柳軍

國務(wù)院5月5日發(fā)布的《政府投資條例》（以下簡稱《條例》），對政府投資目的、原則、投資決策、年度計劃、項目實施、法律責(zé)任等方面作了詳細(xì)規(guī)定。

《條例》提出，政府投資應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等非經(jīng)營性項目。按照《條例》，安排政府投資資金，應(yīng)當(dāng)符合推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的有關(guān)要求，并平等對待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件。

相比于政府投資在國家宏觀調(diào)控中的重要作用，這部制定時間長達(dá)18年的《條例》顯得姍姍來遲?！捌鋵崱稐l例》并不復(fù)雜，主要是多年來我們一直沒有確定政府和市場的邊界?！敝猩酱髮W(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授林江表示。

姍姍來遲的綜合性法規(guī)

業(yè)內(nèi)估算，中國的政府投資每年約占全社會投資的10%左右，目前在3萬億元左右，巨額的政府投資，對引導(dǎo)和刺激宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。

不過，在本次《條例》出臺之前，中國既沒有出臺一部有關(guān)政府投資的綜合性基本法律，也沒有一部綜合性的行政法規(guī)，有關(guān)政府投資關(guān)系的法律規(guī)定，分散在《預(yù)算法》《農(nóng)業(yè)法》以及其他部門法律法規(guī)中。因此，過去有關(guān)政府投資的相關(guān)規(guī)定存在系統(tǒng)性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)度不夠等問題，這導(dǎo)致的直接結(jié)果是，各級政府投資缺乏有效約束。

國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人曾向媒體坦言，部分地方的政府投資管理中存在項目單位未批先建、一些地方和部門違規(guī)審批等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)個別領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”的“首長工程”。

為規(guī)范政府投資行為，國務(wù)院早在2D01年便開始起草《條例》，但直到2010年，《條例》的征求意見稿才對外發(fā)布。即便如此，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，當(dāng)時的征求意見稿沒有明確政府投資的主管部門、責(zé)權(quán)劃分，問責(zé)條款過于含糊，因而被認(rèn)為“存在較大缺陷、需要做重大修改”。此后，國家發(fā)改委雖然曾對《條例》進(jìn)一步修改，但始終沒有正式發(fā)布實施。

“《條例》之所以難產(chǎn)，最主要原因是沒有擺正政府和市場的關(guān)系?！绷纸治稣f，地方政府為了實現(xiàn)穩(wěn)增長的目標(biāo)，往往都寄望于政府投資，因此，過去多年里固定資產(chǎn)投資的主要來源仍然是政府投資，而本次《條例》特別強(qiáng)調(diào)非經(jīng)營性質(zhì)的項目，突顯出過去政府投資存在與民爭利的現(xiàn)象。

在國家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰看來，在全部政府投資中，財政部掌握預(yù)算內(nèi)資金的絕大部分，水利、交通、電力等部委對相關(guān)領(lǐng)域政府資金分配都有很強(qiáng)的話語權(quán)，國家發(fā)改委能夠支配的只占一小部分，這導(dǎo)致在很多問題上，特別是涉及到審批權(quán)限的劃分與部門利益調(diào)整方面長期難以取得一致，管理部門之間協(xié)調(diào)不易。

此外，林江表示，1994年分稅制改革以后，中央與地方之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不規(guī)范，使得中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)。

現(xiàn)在，歷時18年的《條例》終于落地，業(yè)內(nèi)認(rèn)為這可能與當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)形勢有關(guān)。

中原銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家王軍認(rèn)為，選擇此時頒布《條例》，一方面是國內(nèi)正在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性改革和內(nèi)部逆周期調(diào)節(jié)，要求政府做好投資穩(wěn)增長;另一方面是外部環(huán)境仍存在不確定性，國際上十分關(guān)心中國的政府投資和政府補(bǔ)貼，這需要不斷深化投融資改革。

林江則指出，從《條例》中“平等對待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件”的規(guī)定看來，這是營造良好營商環(huán)境的迫切需要，而厘清政府投資的功能、審批程序等，對民營企業(yè)而言，有助于和國企處在同一起跑線上。

逐漸完善的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

實際上，《條例》的落地顯示出中國的投融資改革正在不斷克服障礙。

一方面，十八屆三中全會明確提出讓市場在資源配置中起決定性作用，這意味著政府和市場的關(guān)系已經(jīng)非常明確。而本次《條例》中政府投資以非經(jīng)營性項目為主的規(guī)定，更是解決了長期以來政府投資邊界不清的問題。

另一方面，財權(quán)和事權(quán)的劃分也逐漸明晰。具體看來，2016年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中，將國防、外交、國家安全、出入境管理等基本公共服務(wù)確定為中央的財政事權(quán);將社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等基本公共服務(wù)確定為地方的財政事權(quán);與此同時，將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、基本養(yǎng)老保險等公共服務(wù)確定為中央與地方共同財政事權(quán)。

針對過去中央與地方共同財政事權(quán)過多且不規(guī)范的情況，上述指導(dǎo)意見提出，必須逐步減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)，并根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，分解細(xì)化各級政府承擔(dān)的職責(zé)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉。

不僅如此，2018年國務(wù)院下發(fā)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》兩項方案，進(jìn)一步理順了中央和地方的財政事權(quán)和支出責(zé)任。

在客觀障礙逐漸破除的同時，《條例》對政府投資的監(jiān)督、約束機(jī)制也逐漸完善。

梳理發(fā)現(xiàn)，與2010年的征求意見稿相比，《條例》強(qiáng)化了投資概算約束力，提出政府投資項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算，政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)。

而在項目建設(shè)中，《條例》要求監(jiān)管部門要采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強(qiáng)對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查。同時，政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監(jiān)督檢查的信息應(yīng)當(dāng)依法公開。

對超越權(quán)限審批、不符合規(guī)定的政府投資項目予以批準(zhǔn)等現(xiàn)象，《條例》提出將對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。

林江表示，《條例》的頒布，可以讓政府投資更加規(guī)范和高效。“以直接投資為主的相關(guān)規(guī)定，意味著政府不能通過債券等方式進(jìn)行間接投資，這有助于政府投資項目的公開透明;而未按照規(guī)定核定或者調(diào)整政府投資項目的投資概算的規(guī)定，則能從最大程度上避免地方政府為了達(dá)成形象工程的目標(biāo)而不惜血本投資的現(xiàn)象?！?/p>