事業(yè)單位改革一直都是我國行政管理體制改革的重要組成部分，改革一直圍繞一個(gè)主線——“政事分開、事企分開、管辦分離”進(jìn)行，并且以“分類改制”為主要路徑逐漸深化改革，而其中在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用的區(qū)級事業(yè)單位，卻仍然面臨人員編制資源不足、成長空間受限、人力資源管理要素缺乏等問題，并且區(qū)級事業(yè)單位所需編制資源需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度予以理性分析。因此，研究區(qū)級事業(yè)單位編制總量規(guī)模、完善人力資源管理機(jī)制，有利于區(qū)級事業(yè)單位優(yōu)化、提升、發(fā)揮作用，更好地服務(wù)于地方高質(zhì)量發(fā)展。

區(qū)級事業(yè)單位改革的難點(diǎn)

目前我國縣級地方政府中，市轄區(qū)與常見的縣、縣級市相比，行政自主權(quán)較少，職責(zé)體系較不完整，其直接管理的大多是服務(wù)型職能部門，同時(shí)在機(jī)構(gòu)編制方面，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制的權(quán)限已由上級地市把控，編制資源數(shù)量總量上普遍偏緊，而這也導(dǎo)致了區(qū)級事業(yè)單位在發(fā)揮服務(wù)作用上的受限。受限于編制資源的匱乏，區(qū)級部分事業(yè)單位僅作為行政機(jī)構(gòu)職能的延伸和補(bǔ)充，或多或少地扮演著行政機(jī)關(guān)的角色，也限制了區(qū)級事業(yè)單位在基層更多領(lǐng)域更多專業(yè)性、技術(shù)性、服務(wù)性功能的發(fā)揮。在國家嚴(yán)控事業(yè)編制總量的總體要求下，需要機(jī)構(gòu)編制部門科學(xué)合理、充分考慮區(qū)級財(cái)政能力、人口數(shù)量、公共服務(wù)供給等多方面因素，確?；鶎邮聵I(yè)單位的數(shù)量和規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。從長期以來機(jī)構(gòu)編制管理和改革中一貫堅(jiān)持的“精簡統(tǒng)一效能”原則，到新時(shí)代新形勢下的“優(yōu)化協(xié)同高效”，更需要對區(qū)級事業(yè)單位的改革予以關(guān)注。因此，在各級特別是中央和省級、市級總量控制的基礎(chǔ)上，對于直面基層的區(qū)級事業(yè)單位，改革的思路是發(fā)展而不是收縮，人員力量上應(yīng)當(dāng)科學(xué)調(diào)整，同時(shí)給予更合理的發(fā)展空間，這正是區(qū)級事業(yè)單位改革的難點(diǎn)所在。

區(qū)級事業(yè)單位當(dāng)前面臨的主要問題

●人員編制需求緊缺

以廈門市翔安區(qū)為例，筆者結(jié)合工作對全區(qū)68家區(qū)級事業(yè)單位（不含學(xué)校、醫(yī)院）進(jìn)行分批走訪和座談，約64%的區(qū)級有關(guān)事業(yè)單位主要反饋的也是此類問題，伴隨著翔安區(qū)城區(qū)常住人口由2012年的約37.3萬增加到2023年的約64.7萬，面臨服務(wù)人口流入數(shù)量的擴(kuò)大、對政府服務(wù)供給數(shù)量質(zhì)量的需求增長以及群眾法治意識的提升、上級事權(quán)的不斷下放，區(qū)級事業(yè)單位更多的是作為行政主管部門在行政事務(wù)處理不足上的彌補(bǔ)，而在為社會(huì)提供專業(yè)性、技術(shù)性上的獨(dú)立支持功能上已大為減弱。

●力量過于分散、無法集中、成長空間受限

舉例而言，在總量控制的前提下，與區(qū)級事業(yè)單位相比，為中央和省級事業(yè)單位（通常是廳級事業(yè)單位）統(tǒng)籌增加事業(yè)編制，或可以同時(shí)帶來相應(yīng)較高級別的職務(wù)職級職稱數(shù)量，事業(yè)編制資源的內(nèi)部收益明顯。高的機(jī)構(gòu)規(guī)格對編制資源的“引流”效益較大，因此如果編制資源不流向基層的話，那么基層或需要“規(guī)格相對大而數(shù)量相對少”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，便于貫徹與具體執(zhí)行；而上級則或需要“規(guī)格相對小而數(shù)量相對多”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，便于研究和輔助決策。

●人事管理、規(guī)劃發(fā)展等人力資源要素上普遍存在不足

當(dāng)前個(gè)別區(qū)級事業(yè)單位主要存在“崗位結(jié)構(gòu)比例不合理”“缺乏長遠(yuǎn)的人力資源發(fā)展規(guī)劃”“人事管理工作的專業(yè)性不夠”等管理、規(guī)劃和發(fā)展問題。一些區(qū)級事業(yè)單位在對待“人”這個(gè)載體資源上時(shí)，基本都把主要精力都放在了使用“人”上，沒有深入研究如何培養(yǎng)“人”和更好地使用好“人”。

對于區(qū)級事業(yè)單位改革的建議

●探索建立科學(xué)評價(jià)統(tǒng)籌體系

事業(yè)單位改革牢固樹立鮮明基層導(dǎo)向，將編制資源向基層一線傾斜是大勢所趨，因此需要做好事業(yè)單位編制資源效益評估工作。高質(zhì)量發(fā)展階段的事業(yè)編制資源使用不僅要解決“數(shù)量”問題，更要從“質(zhì)量”上下功夫，探索建立科學(xué)客觀的機(jī)構(gòu)編制使用效益評估體系，積極破解各地區(qū)的編制總量“老的地方多、新的地方少”而產(chǎn)生資源固化、低效、發(fā)力不均的問題，和來自公共部門工資支出、運(yùn)轉(zhuǎn)和基本民生的財(cái)政限制，導(dǎo)致區(qū)級事業(yè)編制資源“有編不能用、無編用不了”的問題。市級以上的機(jī)構(gòu)編制部門可探索建立地方整體發(fā)展效益宏觀評價(jià)體系，科學(xué)統(tǒng)一設(shè)置評價(jià)指標(biāo)，用于評價(jià)編制資源使用效益，將地方整體發(fā)展水平、人民群眾公益服務(wù)質(zhì)量等，量化為各地區(qū)編制資源使用效益，從而更好地評估規(guī)劃編制所需的總量和標(biāo)準(zhǔn)，不再囿于傳統(tǒng)空編收儲(chǔ)方式，也可以更好面對重點(diǎn)性集約用編的沖擊。

●多措并舉提升事業(yè)編制資源使用效益

要堅(jiān)持嚴(yán)控編制總量，也要遵循“優(yōu)化協(xié)同高效”原則，確保事業(yè)編制數(shù)量在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)和得到合理控制中，取得平衡。因此，需要區(qū)級機(jī)構(gòu)編制部門在進(jìn)行資源配置活動(dòng)時(shí)，一方面持續(xù)加大自身“盤活存量”的力度，向自身改革、創(chuàng)新管理機(jī)制、優(yōu)化整體結(jié)構(gòu)、提升人員素質(zhì)等要編制，通過建立健全編制“周轉(zhuǎn)池”調(diào)配編制資源制度和人員控制數(shù)制度、優(yōu)化輔助保障和公益服務(wù)機(jī)構(gòu)占比結(jié)構(gòu)、全面推行職員等級制和績效評估制等，不斷實(shí)現(xiàn)區(qū)級事業(yè)單位編制資源的優(yōu)化配置、集約利用。另一方面，上級部門在科學(xué)評估后予以“臨時(shí)調(diào)整總量”，在整體使用效益的評估基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮各地區(qū)財(cái)政的增長限制與服務(wù)人口增長數(shù)量等限制因素，逐步回收因人口外流嚴(yán)重、地方財(cái)力不足的地區(qū)人員編制資源，對人口凈流入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益明顯、民生服務(wù)供給需求大的重點(diǎn)地區(qū)，通過編制周轉(zhuǎn)池等方式均衡編制需求，在一定周期內(nèi)向下周轉(zhuǎn)臨時(shí)編制，以便及時(shí)對基層一線、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)崗位進(jìn)行增量保障，助力加強(qiáng)區(qū)級事業(yè)單位的工作力量。

●持續(xù)強(qiáng)化區(qū)級事業(yè)單位布局優(yōu)化力度

要持續(xù)優(yōu)化區(qū)級事業(yè)單位布局結(jié)構(gòu)。一是配合黨政機(jī)構(gòu)改革同步調(diào)整。黨政機(jī)構(gòu)改革往往伴隨著事業(yè)單位同步改革，要緊跟機(jī)構(gòu)改革部署配套調(diào)整、優(yōu)化、整合相關(guān)區(qū)級事業(yè)單位，特別在新形勢下的熱點(diǎn)領(lǐng)域如社會(huì)工作事務(wù)、政務(wù)綜合服務(wù)、數(shù)據(jù)管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和鄉(xiāng)村振興、城市管理建設(shè)等領(lǐng)域上，予以綜合設(shè)置。二是加大“小散弱”事業(yè)單位整合力度。可在主管部門相同、服務(wù)對象相近、屬性定位相似的前提下，加大推進(jìn)“小散弱”事業(yè)單位和職能相近事業(yè)單位力度，讓人員人才、專業(yè)技術(shù)、資金設(shè)備等優(yōu)勢資源得到有效集中使用，切實(shí)提升區(qū)級事業(yè)單位的運(yùn)行作用，同時(shí)也需要上級機(jī)構(gòu)編制部門適當(dāng)放寬優(yōu)化升格條件，在整合區(qū)級機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)、級別規(guī)格、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、回收編制比例予以適當(dāng)傾斜。

三是堅(jiān)持公益服務(wù)導(dǎo)向。要持續(xù)推進(jìn)事企分開，對如面向社會(huì)的評估鑒定、咨詢服務(wù)等從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位，在改革中要逐步撤銷；對如文印打印、會(huì)議服務(wù)等后勤服務(wù)事業(yè)單位，要推動(dòng)社會(huì)化運(yùn)作或改制轉(zhuǎn)企；對投資興辦、管理、掛靠各類企業(yè)的區(qū)級事業(yè)單位，要嚴(yán)控增長、轉(zhuǎn)移清算、逐步清理。更好地推動(dòng)區(qū)級事業(yè)單位聚焦改革趨勢、主責(zé)主業(yè)、公益服務(wù)等優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)、釋放發(fā)展活力。

●完善人事管理配套制度

人力資源作為組織發(fā)展的第一資源，是組織在激烈的競爭中立于不敗之地的關(guān)鍵因素。在區(qū)級事業(yè)單位管理中適當(dāng)運(yùn)用人力資源管理的組織結(jié)構(gòu)理論、人力資本理論等相關(guān)理論，從而優(yōu)化配置事業(yè)單位的人力資源，或能夠?qū)崿F(xiàn)事業(yè)編制資源的合理利用，進(jìn)而提升整體工作效能。要重視人力資源規(guī)劃，立足于區(qū)級事業(yè)單位總體發(fā)展方向和發(fā)展規(guī)劃，圍繞單位發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行人力資源規(guī)劃與開發(fā)，在機(jī)構(gòu)編制管理中必須要盡量確保編制資源向服務(wù)民生、社會(huì)緊缺的專業(yè)型技能人才需求傾斜。要強(qiáng)化人員素質(zhì)管理，在編人員的工作能力對政府的形象以及行政效率等會(huì)產(chǎn)生直接影響，要通過職務(wù)職級晉升、提供崗位培訓(xùn)、規(guī)劃職業(yè)生涯等方法來對員工實(shí)施培訓(xùn)教育。把好“入口關(guān)”來提高人員素質(zhì)，根據(jù)員工在崗位上的工作能力來調(diào)整崗位設(shè)置，從而充分增強(qiáng)員工的崗位適應(yīng)力。要搭建事業(yè)單位組織文化體系，延續(xù)事業(yè)單位的獨(dú)立性和活力性，讓干部職工對組織文化產(chǎn)生深層次認(rèn)同，在健全考核激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過支持區(qū)級事業(yè)單位依法行使用人自主權(quán)、強(qiáng)化單位內(nèi)部溝通關(guān)懷、塑造學(xué)習(xí)型組織、完善職業(yè)生涯體系等獲得共識源泉，激發(fā)干部職工努力實(shí)現(xiàn)所在事業(yè)單位的公益目標(biāo)。

作者單位 廈門市翔安區(qū)組織人事和機(jī)構(gòu)編制事務(wù)中心