〔內容提要〕在政府治理數(shù)字化轉型的背景下，數(shù)據(jù)驅動的公共管理與決策成為政府治理新范式，數(shù)字素養(yǎng)已然成為公務員必備的能力素質。但是受制度、工具、組織、主體等因素影響，數(shù)字政府的建設出現(xiàn)了四類問題——數(shù)字形式主義、基層領導干部觀念意識的碎片化問題、部門間協(xié)同能力不足以及國家信息安全和個人隱私保護問題。而公務員政府治理的主體，其數(shù)字素養(yǎng)起著重要作用。本文通過一個分析框架來探尋數(shù)字素養(yǎng)與這些問題之間的關系，構建起公務員所必需的數(shù)字素養(yǎng)蛛網(wǎng)模型，提出重視數(shù)字治理專業(yè)人才培養(yǎng)、加強數(shù)字培訓、提升數(shù)字認知、增強數(shù)字化溝通協(xié)作能力、加強數(shù)據(jù)安全機制與安全管理能力等對策，以此提升公務員的數(shù)字素養(yǎng)，助力解決政府數(shù)字治理過程中出現(xiàn)的問題。

〔關鍵詞〕公務員能力；數(shù)字素養(yǎng)；數(shù)字政府

注：本文受沈陽市哲學社會科學專項資金資助項目“人才促進沈陽經(jīng)濟高質量發(fā)展的路徑與對策研究”（項目編號：SY20230260Y）資助。通訊作者：姜慧

一、引言

伴隨著我國數(shù)字經(jīng)濟的不斷壯大，我國各級政府的數(shù)字化轉型也迅猛發(fā)展。從2012到2022年，我國電子政務發(fā)展指數(shù)國際排名從78位上升到43位，全國一體化政務服務平臺用戶超10億人，實現(xiàn)1萬多項高頻應用的標準化服務，大批高頻政府服務事項實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”。

政府數(shù)字化治理體系和治理能力取得顯著進步的同時，數(shù)字化轉型過程中的問題也日益暴露出來，突出表現(xiàn)在數(shù)字形式主義、基層領導干部觀念意識的碎片化問題、部門間協(xié)同能力不足以及國家信息安全和個人隱私保護等方面。導致這些問題的原因和解決這些問題的措施涉及多種因素，但公務員的數(shù)字素養(yǎng)則是一項基礎的又常被忽視的因素。國務院《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》中指出，把提高領導干部數(shù)字治理能力作為各級黨校（行政學院）的重要教學培訓內容，持續(xù)提升干部隊伍的數(shù)字素養(yǎng)，創(chuàng)新數(shù)字政府建設人才引進培養(yǎng)使用機制，建設一支講政治、懂業(yè)務、精技術的復合型干部隊伍。政府的數(shù)字化轉型不僅僅是數(shù)字技術的應用問題，而是涉及思維觀念、制度體系、組織結構、業(yè)務流程、治理手段等的系統(tǒng)問題，而公務員作為數(shù)字政府的主體、執(zhí)行者，是否具備相應的數(shù)字素養(yǎng)，對于政府的數(shù)字化建設影響重大。但是受多種因素影響，如地域、教育因素，公務員的數(shù)字素養(yǎng)表現(xiàn)出不同程度的缺失或不足，成為政府數(shù)字化轉型的制約因素之一。

學術界對數(shù)字素養(yǎng)的理解隨著數(shù)字技術的發(fā)展和深度應用而不斷深入，對數(shù)據(jù)治理、數(shù)字政府的既有研究多偏重于宏觀層面的制度、組織與技術，對“人”這一核心要素關注尚顯不足。本文從公務員數(shù)字素養(yǎng)入手，分析其存在的不足，進而提出通過提升公務員數(shù)字素養(yǎng)解決政府數(shù)字化轉型中問題的途徑。

二、公務員數(shù)字素養(yǎng)概念內涵及框架構建：一個蛛網(wǎng)模型

從政府數(shù)字化轉型的角度審視，為了適應數(shù)字政府建設和發(fā)展的要求，公務員必須不斷提升數(shù)字素養(yǎng)，轉變思維模式，提高自身適應和應用數(shù)字技術的能力。學者張春紅、楊濤基于質性和量化的混合研究設計，發(fā)現(xiàn)公務員數(shù)據(jù)素養(yǎng)概念具有復合性，是公務員群體勝任數(shù)據(jù)活動全過程所需能力素質的綜合。本文通過構建公務員數(shù)字素養(yǎng)的蜘蛛網(wǎng)模型，將公務員的數(shù)字素養(yǎng)劃分為4個維度、12個方面，如圖1所示。

數(shù)字認知能力要求公務員具備基本的數(shù)據(jù)意識、數(shù)據(jù)技能和數(shù)據(jù)知識。數(shù)據(jù)意識是指能夠理解數(shù)據(jù)的重要性，主動從數(shù)據(jù)角度思考問題，對數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和應用具有足夠的敏感度；數(shù)據(jù)技能是指能夠對所掌握的數(shù)據(jù)資源進行歸納整理和分析利用，能夠高效、精準地提出數(shù)據(jù)需求并運用于解決實際工作問題；數(shù)據(jù)知識是指對數(shù)據(jù)科學規(guī)律和原理的掌握情況。數(shù)字認知能力素養(yǎng)需要公務員將與數(shù)據(jù)相關的知識、技能和意識綜合起來，形成統(tǒng)一的整體。

數(shù)字技術應用能力是利用數(shù)字化工具開展政務工作的根本技能儲備。技術是將數(shù)字化時代的重要生產(chǎn)要素——數(shù)據(jù)——整合開發(fā)為應用的渠道和手段。政府數(shù)字化轉型過程中常用的技術包含互聯(lián)網(wǎng)及其硬件、軟件的應用技術，包含數(shù)據(jù)收集、存儲、清洗和挖掘分析的大數(shù)據(jù)技術，包含自然語言生成、語音識別、機器學習等人工智能技術。在政府數(shù)字化轉型背景下，政府部門許多工作的開展以及公共服務的提供都建立在數(shù)字平臺和軟件的基礎上。公務員不必對上述技術知識完全精通，只需掌握技術原理及其在政府治理中的應用和技術發(fā)展的趨勢。

數(shù)字溝通協(xié)作能力又可以分為數(shù)字化信息交流能力、數(shù)字化在線協(xié)作能力以及在數(shù)字化環(huán)境下引導輿論、溝通群眾的能力。數(shù)字化信息交流能力是指能夠利用數(shù)字化技術提升信息傳遞效率、促進公務信息與數(shù)據(jù)共享的能力；數(shù)字化在線協(xié)作能力是指公務員能夠利用各種數(shù)字技術和平臺有效開展內部協(xié)作的能力。在數(shù)字化場景中，公務員需要具備利用數(shù)字技術和平臺對外交流、協(xié)作的能力，具備引導輿論正確走向，運用通俗簡易的語言、方式去處理群眾面臨的數(shù)字化難題。只有這樣政府各部門才能有序、高效地開展內外協(xié)作，共享數(shù)據(jù)，共同解決政務問題。

數(shù)字安全管理能力是指公務員能夠安全、合規(guī)地使用數(shù)字基礎設施和公共數(shù)據(jù)，并且在數(shù)字化治理過程中具備較強的意識形態(tài)安全意識。安全素養(yǎng)既包括數(shù)字化系統(tǒng)的操作流程等安全知識，還包括識別安全風險、維護數(shù)據(jù)安全與意識形態(tài)安全的意識。數(shù)字安全管理能力強調的是公務員在利用數(shù)字基礎設施和數(shù)據(jù)時的安全性和合法性，是公務員數(shù)字素養(yǎng)中的基本原則和底線。

當四大維度及其各個維度下方所含的12個方面能力完備時，公務員的數(shù)字素養(yǎng)就會形成一張穩(wěn)健的蜘蛛網(wǎng)，推動政府的數(shù)字化建設順利進行下去。反之，當公務員的數(shù)字素養(yǎng)在某一維度有所欠缺時，政府的數(shù)字化建設就會出現(xiàn)相應的問題。因此，面對政府數(shù)字化轉型中出現(xiàn)的問題，必須厘清其與公務員數(shù)字素養(yǎng)之間的關系，找出缺失的維度，采取措施加以彌補，才能從根本上解決問題。

三、公務員數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字政府建設：一個分析框架

數(shù)字政府建設是通過利用數(shù)字技術改革政府現(xiàn)有的組織結構、制度體系、業(yè)務內容和業(yè)務流程等，最終提升政府的治理能力。關于數(shù)字政府建設的已有研究對于組成政府的核心要素即公務員的重視不夠，但從根本上說，公務員的數(shù)字素養(yǎng)決定了數(shù)字政府建設的成敗，因為政府組織的重組、制度的變革、業(yè)務的再造等都需要有相匹配的公務員數(shù)字素養(yǎng)，否則，數(shù)字將是死數(shù)字，數(shù)字技術將是死技術。本文提出一個分析框架，用以說明公務員數(shù)字素養(yǎng)在數(shù)字政府建設中的作用（見圖2）。

該框架主要內涵如下：

1.數(shù)字政府建設

大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術改革傳統(tǒng)政府的組織、制度、業(yè)務（包括業(yè)務內容和業(yè)務流程的變化），形成與數(shù)字時代相適應的新組織、新制度、新業(yè)務，實現(xiàn)治理效能、治理進度、治理程序的蝶變，提升數(shù)字治理能力。即圖2中A→B→C的路徑所示。

2.公務員數(shù)字素養(yǎng)的作用

D→E的路徑表示，數(shù)字技術會通過提升公務數(shù)字素養(yǎng)而直接提高政府數(shù)字治理能力。更重要的是，公務員的數(shù)字素養(yǎng)在數(shù)字政府建設中起著重要甚至根本性的作用。俞可平在《論國家治理現(xiàn)代化》一書中也指出：“政府數(shù)智化轉型過程中，技術、制度因素以外的治理主體的素質會深刻影響國家治理的效能?！闭臄?shù)字化建設依靠公務員執(zhí)行推進，而數(shù)字技術作為工具，影響其效用的最主要因素就是執(zhí)行技術的主體——公務員。簡·E·芳汀在《構建虛擬政府——信息技術與制度創(chuàng)新》中闡述客觀技術與實際執(zhí)行的技術是不一樣的，要讓數(shù)字技術與政府充分地融合，發(fā)揮其最大效用，必須重視提升公務員的數(shù)字素養(yǎng)。公務員既有的數(shù)字素養(yǎng)水平會影響傳統(tǒng)政府的組織、制度、業(yè)務等的變革方向、程度、速度等，促進數(shù)字政府建設，如路徑F所示。而另一方面，如路徑H所示，公務員的數(shù)字素養(yǎng)提升又會更好地匹配數(shù)字政府中新組織、新制度、新業(yè)務，進而提升政府的數(shù)字治理效能。

3.公務員數(shù)字素養(yǎng)的影響因素

公務員的數(shù)字素養(yǎng)達到什么程度，一方面取決于客觀的數(shù)字技術本身，如D所示；另一方面則取決于其所在的政府的組織、制度和業(yè)務的特征，如G、I所示。借鑒簡·E·芳汀對客觀技術和實際執(zhí)行技術的區(qū)分，可以說，客觀的數(shù)字技術構成了公務員可獲得的數(shù)字素養(yǎng)的機會可能集，但公務員實際的數(shù)字素養(yǎng)水平、提升的快慢等，則依賴于傳統(tǒng)政府的組織、制度、業(yè)務特征，這些特征會促進也可能會阻礙公務員對數(shù)字技術的情感認知以及內化程度，繼而顯現(xiàn)出相應的數(shù)字素養(yǎng)。而當政府進行數(shù)字化轉型后，新組織、新制度和新業(yè)務等會對公務員數(shù)字素養(yǎng)提出新的需求，提升公務員數(shù)字素養(yǎng)。

四、數(shù)字政府建設中的問題：基于公務員數(shù)字素養(yǎng)的分析

目前，數(shù)字政府建設中仍存在數(shù)字形式主義、觀念碎片化、部門間協(xié)調不足以及數(shù)字安全漏洞等問題。這些問題與數(shù)字技術發(fā)展水平和制度不健全有關，但很大程度上是由于公務員數(shù)字素養(yǎng)不能適應數(shù)字政府建設的要求造成的。

1.數(shù)字形式主義——數(shù)字技術應用能力不足

政府的數(shù)字形式主義是壓力型體制下的制度性產(chǎn)物，體現(xiàn)為公務員的策略性應對行為。大數(shù)據(jù)促使政府治理模式的改變，而公務員作為政府的主體、執(zhí)行者，必須轉變思維方式，把事務問題轉換成數(shù)據(jù)問題，把決策問題轉化成算法問題。但由于地區(qū)、教育等因素影響，公務員的數(shù)字技術應用能力與現(xiàn)實需要之間存在鴻溝，就出現(xiàn)了披著數(shù)字化外衣的形式主義——“數(shù)字面子工程”。具體表現(xiàn)為名目繁多的線上投票、網(wǎng)絡問政平臺的敷衍性回復、信息數(shù)據(jù)的重復收集。數(shù)字治理強調數(shù)字化改造，將傳統(tǒng)的工作方式改造為依靠技術積累和程序標準的操作平臺，而部分公務員因缺乏相應的數(shù)字化應用能力，只能將“互聯(lián)網(wǎng)+政務”簡單地等同于“政務服務+互聯(lián)網(wǎng)”，將傳統(tǒng)的政務服務簡單地搬到網(wǎng)絡平臺上，其管理和服務本質上是滯后的。

2.基層領導干部觀念意識的碎片化問題——數(shù)字認知不足

基層數(shù)字政府建設過程中的碎片化現(xiàn)象是指受地區(qū)經(jīng)濟、基礎設施、領導認知等主觀因素影響，導致各地區(qū)數(shù)字政府建設缺乏統(tǒng)一的標準，呈現(xiàn)零散的狀態(tài)。目前，基層數(shù)字化的建設落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的管理范疇，但是沒有專業(yè)的部門與市縣一級的對應，且領導干部對于數(shù)字化轉型的認知存在差異，對于數(shù)字政府的建設有著不同的治理理念，甚至有些領導可能對數(shù)字政府的建設存在錯誤認知。就出現(xiàn)了一個領導班子一套方案，數(shù)字政府的建設“碎片化”的現(xiàn)象，導致基層政府資源整合能力不足，給基層政府的數(shù)字化轉型帶來了更多的改革任務和更大的壓力。究其根本，是公務員對數(shù)字技術的理解和認知出現(xiàn)了問題。技術認知是指技術主體對技術的理解、解釋和控制，貫穿客觀規(guī)則和主體創(chuàng)造力的過程。就大數(shù)據(jù)技術應用而言，不同的理解進一步對定義組織和技術標準構成了挑戰(zhàn)，并使得在公共管理中使用大數(shù)據(jù)的共享愿景或未來路線圖很難達成一致，減緩了大數(shù)據(jù)潛在使用價值的開發(fā)。所以毋庸置疑，公務員對數(shù)字技術的認知制約著政府數(shù)字化轉型的進程與質量。具體來看，現(xiàn)階段一些公務員對政府數(shù)字化轉型的理解依舊停留在表面，簡單地將政府數(shù)字化轉型視為是在原有電子政務的基礎軌道上布局大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等數(shù)字技術的過程，遠沒有認識到數(shù)字化轉型給政府業(yè)務流程、治理制度以及基本理念等帶來的變革性影響。

3.部門間協(xié)同能力不足——缺乏數(shù)字溝通協(xié)作能力

各級數(shù)字政府建設統(tǒng)籌工作的情況比較復雜，各數(shù)字政府建設做法也不盡相同，導致地方政府數(shù)字化進程中協(xié)同能力和水平參差不齊，制約了政府、社會和市場的相互合作。地方政府上下級之間、部門之間、機構公務員之間溝通、協(xié)作能力缺乏，導致政策銜接不暢，政策零散化、碎片化，信息互聯(lián)互通受到抑制。加劇了“信息孤島”效應，不能有效形成共籌共建凝聚力、共享共治合力，抑制了數(shù)字化政府建設的進程。

4.國家信息安全和個人隱私保護問題——數(shù)字安全意識匱乏

數(shù)據(jù)的開放與共享是數(shù)字政府建設必不可少的環(huán)節(jié)。但是數(shù)據(jù)的開放與共享又會產(chǎn)生數(shù)據(jù)安全問題以及隱私泄露的風險，大數(shù)據(jù)時代下，政府面臨的數(shù)據(jù)是龐大且復雜的，這對于政府的數(shù)據(jù)安全防護提出了更高層次的要求。但是由于公務員對數(shù)字只收集而不整理，導致數(shù)據(jù)雜糅、數(shù)據(jù)缺失現(xiàn)象頻頻發(fā)生。數(shù)字政府建設過程中面臨的安全風險，又可以進一步劃分為技術風險、數(shù)據(jù)安全。其中技術風險主要是指信息安全問題，人們主要面臨著網(wǎng)絡信息攻擊、信息安全漏洞、信息泄露等信息安全問題。這一點也比較普遍，比如一些群眾在微博平臺化身“鍵盤俠”，煽動輿論走向，給政務部門施加壓力。政府數(shù)據(jù)安全主要包括數(shù)據(jù)濫用和數(shù)據(jù)監(jiān)管。比如，公務員對數(shù)據(jù)收集、整理不重視，隨意將公民信息授予第三方使用，就會造成公民信息的泄露，政府公信力也會下降。同樣隨著社會的發(fā)展，電子信息渠道也越來越多樣化，政府對數(shù)字化的監(jiān)管的難度進一步加大。

五、通過提升公務員數(shù)字素養(yǎng)促進數(shù)字政府建設

1.重視數(shù)字治理專業(yè)人才培養(yǎng)

公務員是數(shù)字治理的主要力量，對于矯正數(shù)字形式主義起著關鍵作用。因此，數(shù)字治理對于工作人員的專業(yè)素質提出了更高的要求。不僅要轉變思維方式，將決策問題轉為算法問題，用數(shù)據(jù)說話。更要提升自身的數(shù)字化應用能力，從數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)問題，用數(shù)據(jù)解決問題。因此，應當通過科學的培養(yǎng)，提升公務員的數(shù)字技術應用能力，包括信息能力、技術能力、協(xié)作能力、問題解決能力等，使其數(shù)字素養(yǎng)能夠與當下的數(shù)字技術匹配，并出臺相應的激勵就業(yè)政策，鼓勵具有大數(shù)據(jù)思維、數(shù)字化技術的人才進入公務員隊伍當中，提升數(shù)字治理隊伍的吸引力。

2.重視數(shù)字培訓，提升數(shù)字認知

首先，將提高公務員的數(shù)字認知能力作為公務員晉升培訓的重要環(huán)節(jié)，并把數(shù)字認知能力的培訓任務列入組織部門、人事部門的日常培訓中，讓數(shù)字素養(yǎng)系列課程進入各級黨校系統(tǒng)，作為領導干部晉升和基層干部調入機關任職的必要環(huán)節(jié)。其次，針對公務員的工作特點，予以針對性的培訓，提高其數(shù)字認知能力，改善對數(shù)字化的固有認知。公務員的工作多繁瑣，整塊時間少，因此可以利用線上教學的方式向其傳授數(shù)字化的知識。

3.構建“網(wǎng)絡化”治理模式，增強數(shù)字化溝通協(xié)作能力

從治理的方式上看數(shù)字政府引發(fā)了政府結構由碎片化到整合，政府管理也從封閉走向開放，因此數(shù)字政府的建設要依托網(wǎng)絡化組織結構，變部門之間的垂直溝通為水平溝通，增強政府部門間的協(xié)同合作能力，建立合作關系，構建扁平化的組織結構。在這一過程中，首先，公務員的數(shù)字化溝通協(xié)作能力起著至關重要的作用。公務員需明確自身在信息網(wǎng)絡中的定位，善于利用遠程會議、即時通信消息、電子郵件傳輸?shù)确绞剑蚱茣r間空間限制，高效、精準地接受和傳遞政務信息。其次，數(shù)字治理中，跨層級、跨部門協(xié)作需求日益增加。領導干部要善于利用政務APP、公眾號等數(shù)字化平臺建立線上項目工作組，借助數(shù)字化工具進行任務分解、進度跟進，實時接收執(zhí)行反饋。培養(yǎng)各級公務員良好的在線協(xié)作能力，以勝任線上項目協(xié)作工作。

4.從“封閉化”到“開放化”，加強數(shù)據(jù)安全機制與安全管理能力

制定數(shù)字政府治理標準，整合數(shù)字政府資源.強化多元主體互動與協(xié)同，讓各個部門對數(shù)據(jù)的收集、整理、存儲有一個統(tǒng)一標準，并且進一步明確各級政府部門以及部門崗位對數(shù)據(jù)使用權限實現(xiàn)政府內部數(shù)據(jù)的共享，完善運行機制。具體來看，首先要加強數(shù)據(jù)安全技術，防止政府數(shù)據(jù)外泄。加強公務員的數(shù)據(jù)保護意識，不將數(shù)據(jù)隨意授權給第三方。與此同時，應當增強政府權威與公信力，組建擁有數(shù)字技術的人才隊伍，加強數(shù)據(jù)監(jiān)督。面對多元化的數(shù)字治理形式，政府要時刻保持清醒，加強監(jiān)督，凈化網(wǎng)絡環(huán)境。避免多元利益主體“尋租”現(xiàn)象，建立一個陽光透明便捷、高效的基層數(shù)字政府。

（作者單位：沈陽師范大學管理學院）