劉蘭

“星級(jí)支部創(chuàng)建過(guò)程中，有沒(méi)有刷標(biāo)語(yǔ)、做牌匾？”“我們的黨建和黨風(fēng)廉政建設(shè)工作都在所屬機(jī)關(guān)工委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展，具體工作中都是盡量緊縮開(kāi)支，追求實(shí)用、簡(jiǎn)樸、實(shí)際效果好就行了?！苯?，云南昆明市紀(jì)委監(jiān)委駐市生態(tài)環(huán)境局紀(jì)檢監(jiān)察組到駐在單位開(kāi)展新形象工程排查工作，這是自今年昆明市紀(jì)委監(jiān)委開(kāi)展新形象工程起底排查的一個(gè)縮影。

作為形式主義、官僚主義的一種新表現(xiàn)，新形象工程的病因由來(lái)已久，其帶來(lái)的危害不亞于形象工程。如何防范和糾治新形象工程，已成為基層治理的一項(xiàng)新課題。

“老套路”披上“新馬甲”

新形象工程借“新”之名，為“老套路”披上“新馬甲”，比如河南三門(mén)峽頂著生態(tài)環(huán)保之名，違規(guī)占用耕地挖湖造景；陜西鎮(zhèn)安縣披著民生外衣，斥資7.1億元修建配有假山和瀑布的豪華中學(xué)。不管是什么名義，都是“新瓶裝舊酒”，從根本上說(shuō)是政績(jī)觀(guān)、權(quán)力觀(guān)出了問(wèn)題。

“新形象工程的病根往往源于某些領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)期錯(cuò)位的政績(jī)觀(guān)。部分領(lǐng)導(dǎo)干部犯了‘政績(jī)沖動(dòng)癥，只要‘顯績(jī)，不要‘潛績(jī)，只為造勢(shì)一時(shí)，不要造福一方。這些領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中不怕群眾不滿(mǎn)意，就怕領(lǐng)導(dǎo)不注意，熱衷于打造領(lǐng)導(dǎo)可視范圍內(nèi)的項(xiàng)目工程，熱衷搞大手筆、大動(dòng)作，不考慮實(shí)際情況，最終讓一時(shí)的政績(jī)變成長(zhǎng)期的包袱?！彼拇ù髮W(xué)公共管理學(xué)院教授范逢春告訴記者。

湖南省湘潭市委原書(shū)記曹炯芳就是這樣的典型，他上任后為“盡快見(jiàn)到政績(jī)”，在全市大拆大建，累計(jì)鋪排項(xiàng)目345個(gè)。他的濫權(quán)妄為，造成包括楊梅洲大橋在內(nèi)的33項(xiàng)工程爛尾。

河南省三門(mén)峽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，以生態(tài)修復(fù)之名違規(guī)挖湖造景，建成好陽(yáng)河濕地公園。

甘肅省榆中縣市民公園耗費(fèi)巨資，卻建在偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，建成后多年“閉門(mén)謝客”。

“這種錯(cuò)位的政績(jī)觀(guān)實(shí)質(zhì)就是利己主義的光鮮放大，問(wèn)題的根源在于上有所好，下必甚焉。一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了在政績(jī)上添光彩，扭曲了、利用了‘講政治的提法，表現(xiàn)出‘為公，實(shí)際上是‘利己?！敝泄渤啥际形h校教授劉益飛分析。

新形象工程出現(xiàn)，還與一些領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的權(quán)力觀(guān)分不開(kāi)。有些新形象工程誕生于程序不規(guī)范、論證不充分、決策無(wú)集體的“一言堂”之中?！耙恍╊I(lǐng)導(dǎo)干部在重大項(xiàng)目決策中獨(dú)斷專(zhuān)行，對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項(xiàng)，不嚴(yán)格遵循法定程序。有的領(lǐng)導(dǎo)干部做決策不遵循客觀(guān)規(guī)律，不分析資源稟賦和環(huán)境承載，不做成本收益分析，僅憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)主觀(guān)臆斷拍板。扭曲的權(quán)力觀(guān)必然會(huì)造成決策浪費(fèi)，最終給地方財(cái)政造成大窟窿?！狈斗甏赫f(shuō)。

甘肅省榆中縣市民公園耗費(fèi)巨資，卻建在偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，建成后多年“閉門(mén)謝客”。在面對(duì)追問(wèn)時(shí)，當(dāng)?shù)毓賳T回復(fù)“還沒(méi)想好怎么用就先建了”。這種未經(jīng)科學(xué)論證就盲目開(kāi)建的項(xiàng)目注定會(huì)失敗。

形象工程為何會(huì)從“舊”到“新”呢？南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院政治學(xué)系教授季乃禮認(rèn)為，這是由官員的評(píng)價(jià)系統(tǒng)所導(dǎo)致的。

“以前評(píng)價(jià)官員多與GDP發(fā)展掛鉤，于是出現(xiàn)了一些帶有經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的形象工程，譬如某產(chǎn)業(yè)園的建造，某新城的建設(shè)等。進(jìn)入新時(shí)代之后，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在評(píng)價(jià)官員的比重中逐漸下降，其他指標(biāo)的比重逐漸上升，比如生態(tài)文明與文化，帶有這些因素的工程就成了新形象工程，如景觀(guān)帶、旅游區(qū)體現(xiàn)人與自然的和諧，幸福城側(cè)重于體育、休閑等。隨著新質(zhì)生產(chǎn)力的提出，代表高科技、高質(zhì)量和高效能的工程紛紛出現(xiàn)，最典型的是各地推出的數(shù)字政府建設(shè)，投入巨資更新軟件系統(tǒng)、購(gòu)置大屏幕等。”季乃禮告訴記者。

形象工程演變成新形象工程，兩者有何共同點(diǎn)？受訪(fǎng)專(zhuān)家表示，這些工程通常很顯眼，不是為民而建，而是為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而建；修建周期多與主政領(lǐng)導(dǎo)的任職周期一致，工期長(zhǎng)的工程多會(huì)被拋棄；耗資巨大，超出地方財(cái)政承受能力；工程要體現(xiàn)當(dāng)?shù)啬硞€(gè)領(lǐng)導(dǎo)的意志。

但新形象工程也有其新特點(diǎn)。“隱蔽性是其最顯著的特點(diǎn)”，北京大學(xué)公共政策研究中心副主任莊德水說(shuō)，在全面從嚴(yán)治黨的背景下，原先以豪華樓堂館所為主角的形象工程減少了，一些地方“上有政策，下有對(duì)策”，?打著改革、為民造福、文化傳承等相關(guān)政策旗號(hào)，確?！皫煶鲇忻?，具有很強(qiáng)隱蔽性。比如江西某縣在財(cái)政吃緊的情況下，“勒緊褲帶”投入6.8億元建設(shè)“中國(guó)之最、世界一流”的進(jìn)士園，最后卻游客寥寥，常年虧損。

新形象工程還具有模糊性?！靶滦蜗蠊こ淘谥T多方面存在變異性，其是非評(píng)判有難度，功過(guò)界限比較模糊，甄別不容易。”范逢春說(shuō)，新形象工程往往以作秀代替做事，導(dǎo)致“發(fā)展項(xiàng)目不發(fā)展，民生項(xiàng)目不民生”。從形式上看，新形象工程似乎有上級(jí)政策支撐，有貌似正常的決策流程，較以往的形象工程更難定性。

新形象工程的幾重危害

新形象工程不僅毀了形象，傷了民心，還加重了基層負(fù)擔(dān)，新形象工程帶來(lái)的危害不亞于之前的形象工程。

“有些地方花巨資打造新形象工程，卻不顧現(xiàn)實(shí)需求、不顧實(shí)際產(chǎn)出，浪費(fèi)了寶貴的財(cái)政資源，造成地方財(cái)政困難，引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展造成了嚴(yán)重傷害?！北本煼洞髮W(xué)法學(xué)院教授彭新林說(shuō)。

鄭俊康擔(dān)任廣西柳州市委書(shū)記期間，主推柳州輕軌建設(shè)，面臨巨大的資金缺口，只能舉債修建。因?yàn)楸池?fù)了巨額債務(wù)，柳州被人戲稱(chēng)為“地方債網(wǎng)紅城市”。2023年末，財(cái)政部通報(bào)隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型時(shí)，柳州也在其中。據(jù)悉，這一隱性債務(wù)從2018年到2021年，新增了176.95億元。

“把巨額的資金投入新形象工程，甚至大肆舉債、寅吃卯糧，必然會(huì)擠占本該用于改善民生的資金。導(dǎo)致的結(jié)果就是，一些市政工程、城市的基本維護(hù)以及農(nóng)業(yè)發(fā)展等投入都會(huì)受到影響，損害了民眾的利益?！奔灸硕Y說(shuō)。例如上文提及的花巨資建設(shè)進(jìn)士園的江西某縣，卻一直未能解決長(zhǎng)期困擾當(dāng)?shù)氐娘嬎?、衛(wèi)生院、菜市場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)等民生問(wèn)題。

還有些地方本末倒置，借新形象工程去補(bǔ)“經(jīng)濟(jì)賬”。甘肅某市打造“戈壁水鄉(xiāng)”，增加了旅游收入，但由于該地常年干旱少雨，水資源短缺。為維持該工程的人工水域，該市三年來(lái)超量抽取地下水1.6億立方米，導(dǎo)致地下水位持續(xù)下降，生態(tài)退化風(fēng)險(xiǎn)加劇。以生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這筆“糊涂賬”也被中央督察組點(diǎn)名批評(píng)。

除了對(duì)經(jīng)濟(jì)和民生領(lǐng)域的影響，新形象工程也會(huì)損害政府的形象。“新形象工程違背了群眾意愿和利益，令民生項(xiàng)目空洞化、空心化，使一些好政策在落地過(guò)程中變質(zhì)、爛尾，折損了政府部門(mén)的公信力?！狈斗甏赫f(shuō)。

河南省信陽(yáng)市息縣在推進(jìn)人居環(huán)境整治工作中，脫離實(shí)際，出臺(tái)文件“一刀切”要求定期清理本地區(qū)國(guó)道、省道、縣道等主干路兩側(cè)野樹(shù)雜草。對(duì)主干路兩側(cè)可視范圍和領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)研檢查經(jīng)常走的線(xiàn)路整治標(biāo)準(zhǔn)要求過(guò)高，卻放任村內(nèi)環(huán)境特別是背街小巷臟亂差；對(duì)公路沿線(xiàn)某村莊12戶(hù)房屋“刷白墻”“加青瓦”，但對(duì)村內(nèi)其他房屋未作任何整修，造成整治工作變形走樣。

“新形象工程巧立名目、勞民傷財(cái)，一些項(xiàng)目不僅滿(mǎn)足了領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)需求，還為其提供了奢侈享受，背后蘊(yùn)藏權(quán)力尋租和隱性腐敗風(fēng)險(xiǎn)?！迸硇铝终f(shuō)。貴州獨(dú)山縣曾舉債400億元打造“天下第一水司樓”等旅游項(xiàng)目，最后查出，不僅獨(dú)山縣原縣委書(shū)記潘志立受賄，連同獨(dú)山縣原縣長(zhǎng)梁嘉庚、原宣傳部長(zhǎng)胡昆等，均受賄幾十萬(wàn)到上百萬(wàn)元。

打好“預(yù)防針”?念好“緊箍咒”

整治新形象工程不是為了讓干部“不作為”，而是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。整治新形象工程問(wèn)題，必須根據(jù)其特點(diǎn)靶向治理，一方面，要打好“預(yù)防針”，建立新形象工程的預(yù)防機(jī)制；另一方面，要念好“緊箍咒”，強(qiáng)化新形象工程的責(zé)任追究。

在預(yù)防方面，首先要推動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀(guān)。“具體做法是，改革政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，樹(shù)立科學(xué)的考核導(dǎo)向，將民生改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)和諧穩(wěn)定等長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)納入考核范圍，加強(qiáng)對(duì)務(wù)實(shí)擔(dān)當(dāng)干部的正向激勵(lì)，用制度手段鏟除新形象工程的生存土壤?！狈斗甏赫f(shuō)。

其次是落實(shí)好民主、科學(xué)的決策程序，把決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子。莊德水認(rèn)為，把好決策關(guān)，就是要嚴(yán)格遵循公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定的決策程序，同時(shí)加大民意征集和第三方評(píng)估等工作力度，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的績(jī)效管理，從源頭增強(qiáng)公共財(cái)政使用的規(guī)范性，從而避免“一言堂”，防止決策腐敗。

在責(zé)任追究方面，首先要完善新形象工程的識(shí)別機(jī)制?！皩?duì)民生工程建設(shè)和新形象工程建設(shè)要合理區(qū)分，要有清晰的界定。這就需要建設(shè)每一項(xiàng)工程時(shí)考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民生需要?！鼻f德水說(shuō)，要依據(jù)新形象工程重面子輕里子、重顯績(jī)輕潛績(jī)、重短期輕長(zhǎng)遠(yuǎn)的特點(diǎn)，建立辨別新形象工程的識(shí)別機(jī)制，揪出假民生工程，讓新形象工程現(xiàn)出原形。

同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，形成震懾。彭新林認(rèn)為，一方面，要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部決策用權(quán)加強(qiáng)監(jiān)督，促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多方面相貫通，形成監(jiān)督合力。另一方面，要健全責(zé)任追究制度，以“倒查”為抓手，把當(dāng)初“拍腦袋”做出新形象工程的責(zé)任人挖出來(lái)，該問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)“緊箍咒”。

今年3月以來(lái)，多地發(fā)文集中整治防范新形象工程，不僅成立工作專(zhuān)班倒查相關(guān)問(wèn)題，還對(duì)外公布受理監(jiān)督舉報(bào)的渠道。安徽多地紀(jì)委監(jiān)委派駐（出）機(jī)構(gòu)在監(jiān)督單位督促排查新形象工程，例如蚌埠駐市市場(chǎng)監(jiān)管局紀(jì)檢監(jiān)察組已督促監(jiān)督單位排查項(xiàng)目171個(gè)。

早前，河南、黑龍江等地還成立工作專(zhuān)班，倒查當(dāng)?shù)匦滦蜗蠊こ滔嚓P(guān)問(wèn)題。河南南召縣提出倒查2016年至今涉及勞民傷財(cái)?shù)确矫娴摹罢?jī)工程”“面子工程”“新形象工程”的突出問(wèn)題，黑龍江綏芬河市重點(diǎn)整治2021年以來(lái)新建或投入使用的8類(lèi)新形象工程。

與此同時(shí)，財(cái)政部也印發(fā)通知，從強(qiáng)化預(yù)算約束角度，對(duì)中央部門(mén)和地方財(cái)政落實(shí)黨政機(jī)關(guān)習(xí)慣過(guò)緊日子提出明確要求，督促各地區(qū)各部門(mén)堅(jiān)持過(guò)緊日子不放松，并嚴(yán)肅查處使用財(cái)政資金搞形象工程等違規(guī)行為。

建立預(yù)防機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，既能讓黨員干部樹(shù)立以人民為中心的政績(jī)觀(guān)，又能進(jìn)一步織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，從而徹底鏟除“民生”幌子下的新形象工程。