上世紀(jì)八十年代初，上海的教育事業(yè)尚未從文革的破壞中全面恢復(fù)過來，數(shù)以百萬計(jì)的青年文化技術(shù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的需要，文盲率大幅上升。為了振興上海，上海市領(lǐng)導(dǎo)決定開展中小學(xué)教育改革，逐步恢復(fù)小學(xué)、初中、高中“六三三”學(xué)制。于是，制定《上海市普及義務(wù)教育條例》（以下簡稱《條例》）擺上了重要議事日程。參與這部法規(guī)調(diào)研的原市人大常委會(huì)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委辦公室的李玉仁同志、嵇鴻群同志，講述了他們所見證的立法故事。

一場“以教育之名”展開的“田野調(diào)查”

在1984年3月舉行的市八屆人大二次會(huì)議上，33名市人大代表聯(lián)名提出《提議普及九年制義務(wù)教育》的議案。這份由時(shí)任市第八屆人大常委會(huì)教科文衛(wèi)委副主任委員孟波、于漪領(lǐng)銜提出的議案上，密密麻麻寫滿了理由。市人大代表們對比了日本、朝鮮、泰國等世界各國正施行的義務(wù)教育政策，分析了上海在科技、教育、人才方面的薄弱環(huán)節(jié)，喊出了“上海后十年起飛要有后勁，必須大力普及九年制義務(wù)教育”的呼聲。

“上海要在四化建設(shè)中切切實(shí)實(shí)發(fā)揮‘開路先鋒’的作用。上海智力開發(fā)的深度、廣度不僅對全國影響大，世界上有識(shí)之士也是非常關(guān)注的。”議案寫就的當(dāng)時(shí)，《中華人民共和國義務(wù)教育法》尚未制定，沒有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。由孟波、于漪帶隊(duì)，任竟成、李玉仁、稽鴻群等教科文衛(wèi)委負(fù)責(zé)科技、教育的市人大干部以及市教育局、奉賢區(qū)教育局的干部一行組成調(diào)研組，對本市金山縣、南市區(qū)等正在恢復(fù)辦學(xué)的地區(qū)開展了調(diào)研。

調(diào)研組看到的景象觸目驚心。在南市區(qū)，重返校園的老師們?nèi)圆桓疫M(jìn)入辦公室辦公，而是“窩”在校門口的傳達(dá)室里。原來，歷經(jīng)了十年“文化大革命”，校舍的木質(zhì)材料已接近腐朽，只要一踏入室內(nèi)，就會(huì)聽到“咯吱咯吱”的聲響，令人不敢駐足。不僅僅是南市區(qū)，上海各區(qū)危房校舍比比皆是。“在有些農(nóng)村，一個(gè)學(xué)校就只有半個(gè)籃球場大；教舍門窗早就不全了，都是用瓦楞紙糊的；墻頭的那些磚塊用手一捻就酥成了碎渣，教育經(jīng)費(fèi)不足當(dāng)然也沒法修繕?！憋櫲夯貞洠捎诟母镩_放初期，政府財(cái)政資金緊張，能撥給義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)更是捉襟見肘。當(dāng)時(shí)上海所有高中及初中一年的教育經(jīng)費(fèi)僅為復(fù)旦大學(xué)這一所高校的一半。如何籌措義務(wù)教育資金，也就成了調(diào)研組此行的考察重點(diǎn)?！拔覀儺?dāng)時(shí)還去了天津、江蘇等外地省市調(diào)研集資辦學(xué)機(jī)制。那些兄弟省市為了籌措教育經(jīng)費(fèi)也是想方設(shè)法。嘉善縣哪怕是農(nóng)民賣一捆甘蔗都要收幾毛錢的稅，就為了義務(wù)教育事業(yè)添磚加瓦?！币虼?，調(diào)研組決定，把加快校舍危房翻建改造、保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源等相關(guān)條款寫入了條例草案之中。

在市八屆人大第四次會(huì)議上，時(shí)任上海市副市長劉振元就《條例（草案）》作了說明，闡述了義務(wù)教育的目標(biāo)和對象、免費(fèi)教育、家長和社會(huì)各方面的義務(wù)、提高教師的社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)待遇、教育經(jīng)費(fèi)、中小學(xué)的基本建設(shè)等問題。根據(jù)代表們的意見，《條例（草案）》作了13處修改。時(shí)任市第八屆人大常委會(huì)副主任兼教科文衛(wèi)生委主任委員的談家楨對《條例（草案修改稿）》作了說明。

1985年7月28日，《上海市普及義務(wù)教育條例》通過?！稐l例》第十五條專門規(guī)定“從今后一定時(shí)期內(nèi)，各級(jí)財(cái)政撥給的普通教育經(jīng)費(fèi)的增長，應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長的速度，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，確保普及義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的需要。”

朝督暮責(zé)令“軟法”變“硬法”

《條例》頒布實(shí)施后，其法規(guī)條文能否真正執(zhí)行，成為市人大常委會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。1985年10月，市人大常委會(huì)委托各區(qū)、縣人大常委會(huì)組織市人大代表就地視察《上海市普及義務(wù)教育條例》的情況。1986年2月，在滬全國人大代表江澤民、胡立教、韓哲一、蘇步青等55人視察本市的義務(wù)教育情況。1987年12月，市八屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議聽取、審議了市教育局《關(guān)于本市一年來實(shí)施義務(wù)教育法情況的報(bào)告》。1988年2月，市九屆人大常委會(huì)舉行第五次會(huì)議，審議、通過市人大教科文衛(wèi)委員會(huì)《上海市檢查〈義務(wù)教育法〉執(zhí)行情況的報(bào)告》。

從檢查情況看，義務(wù)教育在當(dāng)時(shí)仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)。其中，基層政府領(lǐng)導(dǎo)不懂法、不遵法的現(xiàn)象令李玉仁印象頗深。

1989年，本市有一個(gè)區(qū)政府違反義務(wù)教育法和《條例》關(guān)于“任何組織或者個(gè)人不得侵占、破壞學(xué)校的場地、房屋和設(shè)備”的規(guī)定，決定將一所中學(xué)與區(qū)公安機(jī)關(guān)對調(diào)，致使學(xué)校校舍、場地大大縮小。而當(dāng)時(shí)正處在入學(xué)高峰時(shí)期，因此引起師生強(qiáng)烈不滿，后在人大的干預(yù)下才得到解決?？墒堑?990年，另一個(gè)區(qū)又發(fā)生類似的事情，甚至一再予以堅(jiān)持。“有的領(lǐng)導(dǎo)干部甚至說：‘我這個(gè)x長，難道連這個(gè)權(quán)都沒有？’”面對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的這種違法情況，李玉仁表示相當(dāng)憤慨。

又如，義務(wù)教育法對適齡兒童、少年接受義務(wù)教育作出了明確規(guī)定，然而當(dāng)時(shí)仍有家長不讓子女讀書，中途退學(xué)去從藝、從商、當(dāng)學(xué)徒，其中一個(gè)重要原因就是這些學(xué)生的家長認(rèn)為義務(wù)教育法是“軟”法，不是“硬”法。“軟”法可以執(zhí)行，也可以不執(zhí)行。

至于如何扭轉(zhuǎn)人們的觀念，讓“軟”法變?yōu)椤坝病狈?，可能還需要一些人大監(jiān)督中的“硬茬”。

據(jù)李玉仁回憶，1988年的市九屆人大一次會(huì)議上，代表們在政府工作報(bào)告中發(fā)現(xiàn)，上海市1987年的教育經(jīng)費(fèi)增長幅度低于該年度的財(cái)政經(jīng)常性收入增長幅度。因此，市人大代表、南市區(qū)教育局副局長盛士琰審議時(shí)提出：“這是違反了義務(wù)教育法及《上海市普及義務(wù)教育條例》關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)兩個(gè)增長的規(guī)定的行為。”盛士琰也是1984年聯(lián)名提出普及義務(wù)教育議案的其中一名代表。代表審議后，由他提交的《切實(shí)貫徹“義務(wù)教育法”，清除教育危機(jī)，提高教育質(zhì)量，制止人員素質(zhì)的“滑坡”》議案共得到60位市人大代表參與簽名，引起政府部門的重視，將1988年度的本市教育經(jīng)費(fèi)由原來計(jì)劃增長的5.7%提高到8%。

正是由于人大的強(qiáng)硬監(jiān)督和人大代表的敢于直言，推動(dòng)了義務(wù)教育法和《條例》的貫徹與實(shí)施，也增強(qiáng)了各有關(guān)部門依法行政、依法管理的觀念。在此后上海不斷邁向現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，上海教育為上海的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)提供著強(qiáng)大的人才支撐、智力支持和精神引領(lǐng)。

1992年3月，國家教委頒布了經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》，為理順法律關(guān)系和便于貫徹實(shí)施，上海市人大常委會(huì)決定不再修訂《條例》，改為制定《上海市實(shí)施〈中華人民共和國義務(wù)教育法〉辦法》，因此《條例》及其實(shí)施細(xì)則也在實(shí)施辦法實(shí)施之日（1993年3月1日）起廢止。

雖然《條例》僅僅施行了8年，但其以“破風(fēng)者”的姿態(tài)為開展義務(wù)教育先行先試、率先探索，該過程既是時(shí)代使然，亦是宿命的職責(zé)。正如談家楨副主任所說：“該《條例》的頒行，為保障和發(fā)展本市的基礎(chǔ)教育起到了重要作用，收到了顯著效果?！? （整理：王玨婧）