要的（王思斌，2023b，2023c）。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革不斷深入，為社會(huì)工作深度參與“共建共治共享”的實(shí)踐提供良好契機(jī)，從中央社會(huì)工作部的職能設(shè)定來(lái)看，將擔(dān)當(dāng)政策網(wǎng)絡(luò)的“守門(mén)人”角色，起到資源整合、信息傳遞的作用，能夠進(jìn)一步提升政策網(wǎng)絡(luò)的整體效能以及穩(wěn)定性。

3. 社會(huì)工作本土化實(shí)踐是政策網(wǎng)絡(luò)形成與擴(kuò)大的基本邏輯

政策網(wǎng)絡(luò)的形成是資源、信息、權(quán)力相互依存的體現(xiàn)，政策主體在相互協(xié)商、妥協(xié)、談判中不斷博弈形成相對(duì)穩(wěn)定的政策網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)中角色演變可以窺見(jiàn)政策網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)變化的路徑邏輯。社會(huì)工作成為眾多治理行動(dòng)者一員，需要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，響應(yīng)國(guó)家要求，應(yīng)對(duì)逐漸趨于復(fù)雜多元的社會(huì)需求，同時(shí)也受到內(nèi)在制約，進(jìn)入新發(fā)展階段本土化實(shí)踐（王思斌，2023a）。

社會(huì)工作本土化實(shí)踐嵌入國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程，其參與相關(guān)政策的制定是一個(gè)多方協(xié)商博弈的過(guò)程，面臨“自我”與“他者”之間的相互建構(gòu)問(wèn)題。簡(jiǎn)言之，社會(huì)工作本土化實(shí)踐是自我建構(gòu)的，國(guó)內(nèi)學(xué)者在對(duì)社會(huì)工作的實(shí)踐性探討就集中在反身性建構(gòu)層面的討論（郭偉和，2018；何雪松、王天齊，2021；唐立、費(fèi)梅蘋(píng)，2023），其核心觀點(diǎn)是實(shí)踐中的反身性建構(gòu)受到特定社會(huì)歷史脈絡(luò)中場(chǎng)景和在地性的形塑，其實(shí)踐過(guò)程受到社會(huì)關(guān)系位置影響，是把個(gè)體經(jīng)驗(yàn)與自身所處的社會(huì)位置連接起來(lái)（肖瑛，2004a，2004b，2005）。由中央部門(mén)不斷編織的社會(huì)工作政策網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮指導(dǎo)、規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)工作實(shí)踐的作用，影響具體的社會(huì)工作實(shí)踐，在構(gòu)建“大社會(huì)工作”框架下，在與其他政策主體互動(dòng)過(guò)程中共同形塑社會(huì)工作的本土化實(shí)踐。

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責(zé)任編輯/傅林忠