提 要： 《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》的公布意味著中國(guó)成為世界上第一個(gè)針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全面立法的國(guó)家。我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作力度最大、領(lǐng)域最全、法治化進(jìn)程最快、對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)最顯著，但在取得顯著成效的同時(shí)，也存在一些亟待解決的突出問(wèn)題。應(yīng)健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，堅(jiān)持激勵(lì)與約束并重，堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)，堅(jiān)持生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一。

黨的二十大報(bào)告提出，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。2024年2月，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》已經(jīng)國(guó)務(wù)院第26次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，該條例落實(shí)了生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)，以補(bǔ)償為紐帶、以激勵(lì)為手段，堅(jiān)持生態(tài)富民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，搭建起生態(tài)受益者和保護(hù)者之間的利益分享機(jī)制，讓當(dāng)?shù)乩习傩毡Ｗo(hù)生態(tài)有益可得，激發(fā)全社會(huì)呵護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力，充分調(diào)動(dòng)各方面保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的積極性，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化為全體人民的共同行動(dòng)。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度逐步上升為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容和生態(tài)文明制度體系的核心制度之一，其邏輯是，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值化充分體現(xiàn)出來(lái)，這屬于一種保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的正面激勵(lì)機(jī)制，可以促使資源使用者形成保護(hù)生態(tài)的激勵(lì)和行為。通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者向提供者支付費(fèi)用，既能夠鼓勵(lì)資源使用者主動(dòng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能使社會(huì)整體所獲得的生態(tài)服務(wù)價(jià)值高于支付費(fèi)用，并且政策實(shí)施兼具成本效益。這對(duì)于有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性、促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、形成綠色生產(chǎn)和生活方式、加快生態(tài)文明建設(shè)，具有重要意義。

一、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制彰顯社會(huì)主義國(guó)家的制度優(yōu)勢(shì)

我國(guó)基本建成了世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作充分彰顯了社會(huì)主義國(guó)家的制度優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮了中央在統(tǒng)籌布局不同區(qū)域生態(tài)功能、協(xié)調(diào)多方共同做好生態(tài)保護(hù)工作中的重大作用。我國(guó)出臺(tái)了一系列專門針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呶募?，補(bǔ)償范圍涵蓋了森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多種生態(tài)系統(tǒng)類型。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縱向轉(zhuǎn)移支付已覆蓋全國(guó)818個(gè)縣區(qū)，占國(guó)土總面積50%以上，截至2023年，累計(jì)投入8949.7億元，受益群眾達(dá)1.2億，是排名第2的巴西覆蓋面積的8倍以上、資金投入的60余倍、人均補(bǔ)償?shù)?10倍。在短短12年間，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償覆蓋19個(gè)省份18個(gè)流域約30.5萬(wàn)平方公里，累計(jì)投入近36.5億元，惠及人口約7.87億，是較早開(kāi)展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿绹?guó)覆蓋面積的3倍、受益人口的10余倍。多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制充分調(diào)動(dòng)起社會(huì)各方積極主動(dòng)參與生態(tài)保護(hù)恢復(fù)。

中央財(cái)政建立了覆蓋范圍最廣的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)通過(guò)中央財(cái)政對(duì)林農(nóng)、牧民等生態(tài)保護(hù)者予以直接補(bǔ)助，建立了覆蓋范圍最廣、受益人口最多、生態(tài)扶貧效果兼具的森林、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。截至2019年，已將全國(guó)13億畝國(guó)家級(jí)公益林、38億畝草原納入了中央財(cái)政支持范圍，分別占全國(guó)森林面積、草原面積的50%和60%以上，年度安排中央財(cái)政資金360多億元。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金按面積直接補(bǔ)助給林農(nóng)、牧民等生態(tài)保護(hù)主體，實(shí)實(shí)在在地增加了農(nóng)牧民的現(xiàn)金收入。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有超過(guò)2億農(nóng)牧民享受了生態(tài)補(bǔ)償政策，更好履行了生態(tài)保護(hù)職責(zé)，西藏阿里地區(qū)農(nóng)牧民年均獲得生態(tài)補(bǔ)償資金額度達(dá)5000多元，占農(nóng)民年均純收入的一半以上。森林、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)既有效增加了農(nóng)民收入，織牢織密了社會(huì)保障網(wǎng)，又使廣大農(nóng)牧民親身感受到黨中央堅(jiān)定做好生態(tài)保護(hù)的決心，深刻認(rèn)識(shí)到只要守護(hù)好綠水青山就能換來(lái)金山銀山。

地方政府探索了上下游協(xié)同治理的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。地方政府深入貫徹落實(shí)生態(tài)文明理念，以重要飲用水水源地為突破口，大膽探索區(qū)域生態(tài)保護(hù)合作的新方式，加快構(gòu)建成本共擔(dān)、合作共治、效益共享的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。為守護(hù)好新安江一江清水，保護(hù)好千島湖萬(wàn)頃碧波，浙江、安徽兩省在全國(guó)率先建立了跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，走出了一條上游主動(dòng)強(qiáng)化保護(hù)、下游支持上游綠色發(fā)展的互利共贏之路。為保護(hù)密云水庫(kù)、官?gòu)d水庫(kù)的水質(zhì)水量，北京與河北共同推動(dòng)實(shí)施“退稻還旱”，張家口、承德10萬(wàn)畝水田改為“旱作”，北京按照畝數(shù)予以補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)由2007年的每畝450元逐步提高到700元，既彌補(bǔ)了農(nóng)民的收入損失，又實(shí)現(xiàn)了流域年均節(jié)水近億噸的目標(biāo)。長(zhǎng)江沿線省份將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為改善流域水質(zhì)的重要抓手，在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，建立了云貴川赤水河、渝湘酉水、皖蘇滁河、皖贛閶江等多個(gè)跨省流域補(bǔ)償機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)提供了制度保障。

企業(yè)積極參與構(gòu)建市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2016年，習(xí)近平總書記主持召開(kāi)中央深改組會(huì)議審議通過(guò)了《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案》，要求水電、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)與項(xiàng)目所在地政府、農(nóng)民共享資源開(kāi)發(fā)收益。在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方政府的大力推動(dòng)下，三峽集團(tuán)等大型水電企業(yè)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，加快建立與項(xiàng)目所在地的幫扶機(jī)制，通過(guò)加大投資、移民安置、項(xiàng)目支持、公益捐贈(zèng)等多種方式，投入資金近百億元助力金沙江下游水電站庫(kù)區(qū)的脫貧攻堅(jiān)。西藏山南市拉康水電站項(xiàng)目業(yè)主與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民簽訂土地入股協(xié)議，年均兌現(xiàn)入股分紅收益200多萬(wàn)元。四川巴中市坪河石墨礦項(xiàng)目業(yè)主出資1500萬(wàn)元為項(xiàng)目所在地修路架橋，便利當(dāng)?shù)卮迕竦某鲂袟l件。在試點(diǎn)的帶動(dòng)引領(lǐng)下，貧困地區(qū)的土地、勞動(dòng)力、資產(chǎn)、自然風(fēng)光等要素活了起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了資源變資產(chǎn)、農(nóng)民變股民，走出了資源開(kāi)發(fā)與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合的新路子。

二、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)仍面臨突出挑戰(zhàn)

我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)雖取得了積極成效，但還要看到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立受多方面因素影響，現(xiàn)階段仍存在補(bǔ)償機(jī)制建立難、建立后運(yùn)轉(zhuǎn)不暢等問(wèn)題，有待實(shí)行差別化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和多樣化補(bǔ)償方式。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然接写嵘，F(xiàn)階段生態(tài)價(jià)值評(píng)估體系研究還不夠深入，各方對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念、范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等仍有不同認(rèn)識(shí)，生態(tài)保護(hù)工作中各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也不明確。地方大多建議提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、延長(zhǎng)補(bǔ)償期限，要求增加中央補(bǔ)償資金規(guī)模。但事實(shí)上，中央支付生態(tài)補(bǔ)償資金后，也面臨部分地方履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任不到位，一定程度上造成補(bǔ)償資金使用效果不明顯，影響生態(tài)保護(hù)工作成效。

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟待完善。我國(guó)流域水污染問(wèn)題突出，很多地方迫切希望建立補(bǔ)償機(jī)制，但總體看上下游難以達(dá)成共識(shí)、協(xié)調(diào)難度大。流域下游地區(qū)普遍認(rèn)為現(xiàn)有水質(zhì)狀況差，不愿付費(fèi)，擔(dān)心支付補(bǔ)償資金后難以監(jiān)督和推動(dòng)上游的生態(tài)保護(hù)工作。上游地區(qū)認(rèn)為自己為保護(hù)流域水質(zhì)付出大量努力，喪失很多發(fā)展機(jī)會(huì)，下游地區(qū)理應(yīng)補(bǔ)償。同時(shí)，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中水質(zhì)水量標(biāo)準(zhǔn)的確定、補(bǔ)償資金規(guī)模和支付方式等焦點(diǎn)問(wèn)題尚需深入探討。

市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償方式仍處于起步階段。目前，生態(tài)補(bǔ)償資金仍以財(cái)政資金為主，市場(chǎng)化補(bǔ)償資金所占比例低，企事業(yè)單位參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩胶头绞缴形唇?，?yōu)惠貸款、社會(huì)捐贈(zèng)等其他渠道投入生態(tài)補(bǔ)償方面的資金規(guī)模也偏小。碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等權(quán)利界定不清晰，制約了市場(chǎng)化補(bǔ)償方式推進(jìn)。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償仍以資金支持為主，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等多元化補(bǔ)償方式尚未得到應(yīng)有的重視。

三、建成具有中國(guó)特色的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

建設(shè)具有中國(guó)特色的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)遵循節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，處理好高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)的關(guān)系，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受償”的原則，推動(dòng)解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中的難點(diǎn)和堵點(diǎn)問(wèn)題，核心目標(biāo)是激勵(lì)生態(tài)保護(hù)者更好履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)，堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)向更高質(zhì)量發(fā)展。

堅(jiān)持鞏固完善與探索創(chuàng)新相結(jié)合，完善國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制。吸納和提煉生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中普遍成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，落實(shí)國(guó)家、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方政府在自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、加大對(duì)生態(tài)保護(hù)主體補(bǔ)助等方面的義務(wù)和職責(zé)。針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策調(diào)整不規(guī)范、隨意性強(qiáng)、補(bǔ)償周期過(guò)短等問(wèn)題，建立科學(xué)高效的評(píng)估機(jī)制，建立程序化的調(diào)整機(jī)制，發(fā)揮法律法規(guī)的強(qiáng)制作用，穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)者預(yù)期。對(duì)于局部地區(qū)或某領(lǐng)域剛開(kāi)始探索的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，則不納入制度調(diào)整范圍，為其改革創(chuàng)新留出空間，以接受實(shí)踐檢驗(yàn)。

堅(jiān)持國(guó)家協(xié)調(diào)與地方探索相結(jié)合，創(chuàng)新地方政府合作機(jī)制。跨行政區(qū)域的流域水污染防治是世界各國(guó)都存在的普遍難題，行政區(qū)域的分割性與流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、整體性之間的矛盾是問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因。加快構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)流域共同保護(hù)與協(xié)同治理，是破解流域水污染難題的金鑰匙。對(duì)于長(zhǎng)江、黃河等大江大河，洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等重要湖泊，南水北調(diào)等大型引調(diào)水工程的補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，要從整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性入手，強(qiáng)化國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。對(duì)于流域補(bǔ)償機(jī)制啟動(dòng)難、同層級(jí)政府簽訂協(xié)議溝通難等問(wèn)題，要強(qiáng)化上一級(jí)政府的指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)，推動(dòng)雙方盡快達(dá)成共識(shí)，攜手開(kāi)展流域治理。同時(shí)，規(guī)范地方簽訂補(bǔ)償協(xié)議的程序步驟、主體內(nèi)容、監(jiān)督評(píng)價(jià)等，為加快建立區(qū)域間合作機(jī)制提供制度保障。

堅(jiān)持政府主導(dǎo)和市場(chǎng)參與相結(jié)合，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)。黨的十八大以來(lái)，各類社會(huì)主體主動(dòng)參與生態(tài)保護(hù)的熱情持續(xù)高漲，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償條例為各類主體參與生態(tài)保護(hù)工作搭建橋梁，有助于形成全社會(huì)共同參與生態(tài)保護(hù)的良好氛圍。應(yīng)借鑒貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)企業(yè)積極履行社會(huì)職責(zé)，與當(dāng)?shù)卣头鰠f(xié)作機(jī)制，推動(dòng)保護(hù)成果更多惠及當(dāng)?shù)厝丝凇Ｒ剿鹘⒂盟畽?quán)、用能權(quán)交易機(jī)制，提高資源利用效率，探索建立排污權(quán)、碳排放權(quán)交易機(jī)制，降低污染治理社會(huì)成本，提高污染防治效果。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)支持生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，建立可持續(xù)的發(fā)展惠益分享機(jī)制，讓保護(hù)地區(qū)的土地、勞動(dòng)力、自然風(fēng)光等要素活起來(lái)。

（郭妍，中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員；范振林，中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員）