摘要：研究目的：利用2006—2021年全國(guó)282個(gè)地級(jí)及以上城市的面板數(shù)據(jù)，系統(tǒng)考察經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理對(duì)城市土地綠色利用效率的影響。研究方法：超效率SBM模型，固定效應(yīng)模型。研究結(jié)果：（1）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率呈現(xiàn)明顯的負(fù)向影響效應(yīng)，且這一結(jié)論通過了克服內(nèi)生性等一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)。（2）正式與非正式環(huán)境規(guī)制均能夠減緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響，且后者的調(diào)節(jié)效應(yīng)更強(qiáng)。（3）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)存在明顯的自上而下逐級(jí)加碼現(xiàn)象，且目標(biāo)加碼行為會(huì)對(duì)城市土地綠色利用效率產(chǎn)生抑制作用。（4）當(dāng)目標(biāo)約束程度為一般約束和硬約束，以及目標(biāo)完成情況從未完成、正常完成到超額完成時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響顯著且逐漸增強(qiáng)。研究結(jié)論：進(jìn)一步淡化GDP增速在官員績(jī)效考核中的重要性，盡量采用“留有余地”的軟約束方式設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，重視環(huán)境規(guī)制的約束作用。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理；城市土地綠色利用效率；環(huán)境規(guī)制；目標(biāo)加碼；目標(biāo)約束

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）04-0054-11

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（72274114）；國(guó)家自然科學(xué)基金青年科學(xué)基金項(xiàng)目（72204151）；山西省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目（2023KY485）。

土地作為人類進(jìn)行生產(chǎn)生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本物質(zhì)載體，其綠色利用效率代表了一定的技術(shù)條件下，以土地為核心的生產(chǎn)要素投入系統(tǒng)與產(chǎn)出系統(tǒng)在城市空間上的綜合映射[1]，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，更加注重土地利用對(duì)環(huán)境帶來的影響，顯著特征是高效化與綠色化[2]。截至2022年底，我國(guó)城市建成區(qū)面積已超過6.4萬km2，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%①。城市空間的持續(xù)擴(kuò)張為招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)改善提供了有效支撐。但在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，超過75%的土地還處于中低效率水平[3]，并伴隨著糧食安全、資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等一系列問題。在耕地紅線、資源短缺以及生態(tài)環(huán)境約束趨緊的情況下，提升城市土地綠色利用效率不僅是優(yōu)化國(guó)土空間布局和實(shí)現(xiàn)土地要素高效配置的關(guān)鍵路徑，也是貫徹可持續(xù)發(fā)展理念、推動(dòng)綠色高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

目標(biāo)責(zé)任制作為一項(xiàng)極具中國(guó)特色的政策模式，在引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。雖然目前政府績(jī)效考核日趨多元化，但GDP仍是最易測(cè)度且最重要的指標(biāo)[4]。在“政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)”的治理體制下，地方政府基于行政約束、政治或經(jīng)濟(jì)激勵(lì)對(duì)本地區(qū)每年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定，在發(fā)揮超前引領(lǐng)作用的同時(shí)，也會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新活動(dòng)和投資取向等產(chǎn)生重要影響[5]。而土地作為生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間的基本物質(zhì)載體，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重構(gòu)和調(diào)整無疑都離不開土地這一基礎(chǔ)性資源。那么，從城市土地綠色利用效率的視角來看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)其具有何種影響？作為一種以保護(hù)自然、保障綠色發(fā)展為目的的約束力量，環(huán)境規(guī)制在其中起到怎樣的作用？目標(biāo)設(shè)定過程中的“加碼”現(xiàn)象以及目標(biāo)約束程度和完成情況的不同又會(huì)如何影響城市土地綠色利用效率？事實(shí)上，對(duì)上述問題的回答不僅關(guān)系到高質(zhì)量發(fā)展背景下政府目標(biāo)管理體系的優(yōu)化完善，也與城市土地利用模式的綠色轉(zhuǎn)型息息相關(guān)。鑒于此，本文以2006—2021年我國(guó)282個(gè)城市為樣本，利用超效率SBM模型和固定效應(yīng)模型就經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理對(duì)城市土地綠色利用效率的影響進(jìn)行系統(tǒng)考察。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，與本文密切相關(guān)的研究集中在三類。首先，土地利用效率是學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期關(guān)注的重點(diǎn)話題，其理論內(nèi)涵與測(cè)度方法不斷擴(kuò)展深化。一部分學(xué)者使用單位土地面積的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出對(duì)其進(jìn)行衡量[6]，但此方法較為單一，不足以反映土地利用系統(tǒng)的全貌。鑒于此，另一部分學(xué)者以全要素生產(chǎn)率測(cè)算框架為基礎(chǔ)，將土地作為核心要素，綜合考慮資本、勞動(dòng)等投入指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益等產(chǎn)出指標(biāo)對(duì)土地利用效率進(jìn)行測(cè)度[7]，而在進(jìn)一步納入污染排放等非期望產(chǎn)出后，土地利用效率這一概念隨之演化為土地綠色利用效率，該方法成為目前學(xué)術(shù)界的主流測(cè)度方法。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們對(duì)我國(guó)城市土地綠色利用效率的時(shí)空演變趨勢(shì)[1]、空間分異特征[8-9]進(jìn)行了系統(tǒng)考察。其次，相關(guān)影響因素的挖掘成為學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)，研究發(fā)現(xiàn)城市群政策[10]、區(qū)域一體化[11]、智慧城市建設(shè)[12]、低碳試點(diǎn)[2]、碳排放權(quán)交易[13]以及環(huán)?？己薣14]等外生政策沖擊均有利于提升城市土地綠色利用效率，而科技創(chuàng)新[3]、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新[15]、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展[16]、交通緊湊式發(fā)展[17]和新型城鎮(zhèn)化[18]等要素水平的提升同樣具有上述效應(yīng)。最后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理作為政府目標(biāo)治理體系中的重要部分，學(xué)者們對(duì)其效應(yīng)展開了豐富探討。一方面，過高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)或約束會(huì)導(dǎo)致資源錯(cuò)配[19]、抑制工業(yè)用地市場(chǎng)化配置[20]、服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)[21]、企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新[22]、綠色創(chuàng)新[23]以及制造業(yè)出口技術(shù)復(fù)雜化[24]、降低地區(qū)創(chuàng)新水平[25]和綠色全要素生產(chǎn)率[26]。另一方面，還會(huì)加劇環(huán)境污染[27]、降低碳排放效率[28-29]，阻礙減污降碳協(xié)同治理[30]，最終損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量[31-32]?？梢园l(fā)現(xiàn)，多數(shù)文獻(xiàn)探討了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的不利影響，但也有個(gè)別學(xué)者持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)能夠通過穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度而促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展[33]。

總體來看，現(xiàn)有研究已頗為豐富，但目前尚未有學(xué)者關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理這一政府引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地等要素配置的重要手段對(duì)土地利用的影響。因此，本文聚焦城市土地綠色利用效率，在運(yùn)用超效率SBM模型對(duì)其進(jìn)行測(cè)度的基礎(chǔ)上，就經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響效應(yīng)進(jìn)行考察，并探究以環(huán)境規(guī)制為代表的約束力量在其中的調(diào)節(jié)作用。進(jìn)一步，考慮到目標(biāo)設(shè)定過程中的“加碼”現(xiàn)象以及目標(biāo)特征的異質(zhì)性，分別從目標(biāo)加碼、不同約束程度和完成情況三方面深入分析經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的作用效應(yīng)，以期在彌補(bǔ)現(xiàn)有研究不足的同時(shí)，為政府優(yōu)化預(yù)期目標(biāo)管理體系、提高新發(fā)展階段下的治理效能以及推動(dòng)土地利用模式的綠色轉(zhuǎn)型提供參考。

1 理論分析與研究假說

1.1 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與城市土地綠色利用效率

我國(guó)的治理體系是由中央政府主導(dǎo)、各級(jí)政府逐級(jí)分權(quán)的行政發(fā)包制[32]。在這種“垂直管理”體系下，下級(jí)政府向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，政治晉升會(huì)激勵(lì)地方官員完成包干任務(wù)[32]。這一機(jī)制最直接的體現(xiàn)便是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的制定和兌現(xiàn)，作為政府目標(biāo)管理體系的重要部分，科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)能夠引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，但在以GDP考核為主的“晉升錦標(biāo)賽”和“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制下，地方官員為了突出政治績(jī)效，拿到晉升錦標(biāo)賽“入場(chǎng)券”，往往會(huì)制定偏離自身發(fā)展實(shí)際的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)[21，28]，進(jìn)而影響城市土地綠色利用效率。具體表現(xiàn)在：其一，加劇資源錯(cuò)配。過高的短期目標(biāo)誘使政府通過擴(kuò)張工業(yè)用地供給、壓低工業(yè)用地價(jià)格以及限制商住用地供給、抬高商住用地價(jià)格等手段進(jìn)行工業(yè)化的招商引資，在造成土地、信貸等資源錯(cuò)配的同時(shí)，不僅阻礙工業(yè)企業(yè)提升效率，同時(shí)會(huì)造成服務(wù)業(yè)企業(yè)的低端鎖定[5]，使得城市土地利用活動(dòng)中的無效投資增加、生產(chǎn)效率下降、環(huán)境污染和碳排放等非期望產(chǎn)出同樣提高，最終降低城市土地綠色利用效率。其二，擠壓技術(shù)創(chuàng)新。為達(dá)成既定增長(zhǎng)目標(biāo)，政府傾向于將財(cái)政資金投入到周期短、見效快的生產(chǎn)性領(lǐng)域，繼而容易引發(fā)政績(jī)工程、重復(fù)建設(shè)等亂象，并對(duì)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)造成擠占[28]。然而，技術(shù)創(chuàng)新作為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)的最重要來源，能夠降低土地利用活動(dòng)中對(duì)能源、勞動(dòng)力等要素的依賴，減少污染排放和資源浪費(fèi)，提高生產(chǎn)效率[3]。由此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)提高所引致的創(chuàng)新擠占會(huì)對(duì)城市土地綠色利用效率產(chǎn)生抑制。其三，阻礙產(chǎn)業(yè)升級(jí)。為兌現(xiàn)目標(biāo)承諾，地方政府往往通過國(guó)有企業(yè)壟斷、自然資源開發(fā)等“立竿見影”的方式刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[28]，不僅會(huì)阻礙傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，還會(huì)擠壓新興產(chǎn)業(yè)的生存空間，進(jìn)而強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地等投入要素的依賴，在降低單位土地面積經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的同時(shí)，不利于對(duì)非期望產(chǎn)出的控制，最終抑制城市土地綠色利用效率[34]。由此，本文提出：

理論假說1：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率具有負(fù)向影響效應(yīng)。

1.2 環(huán)境規(guī)制的調(diào)節(jié)作用

環(huán)境規(guī)制作為一種以保護(hù)自然、保障綠色發(fā)展為目的的約束力量，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的影響很大程度上受到環(huán)境規(guī)制的調(diào)節(jié)。其中，正式環(huán)境規(guī)制是指政府對(duì)環(huán)境問題直接或間接的干預(yù)行為，涉及環(huán)保法規(guī)制定、污染排放許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等。正式環(huán)境規(guī)制不僅能夠通過限制和規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、加強(qiáng)環(huán)境評(píng)估審查等硬性約束方式減少對(duì)土地資源以及生態(tài)環(huán)境的破壞，而且可以發(fā)揮波特效應(yīng)，倒逼企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新以優(yōu)化資源配置、提高生產(chǎn)效率[35]，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地綠色利用的雙贏。而非正式環(huán)境規(guī)制通過社會(huì)道德、行業(yè)準(zhǔn)則、公眾監(jiān)督等方式發(fā)揮作用。例如，企業(yè)自愿采取環(huán)保措施、公眾環(huán)保意識(shí)提升以及綠色消費(fèi)習(xí)慣養(yǎng)成等。非正式環(huán)境規(guī)制的提高意味著居民收入水平的提升以及對(duì)高質(zhì)量生存環(huán)境的偏好更加強(qiáng)烈[36]，進(jìn)而催生“良幣驅(qū)逐劣幣”現(xiàn)象，綠色產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展壯大，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量，而高污染、高能耗企業(yè)將難以適應(yīng)社會(huì)需求被淘汰或限制[37]。因此，非正式環(huán)境規(guī)制能夠從根本上提高資源利用效率和投入產(chǎn)出效率，優(yōu)化資源配置與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，抑制環(huán)境惡化[37]，促使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地綠色利用目標(biāo)更好地融合，并削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響。綜上所述，本文提出：

理論假說2：正式與非正式環(huán)境規(guī)制均能夠減緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響。

理論分析框架如圖1所示。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 模型設(shè)定

2.2 變量選取

（1）被解釋變量：城市土地綠色利用效率（Lgue）。指在一定的技術(shù)條件下，城市土地利用系統(tǒng)中以土地為核心的生產(chǎn)要素投入系統(tǒng)與產(chǎn)出系統(tǒng)在城市空間上的綜合映射[1]，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的同時(shí)，更加注重土地利用的環(huán)境產(chǎn)出，顯著特征是高效化與綠色化[2]。沿用目前比較主流的方法，使用包含非期望產(chǎn)出的超效率SBM模型對(duì)其進(jìn)行測(cè)度。指標(biāo)選取方面，結(jié)合現(xiàn)有研究[3，15-17]，從投入—期望產(chǎn)出—非期望產(chǎn)出三個(gè)維度構(gòu)建指標(biāo)體系，具體選取土地、資本、勞動(dòng)和能源要素反映投入情況，使用經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益刻畫期望產(chǎn)出，基于污染排放和碳排放約束衡量非期望產(chǎn)出，各指標(biāo)具體內(nèi)涵如表1所示。

（2）解釋變量：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)（Target）。采用各城市每年政府工作報(bào)告中設(shè)定的本年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)表示。對(duì)于個(gè)別年份未公布具體目標(biāo)值的城市，以相應(yīng)的五年規(guī)劃綱要中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)代替；對(duì)于帶有“左右”“上下”“不低于”等修飾詞的目標(biāo)表述，取其具體數(shù)值；對(duì)于采用區(qū)間類表述的則取其均值。

（3）調(diào)節(jié)變量：正式環(huán)境規(guī)制（Fer）。參考貫君等[37]的研究，結(jié)合城市層面數(shù)據(jù)的可得性，選取一般固體廢物綜合利用率、生活垃圾無害化處理率以及污水處理廠集中處理率三項(xiàng)指標(biāo)，并利用熵值法[40]綜合計(jì)算得出。非正式環(huán)境規(guī)制（IFer）。參考原毅軍等[36]的方法，基于地區(qū)收入水平、人口分布和受教育程度三個(gè)維度，分別選取城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工平均工資、人口密度（年末常住人口數(shù)與行政區(qū)域土地面積之比）以及普通高等學(xué)校在校學(xué)生數(shù)占比表征，同樣利用熵值法[40]計(jì)算得出。

（4）控制變量：結(jié)合相關(guān)研究[9，14，16]，對(duì)如下變量進(jìn)行控制：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（lnpgdp），使用人均實(shí)際GDP（2006年為基期）的對(duì)數(shù)表征。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況（Ind），利用第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重衡量。利用外資情況（Fdi），使用實(shí)際利用外商直接投資額占GDP的比重測(cè)算。綠色創(chuàng)新水平（lnInn），利用每萬人綠色發(fā)明專利授權(quán)量（加1取對(duì)數(shù)）反映。城鎮(zhèn)化率（Ur），使用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎孛枋觥?/p>

2.3 數(shù)據(jù)說明

本文采用2006—2021年我國(guó)282個(gè)地級(jí)及以上城市的面板數(shù)據(jù)展開研究。其中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)有關(guān)數(shù)據(jù)提取自各級(jí)政府工作報(bào)告，控制變量中的綠色專利數(shù)據(jù)來源于國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局專利檢索平臺(tái)，其余原始數(shù)據(jù)均來自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、統(tǒng)計(jì)公報(bào)以及EPS數(shù)據(jù)庫(kù)等官方文件或網(wǎng)站，個(gè)別缺失值根據(jù)平均增長(zhǎng)率補(bǔ)充完整，變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示。

3 實(shí)證結(jié)果與分析

3.1 基準(zhǔn)回歸

在進(jìn)行回歸之前，本文對(duì)各變量進(jìn)行了相關(guān)系數(shù)分析和方差膨脹因子檢驗(yàn)，結(jié)果顯示，相關(guān)系數(shù)均小于0.7，VIF最大值為2.68，遠(yuǎn)小于10，因此不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。表3匯報(bào)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)影響城市土地綠色利用效率的回歸結(jié)果。其中，列（1）未控制任何變量以及固定效應(yīng)，列（2）僅控制了時(shí)間和地區(qū)固定效應(yīng)，列（3）則在列（2）基礎(chǔ)上進(jìn)一步納入了控制變量?？梢园l(fā)現(xiàn)，核心解釋變量（Target）的估計(jì)系數(shù)始終在1%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著為負(fù)，表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率呈現(xiàn)顯著的負(fù)向影響，理論假說1得到初步驗(yàn)證。以列（3）納入控制變量的雙向固定效應(yīng)模型估計(jì)結(jié)果為基準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)，核心解釋變量（Target）的估計(jì)系數(shù)為-0.642，意味著在其他條件不變的情況下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)每提升1個(gè)單位（或1個(gè)百分點(diǎn)），將導(dǎo)致城市土地綠色利用效率下降0.642個(gè)單位（或0.006 4個(gè)單位）。

3.2 克服內(nèi)生性和穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了克服經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與城市土地綠色利用效率之間可能存在的雙向因果問題導(dǎo)致的內(nèi)生性。本文參考相關(guān)研究[4，21]，選取以下兩項(xiàng)工具變量分別加以檢驗(yàn)。其一，以各城市所在省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)作工具變量（Target-iv1）。邏輯在于：一方面，在以GDP考核為核心的“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制下，地方官員為了向上級(jí)釋放“能力信號(hào)”，往往會(huì)在上級(jí)政府制定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)行加碼[21，28]（符合相關(guān)性要求）。另一方面，城市個(gè)體土地綠色利用效率與省級(jí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)度并不高（滿足外生性要求）。其二，以同省份除自身外其他地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)均值作工具變量（Target-iv2）。邏輯在于：一方面，在“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制下，為了能在與同級(jí)官員的競(jìng)爭(zhēng)中勝出，同省份內(nèi)“兄弟”政府之間往往會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)上的相互追趕行為[4，28]（符合相關(guān)性要求）。另一方面，相對(duì)于一城市的土地綠色利用效率，其他城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)并不會(huì)對(duì)其產(chǎn)生直接影響（滿足外生性要求）。表4檢驗(yàn)結(jié)果顯示，列（1）和列（3）中，兩項(xiàng)工具變量與核心解釋變量高度相關(guān)，列（2）和列（4）中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率仍然表現(xiàn)為顯著的負(fù)向影響，表明基準(zhǔn)回歸結(jié)果具有穩(wěn)健性。

為了進(jìn)一步驗(yàn)證基準(zhǔn)回歸結(jié)果，進(jìn)行如下穩(wěn)健性檢驗(yàn)：第一，變量雙邊縮尾。由于本文涉及數(shù)據(jù)較多，時(shí)間跨度較廣，因此，為防止極端值對(duì)估計(jì)結(jié)果造成影響，對(duì)變量上下1%縮尾處理后進(jìn)行檢驗(yàn)。第二，剔除中心城市。以直轄市、省會(huì)城市和副省級(jí)城市為代表的“中心城市”擁有相對(duì)更高的政治經(jīng)濟(jì)地位，從而可能會(huì)使模型估計(jì)結(jié)果產(chǎn)生偏差。因此，將上述城市剔除后重新進(jìn)行檢驗(yàn)。第三，縮短研究年限。為排除2008年金融危機(jī)以及2020年新冠疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的影響，將研究年限縮短至2009—2019年進(jìn)行檢驗(yàn)。由表5結(jié)果可知，在分別進(jìn)行上述檢驗(yàn)后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的影響均顯著為負(fù)，再次表明基準(zhǔn)回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。

3.3 調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)

在充分證實(shí)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響后，本文進(jìn)一步對(duì)環(huán)境規(guī)制的調(diào)節(jié)效應(yīng)進(jìn)行檢驗(yàn)。表6呈現(xiàn)了相應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果，其中，列（1）和列（3）為未加入控制變量的回歸結(jié)果，列（2）和列（4）為加入控制變量后的回歸結(jié)果。從正式環(huán)境規(guī)制的角度來看，在納入控制變量后，交互項(xiàng)TargetFer的估計(jì)系數(shù)為0.910且在5%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著為正，說明正式環(huán)境規(guī)制越強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響越弱。原因可能在于，正式環(huán)境規(guī)制通過法律法規(guī)、環(huán)保審查和評(píng)估等方式，使得政府在兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的過程中必須考慮環(huán)境保護(hù)要求，減少資源開采、重復(fù)建設(shè)等短期行為，并倒逼企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新以提高生產(chǎn)效率，控制污染排放，從而有效限制對(duì)土地資源和生態(tài)環(huán)境的過度開發(fā)破壞，削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的侵蝕程度。從非正式環(huán)境規(guī)制的角度來看，可以發(fā)現(xiàn)，不論是否加入控制變量，交互項(xiàng)TargetIFer的估計(jì)系數(shù)始終在5%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著為正，且其系數(shù)達(dá)到1.566，表明非正式環(huán)境規(guī)制同樣能夠顯著減緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響，且其調(diào)節(jié)效應(yīng)相較正式環(huán)境規(guī)制更強(qiáng)。原因可能在于，非正式環(huán)境規(guī)制作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高和公眾環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)的典型象征，能夠以高效的市場(chǎng)機(jī)制、需求引導(dǎo)和輿論監(jiān)督等方式，從根本上提高資源利用和投入產(chǎn)出效率，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[37]，助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)達(dá)成的同時(shí)，降低其對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)面影響。綜上所述，正式與非正式環(huán)境規(guī)制均能夠削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響，理論假說2得到驗(yàn)證。

4 拓展研究

4.1 目標(biāo)加碼現(xiàn)象檢驗(yàn)

4.1.1 加碼現(xiàn)象分析

由上文分析可知，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率具有顯著的負(fù)向影響，而目標(biāo)值的提高則與我國(guó)各省市普遍存在的“層層加碼”行為息息相關(guān)。為了揭示這種現(xiàn)象及其對(duì)城市土地綠色利用效率的影響，本文首先繪制了考察期內(nèi)我國(guó)各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)均值的趨勢(shì)演變圖。由圖2可知，2006—2021年，國(guó)家、各省份以及地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，且無論是地級(jí)市對(duì)于省份、還是省份對(duì)于國(guó)家，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)均表現(xiàn)出自上而下的逐級(jí)加碼特征。值得注意的是，2012年中共十八大之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸進(jìn)入新常態(tài)，更加注重發(fā)展的質(zhì)量和效益。在此背景下，無論是“市省加碼”還是“省國(guó)加碼”幅度均出現(xiàn)縮小趨勢(shì)，且在2015年以來，上述加碼幅度更是明顯降低，但總體來看，目標(biāo)加碼現(xiàn)象在各年度各級(jí)政府中依然存在。

4.1.2 加碼現(xiàn)象檢驗(yàn)

為了探究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)加碼對(duì)城市土地綠色利用效率的影響，本文構(gòu)造“城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與所在省份增長(zhǎng)目標(biāo)的差額”和“城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與國(guó)家增長(zhǎng)目標(biāo)的差額”兩項(xiàng)變量，繼而替換模型（1）中的核心解釋變量進(jìn)行回歸。表7展示了“市省加碼”以及“市國(guó)加碼”維度的檢驗(yàn)結(jié)果?？梢园l(fā)現(xiàn)，在納入控制變量后，核心解釋變量的估計(jì)系數(shù)為-0.281和-0.637，分別通過了5%和1%水平的顯著性檢驗(yàn)，表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)加碼會(huì)對(duì)城市土地綠色利用效率產(chǎn)生負(fù)向影響。其中的原因可能在于，在向上負(fù)責(zé)的體制機(jī)制下，增長(zhǎng)目標(biāo)的加碼幅度越高，意味著城市間“晉升錦標(biāo)賽”以及“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”程度越為激烈，地方官員過度重視GDP增速在其績(jī)效考核中的地位，因此制定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)更加偏離地區(qū)實(shí)際發(fā)展水平，從而更容易引發(fā)盲目投資、重復(fù)建設(shè)和資源開采等短期行為，造成的資源錯(cuò)配、創(chuàng)新擠出以及產(chǎn)業(yè)升級(jí)鈍化等負(fù)向影響也越發(fā)明顯，繼而抑制城市土地綠色利用效率。

4.2 目標(biāo)特征異質(zhì)性檢驗(yàn)

4.2.1 目標(biāo)約束程度異質(zhì)性

從政府工作報(bào)告的具體內(nèi)容來看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的提出往往伴有一定的副詞修飾，而不同修飾詞代表的目標(biāo)約束程度也有所差異。在此條件下，政府采取的促增長(zhǎng)措施以及應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的方式也會(huì)有所不同，進(jìn)而影響城市土地綠色利用效率。鑒于此，參考已有研究[5，21]，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)按照其約束特征進(jìn)行分類。具體來看，將采用“左右”“上下”“之間”等副詞修飾的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)定義為軟約束；將采用“確?！薄爸稀薄傲?zhēng)”等副詞修飾的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)定義為硬約束；將直接表述為“達(dá)到……%”“為……%”等未出現(xiàn)明顯軟硬約束特征的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)定義為一般約束。在此基礎(chǔ)上，本文對(duì)不同約束程度下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的異質(zhì)性影響進(jìn)行檢驗(yàn)。

由表8列（1）—列（3）結(jié)果可知，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定方式為軟約束時(shí)，核心解釋變量的估計(jì)系數(shù)為0.046且不顯著，表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的影響不明顯，但隨著目標(biāo)約束程度上升為一般約束和硬約束，核心解釋變量的估計(jì)系數(shù)由-0.303變?yōu)?1.286，且分別通過了5%以及1%水平的顯著性檢驗(yàn)。意味著在一般約束和硬約束情況下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響明顯且逐漸增強(qiáng)。原因可能在于，當(dāng)采用“留有余地”的軟約束方式時(shí)，政府對(duì)目標(biāo)完成度的強(qiáng)制性較低，從而有余力關(guān)注資源利用、環(huán)境保護(hù)和增長(zhǎng)質(zhì)量等問題，靈活應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，并對(duì)城市土地綠色利用效率產(chǎn)生正向影響，盡管其暫時(shí)并不顯著。而隨著約束強(qiáng)度提高，尤其是在硬約束條件下，晉升博弈所導(dǎo)致的政績(jī)工程、重復(fù)建設(shè)等行為不僅損害經(jīng)濟(jì)效率，也使得環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等公共品以及創(chuàng)新資源提供不足[5]，土地利用活動(dòng)中的無效投資以及非期望產(chǎn)出增加。因此，在一般約束和硬約束情況下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響顯著且逐漸增強(qiáng)。

4.2.2 目標(biāo)完成情況異質(zhì)性

政府在設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)之后，每年的完成情況成為衡量其政績(jī)的主要指標(biāo)之一，而不同完成度意味著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?、環(huán)境保護(hù)約束程度以及促增長(zhǎng)方式有所不同，進(jìn)而可能對(duì)城市土地綠色利用效率產(chǎn)生異質(zhì)性影響。因此，借鑒相關(guān)研究[24，28]，按照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)完成程度，即“GDP實(shí)際增速與目標(biāo)值的差額”將樣本劃分為未完成（差額<0）、正常完成（0≤差額<0.02）以及超額完成（差額≥0.02）三種情況進(jìn)行檢驗(yàn)。

表8列（4）—列（6）結(jié)果顯示，在未完成、正常完成以及超額完成情況下，核心解釋變量的估計(jì)系數(shù)分別為-0.435、-0.561以及-1.086，且均至少通過了5%水平的顯著性檢驗(yàn)。表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)完成情況越好，其對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響越發(fā)明顯。原因可能在于，當(dāng)目標(biāo)完成度較低時(shí)，政府可能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的初始值設(shè)定過高，進(jìn)而容易忽略自身區(qū)位、資源以及環(huán)境等約束，盲目采取與土地綠色利用相悖離的促增長(zhǎng)方式，因此，即使處于未完成和正常完成狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)亦對(duì)城市土地綠色利用效率產(chǎn)生了顯著負(fù)向影響。而在目標(biāo)超額完成時(shí)，意味著政府對(duì)GDP增速過度關(guān)注，并傾向于將政策、投資重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，從而進(jìn)一步大規(guī)模開發(fā)土地、盲目擴(kuò)大工業(yè)產(chǎn)能、擠壓技術(shù)創(chuàng)新，忽視環(huán)境污染，對(duì)城市土地綠色利用效率也產(chǎn)生更加強(qiáng)烈的抑制。此外，上述結(jié)果也反映出考察期內(nèi)我國(guó)城市普遍存在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定偏高的問題。

5 結(jié)論與政策建議

本文基于2006—2021年我國(guó)282個(gè)地級(jí)及以上城市的面板數(shù)據(jù)，系統(tǒng)考察了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理對(duì)城市土地綠色利用效率的影響。研究結(jié)論如下：（1）基準(zhǔn)回歸發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率呈現(xiàn)明顯的負(fù)向影響效應(yīng)，且這一結(jié)論在經(jīng)過克服內(nèi)生性等一系列檢驗(yàn)后穩(wěn)健成立。（2）調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)表明，正式與非正式環(huán)境規(guī)制均能夠減緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響，且后者的調(diào)節(jié)效應(yīng)更強(qiáng)。（3）拓展研究顯示，一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)存在明顯的層層加碼現(xiàn)象，且目標(biāo)加碼行為會(huì)顯著抑制城市土地綠色利用效率。另一方面，在目標(biāo)約束程度為一般約束和硬約束時(shí)，以及目標(biāo)完成情況從未完成、正常完成到超額完成，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)城市土地綠色利用效率的負(fù)向影響顯著且逐漸增強(qiáng)。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理是我國(guó)政府發(fā)揮超前引領(lǐng)作用的重要手段，本文聚焦于城市土地綠色利用效率這一視角進(jìn)行分析，相關(guān)結(jié)論對(duì)于政府優(yōu)化預(yù)期目標(biāo)管理體系，推動(dòng)城市土地綠色利用富有啟示：第一，進(jìn)一步淡化GDP增速在官員績(jī)效考核中的重要性，防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)過度提高對(duì)城市土地綠色利用效率產(chǎn)生不良影響。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速有所放緩，但一些地方政府的“唯GDP論”觀念仍然嚴(yán)重，因而可能導(dǎo)致創(chuàng)新擠占、投資扭曲和土地錯(cuò)配等一系列問題。因此，應(yīng)進(jìn)一步降低GDP增速在官員績(jī)效考核中的權(quán)重，并將環(huán)境質(zhì)量、碳排放強(qiáng)度和土地綠色利用效率等指標(biāo)納入其中。通過科學(xué)完善的目標(biāo)考核體系，有效防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定過高，促使政府朝著綠色低碳發(fā)展的方向努力。第二，重視環(huán)境規(guī)制的約束和調(diào)節(jié)作用，重點(diǎn)提高非正式環(huán)境規(guī)制水平。一方面，應(yīng)建立科學(xué)有效的環(huán)境規(guī)制體系，包括制定和完善環(huán)保法律法規(guī)、建立環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度等。另一方面，應(yīng)大力提高人民收入水平和受教育程度，優(yōu)化人口空間布局，并通過加強(qiáng)環(huán)保教育、宣傳環(huán)保成果、鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境事務(wù)等方式提高非正式環(huán)境規(guī)制水平，充分釋放其在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)向影響城市土地綠色利用效率過程中的調(diào)節(jié)效應(yīng)。第三，進(jìn)入新常態(tài)階段，政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)盡量采用“留有余地”的軟約束方式，以使其在相關(guān)政策的制定中更加靈活多樣，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。此外，高層級(jí)政府應(yīng)充分考慮下級(jí)政府可能產(chǎn)生的“層層加碼”行為，避免制定過高的初始目標(biāo)，對(duì)下級(jí)政府的重要指標(biāo)和政策，應(yīng)提供相應(yīng)指導(dǎo)和監(jiān)督，以使其有余力兼顧經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)境質(zhì)量改善等目標(biāo)，推動(dòng)城市土地綠色利用效率提升。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，限于篇幅，本文未能對(duì)不同時(shí)間段、不同區(qū)域視角下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理對(duì)城市土地綠色利用效率的影響以及各種潛在的作用路徑進(jìn)行深入挖掘及實(shí)證探索，以上不足也成為該領(lǐng)域未來的研究方向。

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Impact of Economic Growth Target Management on Urban Land Green Use Efficiency： Empirical Evidence from 282 Cities at Prefecture Level and Above

BIAN Zhiqiang

（Institute of Resource-based Economic Transformation Development， Shanxi University of Finance and Economics， Taiyuan 030006， China）

Abstract： The purpose of this study is to use panel data from 282 cities at prefecture level and above in China from 2006 to 2021 to systematically examine the impact of economic growth target management on urban land green use efficiency. The research methods include super-efficient SBM model and fixed effects model. The results shou that： 1） the economic growth target has a significant negative impact on urban land green use efficiency， and this finding has passed a series of robustness tests such as overcoming endogeneity. 2） Both formal and informal environmental regulations mitigate the negative impact of economic growth targets on urban land green use efficiency， and the latter has a stronger moderating effect. 3） There is a clear phenomenon of increasing economic growth targets from top to bottom， and the behavior of increasing targets have a constraint effect on urban land green use efficiency. 4） As the degree of goal constraint is general constraint and hard constraint， and the goal completion status is from never completed， normal completed to over completed， the negative impact of economic growth goals on urban land green use efficiency is significant and gradually increasing. In conclusion， we should further downplay the importance of the GDP growth rate in official performance evaluation， try to use a soft constraint approach of “l(fā)eaving room” to set economic growth goals， and pay attention to the constraint effect of environmental regulations.

Key words： economic growth target management； urban land green use efficiency； environmental regulations； target amplification； target constraints

（本文責(zé)編：陳美景）