摘要：研究目的：界定自然資源資產(chǎn)規(guī)劃理論內(nèi)涵，明確規(guī)劃定位、層級(jí)和分類，剖析規(guī)劃引領(lǐng)自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的作用機(jī)理，理順規(guī)劃編制邏輯。研究方法：理論分析法，實(shí)踐案例分析法和歸納演繹法。研究結(jié)果：（1）自然資源資產(chǎn)規(guī)劃即以國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制為前提，以資產(chǎn)配置高效化、綜合利益最大化、所有者收益最優(yōu)化為根本目標(biāo)，由不同履職主體對(duì)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的目標(biāo)、方向以及空間時(shí)序進(jìn)行統(tǒng)籌安排的過程。規(guī)劃定位為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃體系的專項(xiàng)規(guī)劃，包括國(guó)家、省、市、縣四級(jí)以及資產(chǎn)規(guī)劃、專題規(guī)劃和配置單元規(guī)劃三類。（2）資產(chǎn)整備、資產(chǎn)配置和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是規(guī)劃關(guān)鍵策略和抓手，通過規(guī)劃實(shí)施，可推進(jìn)自然資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本交易化、產(chǎn)品服務(wù)資金化，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)“存在價(jià)值—使用價(jià)值—要素價(jià)值—交換價(jià)值”演化。（3）資產(chǎn)規(guī)劃編制實(shí)踐要以“整體管護(hù)、整體配置、權(quán)責(zé)利統(tǒng)一”為根本原則，按照“目標(biāo)導(dǎo)向+分區(qū)調(diào)控+策略牽引+協(xié)同落實(shí)”的邏輯開展。研究結(jié)論：自然資源資產(chǎn)規(guī)劃是引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)“明晰權(quán)利—高質(zhì)供給—市場(chǎng)配置—價(jià)值顯化—經(jīng)營(yíng)管理—收益分配—系統(tǒng)監(jiān)督”全鏈條管理的關(guān)鍵，從資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)視角為國(guó)土空間規(guī)劃做補(bǔ)充，是推進(jìn)“兩統(tǒng)一”協(xié)同的重要橋梁，需盡快完善規(guī)劃體系，深化技術(shù)規(guī)范研究，統(tǒng)籌開展各層級(jí)規(guī)劃試編工作。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)規(guī)劃；資產(chǎn)整備；資產(chǎn)配置；資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）04-0011-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目（22BFX132）；江蘇省委代機(jī)制項(xiàng)目（JSDY-2023F382，JSDY-2023F387）。

厘清“國(guó)家”兼具的所有者和監(jiān)管者雙重主體身份，建立國(guó)家所有權(quán)有效行使機(jī)制，是當(dāng)前自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)任務(wù)[1]。2022年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》，要求探索編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“自然資源資產(chǎn)規(guī)劃”），分類實(shí)施儲(chǔ)備、管護(hù)和臨時(shí)利用[2]。這是所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)“兩權(quán)”分離背景下，由行政驅(qū)動(dòng)為主的資源型管理轉(zhuǎn)向基于所有權(quán)行權(quán)的資產(chǎn)化管理新探索，也是資源資產(chǎn)配置制度的創(chuàng)新。委托代理機(jī)制的核心在于所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)“兩權(quán)”的分離[3]，在實(shí)踐中如何通過規(guī)劃來引導(dǎo)“兩權(quán)”分離，更好地實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)保值增值的資產(chǎn)化管理目標(biāo)，是此次規(guī)劃制度創(chuàng)新需要回答的問題。

步入存量發(fā)展時(shí)代后，總體國(guó)土空間開發(fā)格局難以發(fā)生結(jié)構(gòu)性變革，需要從規(guī)模、指標(biāo)、空間拓展轉(zhuǎn)向自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)土空間高效能治理[4]，以達(dá)到通過規(guī)劃促進(jìn)資產(chǎn)保值增值、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值最大化的“元目標(biāo)”[5]，為此，自然資源資產(chǎn)價(jià)值如何顯化引起越來越多學(xué)者的重視。近年來，基于委托代理試點(diǎn)，學(xué)者們針對(duì)基于所有權(quán)行權(quán)的規(guī)劃制度改革進(jìn)行了理論和實(shí)踐探索，相關(guān)成果為破解所有權(quán)人“為什么要規(guī)劃、如何規(guī)劃”等問題奠定了一定基礎(chǔ)。固有的自然資源管理權(quán)不屬于國(guó)家所有權(quán)范疇[6]，其實(shí)施主體是各級(jí)政府，不存在委托情形。其主要以國(guó)土空間規(guī)劃為行使依據(jù)，以用途管制為主要手段，重點(diǎn)對(duì)資源開發(fā)利用中可能產(chǎn)生的負(fù)外部性進(jìn)行管控。所有權(quán)具體行使主體是多元可變的，行使依據(jù)、手段、規(guī)則、制度體系均尚未健全，作為國(guó)家行使所有權(quán)范疇下的新探索，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃是對(duì)行權(quán)范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)開展的增益型[1]和財(cái)產(chǎn)性規(guī)劃，是以資產(chǎn)優(yōu)化配置為手段[7-8]，以資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)[9]，算好資產(chǎn)“一本賬”的過程[10]，需要通過權(quán)利人的資產(chǎn)配置行為加以實(shí)現(xiàn)[11]，核心任務(wù)包括搭建權(quán)益管理框架、明確資產(chǎn)權(quán)益范圍、統(tǒng)籌資產(chǎn)配置、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值、協(xié)調(diào)效益分配等[12]。然而，在試點(diǎn)實(shí)踐中，“兩權(quán)”分離認(rèn)識(shí)模糊、邊界難厘清等問題仍然存在。在缺乏法定地位的情況下，所有權(quán)視角下是否需要規(guī)劃引導(dǎo)、規(guī)劃如何定位以及此類規(guī)劃由誰來編、編什么（編制體例，分類還是分區(qū)）、怎么編（如何與權(quán)益管理銜接）等問題仍有待深入研究。為此，本文結(jié)合省市縣三級(jí)實(shí)踐探索，基于不同視角對(duì)自然資源資產(chǎn)規(guī)劃基本內(nèi)涵、規(guī)劃定位和實(shí)施層級(jí)進(jìn)行剖析，探尋規(guī)劃實(shí)施關(guān)鍵抓手，厘清規(guī)劃引領(lǐng)自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的作用機(jī)理，探討規(guī)劃編制邏輯，以期為建立健全自然資源資產(chǎn)規(guī)劃制度提供參考。

1 規(guī)劃理論內(nèi)涵

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)中創(chuàng)設(shè)了全新的規(guī)劃類型，有必要結(jié)合所有權(quán)行使、落實(shí)所有者權(quán)益目標(biāo)，從不同視角闡釋自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的內(nèi)涵，明確“是什么”“誰來編”“編什么”的基礎(chǔ)性問題。

1.1 規(guī)劃內(nèi)涵剖析

1.1.1 自然資源資產(chǎn)管理視角

自然資源資產(chǎn)管理是在約定方式、條件、要求及限制前提下，以提升價(jià)值、降低成本、增加福利為目標(biāo)，對(duì)資產(chǎn)實(shí)施計(jì)劃、組織、經(jīng)營(yíng)、協(xié)調(diào)和控制的過程[13]。全鏈條管理框架可以總結(jié)為“明晰權(quán)利—高質(zhì)供給—市場(chǎng)配置—價(jià)值顯化—經(jīng)營(yíng)管理—收益分配—系統(tǒng)監(jiān)督”，其中，明晰權(quán)利、高質(zhì)供給是前提，市場(chǎng)配置、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、經(jīng)營(yíng)管理、收益分配是核心，系統(tǒng)監(jiān)督是保障。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃貫穿于資產(chǎn)管理全過程，應(yīng)對(duì)各管理環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。通過規(guī)劃編制實(shí)施，有助于理順自然資源資產(chǎn)權(quán)益管理工作[12]，引領(lǐng)各類自然資源資產(chǎn)配置。

1.1.2 所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)視角

委托代理試點(diǎn)中，以自然資源清單為載體，形成了由自然資源部代表行使、省市人民政府代理履行的所有權(quán)行使模式[14]，明確了不同層級(jí)和部門之間的職責(zé)邊界和權(quán)限劃分，為自然資源資產(chǎn)規(guī)劃主體、客體范疇確定和規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定提供了基本指引。自然資源資產(chǎn)是所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)載體，可通過自身功能實(shí)現(xiàn)價(jià)值，也可在自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)上衍生有形和無形產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)價(jià)值。需要注重自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的“整體性”，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)保值增值[15]（圖1）。所有者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，可以從兩個(gè)維度進(jìn)行剖析。第一個(gè)維度，非開發(fā)性空間內(nèi)的自然資源資產(chǎn)側(cè)重于整體保護(hù)，通過保護(hù)修復(fù)改善供給規(guī)模和質(zhì)量增加資源資產(chǎn)存量，以生態(tài)產(chǎn)品交易實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并為社會(huì)公眾提供優(yōu)美生態(tài)環(huán)境；第二個(gè)維度，開發(fā)性空間內(nèi)的自然資源資產(chǎn)側(cè)重于整體配置，通過規(guī)劃對(duì)自然資源資產(chǎn)的權(quán)利、遠(yuǎn)近、疏密進(jìn)行布局引導(dǎo)和安排，推進(jìn)以市場(chǎng)化配置方式讓渡部分資源所有權(quán)（如礦產(chǎn)資源）、使用權(quán)及生態(tài)資源權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)和經(jīng)濟(jì)收益最佳。

1.1.3 不可能三角理論視角

“不可能三角”（Impossible Trinity）理論多用于宏觀經(jīng)濟(jì)管理。在城市發(fā)展中可表現(xiàn)為充分的社會(huì)民主、穩(wěn)定的規(guī)劃秩序和高度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[16]。在自然資源資產(chǎn)管理中，“充分的社會(huì)民主”意味著個(gè)人、群體和公眾，特別是所有者合法權(quán)益得到保障；“穩(wěn)定的規(guī)劃秩序”是指通過規(guī)劃，構(gòu)建資產(chǎn)保護(hù)和使用（統(tǒng)稱為資產(chǎn)配置）秩序框架，同時(shí)兼顧物質(zhì)空間秩序規(guī)范和城市建設(shè)行為約束；“高度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”是充分發(fā)揮市場(chǎng)配置作用，促使自然資源資產(chǎn)自由流動(dòng)（圖2）。若只兼顧“充分的社會(huì)民主”與“穩(wěn)定的規(guī)劃秩序”，可能會(huì)限制資本介入；若只兼顧“穩(wěn)定的規(guī)劃秩序”與“高度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，可能會(huì)損害公眾利益；若只兼顧“高度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”與“充分的社會(huì)民主”，則會(huì)缺少政府規(guī)劃制約，導(dǎo)致無秩序利用。為促進(jìn)三者協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)構(gòu)建開放、健康、穩(wěn)定的配置秩序，通過資產(chǎn)規(guī)劃編制來確定資產(chǎn)配置的優(yōu)先級(jí)，即空間安排上的“規(guī)模、疏密、整體或局部”，時(shí)間安排上的“遠(yuǎn)近、先后、分類或組合”，融入資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理理念，最終實(shí)現(xiàn)各類自然資源資產(chǎn)價(jià)值。

綜上，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃可理解為：作為自然資源資產(chǎn)管理改革和落實(shí)所有者權(quán)益的關(guān)鍵抓手，在服從自然資源監(jiān)管、遵循國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制基礎(chǔ)上，突出市場(chǎng)化配置作用，由不同所有者代表（代理、法定）履職主體對(duì)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用目標(biāo)、方向以及空間時(shí)序進(jìn)行統(tǒng)籌安排的過程。通過合理安排和確定自然資源資產(chǎn)時(shí)空配置的優(yōu)先級(jí)，多元目標(biāo)權(quán)衡與協(xié)調(diào)以及制度優(yōu)化與創(chuàng)新，尋找所有者權(quán)益和資產(chǎn)利益的平衡點(diǎn)，達(dá)到提高資產(chǎn)利用的效率效益，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)配置高效化、綜合利益最大化、所有者收益最優(yōu)化的根本目標(biāo)，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)“明晰權(quán)利—高質(zhì)供給—市場(chǎng)配置—價(jià)值顯化—經(jīng)營(yíng)管理—收益分配—系統(tǒng)監(jiān)督”的全鏈條管理（圖3）。

1.2 規(guī)劃定位和層級(jí)

1.2.1 規(guī)劃定位探討

自然資源資產(chǎn)規(guī)劃是統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的行動(dòng)依據(jù)，是自然資源資產(chǎn)配置的總體方案[10]。與私權(quán)范疇“所有權(quán)無須規(guī)劃”不同，國(guó)有自然資源真正歸屬主體是全民，要通過規(guī)劃發(fā)揮所有權(quán)對(duì)使用權(quán)的調(diào)節(jié)效果[1]，服務(wù)于全民公共利益，因此，科學(xué)合理的資產(chǎn)規(guī)劃引導(dǎo)顯得尤為必要。

此外，根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，國(guó)家規(guī)劃體系包括發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃。新一輪國(guó)土空間規(guī)劃體系改革強(qiáng)調(diào)了對(duì)自然資源的管控和調(diào)配，明確了“管什么”“哪里需要保護(hù)、哪里可以開發(fā)利用”，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃重點(diǎn)回答“怎么高效使用”“如何充分顯化價(jià)值”等問題。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃價(jià)值取向和利益站位一致[12]，但從“兩統(tǒng)一”核心職責(zé)出發(fā)以及“兩權(quán)”分離的視角，兩規(guī)劃分別為所有者權(quán)利和監(jiān)管者權(quán)力落實(shí)做支撐，二者分屬不同行權(quán)領(lǐng)域，在編制實(shí)施中應(yīng)該并行和獨(dú)立[1]。同時(shí)，兩者又應(yīng)相互協(xié)同和促進(jìn)，資產(chǎn)規(guī)劃編制實(shí)施受國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制約束，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃“價(jià)值”效應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充，是實(shí)現(xiàn)“兩統(tǒng)一”和諧統(tǒng)一的關(guān)鍵橋梁。綜上，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃是從所有者視角對(duì)自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用開展的統(tǒng)籌謀劃和安排，更側(cè)重于對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的管理，屬于發(fā)展規(guī)劃界定的“特定領(lǐng)域”范疇，適宜定位為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃體系的專項(xiàng)規(guī)劃。

1.2.2 規(guī)劃層級(jí)和分類

（1）規(guī)劃層級(jí)。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃是為各級(jí)代表（代理、法定）履職主體更好地履行所有者職責(zé)服務(wù)，原則上規(guī)劃層級(jí)設(shè)定要與委托代理層級(jí)保持一致，即國(guó)家、省、市三級(jí)?？紤]到目前縣級(jí)人民政府承擔(dān)了諸多法定所有者職責(zé)，如國(guó)有土地出讓等，為與國(guó)土空間規(guī)劃充分銜接，并充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)人民政府的積極性，規(guī)劃層級(jí)中應(yīng)增加縣級(jí)。此外，鄉(xiāng)級(jí)人民政府既不在委托代理層級(jí)設(shè)定中，也沒有承擔(dān)相關(guān)法定職能，為避免因委托代理層級(jí)鏈條過長(zhǎng)而導(dǎo)致所有者權(quán)益落實(shí)不到位，所以不設(shè)定鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃（圖4）。國(guó)家級(jí)規(guī)劃兼具戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性和實(shí)施性，省、市兩級(jí)規(guī)劃兼具協(xié)調(diào)性和實(shí)施性，縣級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性，下位規(guī)劃要落實(shí)上位規(guī)劃的規(guī)劃任務(wù)和要求。

（2）規(guī)劃分類。包括資產(chǎn)規(guī)劃、專題規(guī)劃和配置單元規(guī)劃三類。一是資產(chǎn)規(guī)劃。各層級(jí)規(guī)劃范圍與各級(jí)國(guó)土空間（總體）規(guī)劃保持一致，其中，國(guó)家、省、市級(jí)資產(chǎn)規(guī)劃中規(guī)劃對(duì)象包括全域和本級(jí)兩個(gè)層次，全域部分重點(diǎn)體現(xiàn)層級(jí)傳導(dǎo)，本級(jí)部分重點(diǎn)體現(xiàn)對(duì)代表（代理、法定）履行所有者職責(zé)的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，規(guī)劃對(duì)象包括存量和規(guī)劃期內(nèi)增量全民所有自然資源資產(chǎn)及其他需統(tǒng)籌考慮的集體所有自然資源資產(chǎn)。二是專題規(guī)劃。包括兩種，一種是針對(duì)特定環(huán)節(jié)、發(fā)揮特定功能作用的規(guī)劃，包括土地儲(chǔ)備規(guī)劃、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)規(guī)劃等；另一種是針對(duì)特定自然資源門類的規(guī)劃，如土地、森林、濕地、水資源資產(chǎn)規(guī)劃等。三是配置單元規(guī)劃。是針對(duì)特定區(qū)域內(nèi)資源資產(chǎn)開展的細(xì)化安排，與國(guó)土空間規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃充分銜接。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可探索劃定標(biāo)準(zhǔn)配置單元，原則上邊界與詳細(xì)規(guī)劃單元邊界一致；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可劃定特殊配置單元，如戰(zhàn)略保護(hù)性型、農(nóng)業(yè)型、生態(tài)型、陸海統(tǒng)籌型等，顆粒度到地塊（宗地），按需劃定、按需編制。

（3）具體實(shí)施。實(shí)施階段，可基于土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃基礎(chǔ)，編制本級(jí)整備計(jì)劃、配置計(jì)劃引導(dǎo)實(shí)施。其中，列入自然資源部、省級(jí)人民政府清單的自然資源資產(chǎn)，可委托市縣人民政府代理履行相應(yīng)職責(zé)（需在各級(jí)自然資源清單中明確），也可以探索編制國(guó)家本級(jí)、省本級(jí)配置計(jì)劃。具體配置單元中，可按需編制具體地塊或資產(chǎn)包經(jīng)營(yíng)方案，明確資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，精確效益分析，對(duì)資源資產(chǎn)保護(hù)和使用給予精細(xì)化指導(dǎo)。

2 規(guī)劃作用機(jī)理

自然資源資產(chǎn)規(guī)劃實(shí)施的過程，本質(zhì)上是推動(dòng)自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程。厘清自然資源資產(chǎn)規(guī)劃中的關(guān)鍵策略和抓手，理順在引領(lǐng)自然資源、資產(chǎn)、資本、資金轉(zhuǎn)化中的基本邏輯，為規(guī)劃編制實(shí)施提供思路。

2.1 規(guī)劃關(guān)鍵策略和抓手

2.1.1 自然資源資產(chǎn)整備是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)供給的基礎(chǔ)

隨著社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和人類需求變化，單一要素收儲(chǔ)已難滿足“山水林田湖草”系統(tǒng)治理需求[17]。實(shí)踐過程中，土地儲(chǔ)備逐步擴(kuò)大為自然資源儲(chǔ)備，要素多樣化、目標(biāo)多維化、主體多元化等趨勢(shì)日益顯著[18]。要實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的高質(zhì)供給，離不開前期系統(tǒng)開發(fā)和整合提升。在自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中，為實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)高質(zhì)量供應(yīng)目標(biāo)，需要通過自然資源收儲(chǔ)、前期開發(fā)、多要素綜合整治和生態(tài)修復(fù)等手段，對(duì)自然資源進(jìn)行整體收儲(chǔ)、系統(tǒng)開發(fā)和整合提升，為此，將此過程統(tǒng)稱為自然資源資產(chǎn)整備（以下簡(jiǎn)稱“資產(chǎn)整備”）?？煞譃橥恋貎?chǔ)備、礦產(chǎn)地儲(chǔ)備、海域儲(chǔ)備、森林資源整備、濕地資源整備及多要素綜合整備等類型。

2.1.2 自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化配置是充分發(fā)揮資產(chǎn)價(jià)值的關(guān)鍵

當(dāng)前，公共財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)壓力增大，亟待探索建立以土地為基礎(chǔ)拓展到自然資源資產(chǎn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。深化自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化機(jī)制改革，健全自然資源有償使用機(jī)制，可以在做好各類資源資產(chǎn)高效管護(hù)的同時(shí)激發(fā)各類要素的潛能和活力，在維護(hù)所有者權(quán)益方面起著重要作用。通過推動(dòng)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)分離，健全自然資源資產(chǎn)權(quán)利體系，完善價(jià)值核算和價(jià)格評(píng)估體系，根據(jù)自然資源資產(chǎn)保護(hù)和可持續(xù)使用需求，采用招拍掛等方式對(duì)各類自然資源資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化配置的過程統(tǒng)稱為自然資源資產(chǎn)配置（以下簡(jiǎn)稱“資產(chǎn)配置”），側(cè)重于自然資源資產(chǎn)使用權(quán)“一級(jí)市場(chǎng)”交易。包括分類配置和組合配置，分類配置主要指創(chuàng)新國(guó)有建設(shè)用地配置方式，探索國(guó)有農(nóng)用地、未利用地有償使用，探索林草濕及國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度等；組合配置指在特定國(guó)土空間范圍內(nèi)，同一使用權(quán)人需整體使用跨門類、跨空間、跨權(quán)利類型自然資源資產(chǎn)的，可通過設(shè)定“資產(chǎn)包”形式進(jìn)行整體配置[19]。

2.1.3 自然資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是價(jià)值實(shí)現(xiàn)和保值增值的保障

從前文“不可能三角”理論分析來看，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃和配置過程中，需要通過自然資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)來探尋市場(chǎng)理性、規(guī)劃秩序和社會(huì)理性，并尋求最佳平衡點(diǎn)。從廣義內(nèi)涵來看，自然資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)（以下簡(jiǎn)稱“資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”）可以理解為以出售、抵押、出租、入股等為主要方式，以自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收益最大化為主要目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[20]。為更好地與資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)進(jìn)行區(qū)分，將通過出租、作價(jià)出資入股等方式直接或間接參與經(jīng)營(yíng)實(shí)際運(yùn)營(yíng)部分，以及資產(chǎn)配置后使用者依托自然資源資產(chǎn)形成各種稅收的過程統(tǒng)稱為資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。自然資源資產(chǎn)使用主體可針對(duì)同一區(qū)域提出不同的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方案，開展成本效益對(duì)比分析，最終確定經(jīng)營(yíng)方式，為資源資產(chǎn)保護(hù)和使用提出精細(xì)化策略指引，不斷提高資源資產(chǎn)使用效率和效益，充分挖掘和顯化空間經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。

2.2 規(guī)劃引領(lǐng)自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)基本邏輯

資產(chǎn)規(guī)劃以資產(chǎn)整備、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為核心抓手，保障自然資源資產(chǎn)配置高效供給、市場(chǎng)配置等全流程有效實(shí)施，通過自然資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本交易化、產(chǎn)品服務(wù)資金化，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)“存在價(jià)值—使用價(jià)值—要素價(jià)值—交換價(jià)值”演化[21]（圖5）。

一是自然資源資產(chǎn)整備推動(dòng)資源變?yōu)閮?yōu)質(zhì)資產(chǎn)。明確產(chǎn)權(quán)人、核算數(shù)量和質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)化是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前置條件。單一自然資源資源難以形成價(jià)值實(shí)現(xiàn)閉環(huán)，需要將不同主體、不同類型、不同形態(tài)、不同功能的分散零碎資源通過租賃、托管、贖買、征收等方式進(jìn)行集中[18]，統(tǒng)一進(jìn)行前期開發(fā)和整理、修復(fù)提升，達(dá)到服務(wù)于市場(chǎng)化配置的基本條件。即通過資源類型、權(quán)屬邊界、權(quán)利主體等多維整備保障自然資源資產(chǎn)的高質(zhì)量供給。

二是自然資源資產(chǎn)配置推動(dòng)資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)化。不斷健全自然資源資產(chǎn)權(quán)利體系，根據(jù)各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)差異構(gòu)建不同使用權(quán)類型的一級(jí)交易市場(chǎng)，健全自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算和價(jià)格評(píng)估體系，選取合適價(jià)格評(píng)估技術(shù)方法進(jìn)行理性定價(jià)，確定交易價(jià)格，通過市場(chǎng)配置充分顯化其價(jià)值。

三是自然資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)推動(dòng)多維價(jià)值實(shí)現(xiàn)。創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)所有權(quán)管理方式，通過多種資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式為社會(huì)提供更多的產(chǎn)品和服務(wù)，并在市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)其交換價(jià)值，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品貨幣化，完成資本到資金的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)“資源”變現(xiàn)，將獲得收益在不同主體之間進(jìn)行科學(xué)合理分配，同時(shí)加大在國(guó)土空間整治和生態(tài)修復(fù)中的資金投入力度，反哺資源質(zhì)量提升，形成“資源—資產(chǎn)—資本—資金—資源”的邏輯閉環(huán)。

3 規(guī)劃編制邏輯

在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，為實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)配置高效化、綜合利益最大化和所有者收益最優(yōu)化為目標(biāo)，需以自然資源資產(chǎn)的“整體管護(hù)、整體配置、權(quán)責(zé)利統(tǒng)一”為根本原則，遵循“解決什么問題，達(dá)到什么目標(biāo)，實(shí)施什么策略，產(chǎn)生什么結(jié)果”的規(guī)劃思路，按照“目標(biāo)導(dǎo)向+分區(qū)調(diào)控+策略牽引+協(xié)同落實(shí)”的邏輯開展資產(chǎn)規(guī)劃編制實(shí)踐（圖6）。

3.1 目標(biāo)導(dǎo)向

資產(chǎn)規(guī)劃以推動(dòng)自然資源資產(chǎn)價(jià)值保值增值、實(shí)現(xiàn)所有者收益最優(yōu)化為首要任務(wù)，規(guī)劃編制具有鮮明的目標(biāo)導(dǎo)向。（1）調(diào)查摸底。以自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、資產(chǎn)清查等成果為基礎(chǔ)，補(bǔ)充濕地資產(chǎn)價(jià)值量、水資源實(shí)物量和價(jià)值量成果，查清資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量現(xiàn)狀。（2）潛力評(píng)價(jià)。針對(duì)資產(chǎn)物理性狀、經(jīng)濟(jì)效益、所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)情況、處置難易程度等開展綜合評(píng)價(jià)，進(jìn)行資產(chǎn)屬性分類（增量資產(chǎn)、保有資產(chǎn)、到期資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)、低效資產(chǎn)等或者劃分為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、可改良提升類資產(chǎn)、劣質(zhì)低效資產(chǎn)等），依據(jù)各類規(guī)劃目標(biāo)要求，評(píng)估自然資源資產(chǎn)實(shí)物量潛力和價(jià)值量提升潛力，開展供需匹配分析。（3）明確目標(biāo)。從資源保護(hù)管護(hù)（保障實(shí)物量）、資源資產(chǎn)價(jià)值（增加價(jià)值量）、資源高效利用（提升資源利用效率）、資產(chǎn)管理績(jī)效（提高資產(chǎn)管理水平）4個(gè)維度明確規(guī)劃指標(biāo)。

3.2 分區(qū)調(diào)控

基于潛力評(píng)價(jià)結(jié)果，與國(guó)土空間規(guī)劃成果充分銜接，根據(jù)資源稟賦、管護(hù)重要性、使用適宜性、價(jià)值提升潛力等確定自然資源資產(chǎn)價(jià)值分區(qū)，明確引導(dǎo)方向。（1）劃定價(jià)值分區(qū)。國(guó)家和省級(jí)層面，側(cè)重主體功能戰(zhàn)略引導(dǎo)，劃定生態(tài)價(jià)值提升區(qū)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升區(qū)和綜合價(jià)值提升區(qū)。市縣層面，劃定嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、適度使用區(qū)、優(yōu)化使用區(qū)、合理使用區(qū)和重點(diǎn)使用區(qū)。（2）分區(qū)引導(dǎo)調(diào)控。國(guó)家、省級(jí)層面，生態(tài)價(jià)值提升區(qū)，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)進(jìn)程，鼓勵(lì)生態(tài)資源參與市場(chǎng)配置和價(jià)值交換；經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升區(qū)，通過開展城市更新、地下空間開發(fā)、土地復(fù)合利用、提高用地標(biāo)準(zhǔn)等引導(dǎo)價(jià)值實(shí)現(xiàn)；綜合價(jià)值提升區(qū)，兼顧生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的協(xié)調(diào)提升。市縣層面，在非開發(fā)性空間內(nèi)，健全“分區(qū)邊界+準(zhǔn)入清單”制度，采取戰(zhàn)略性保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)作為主要路徑；在開發(fā)性空間內(nèi)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，健全“準(zhǔn)入清單+使用標(biāo)準(zhǔn)”制度，擴(kuò)展有償使用范疇，推行附帶生態(tài)、歷史文化等保護(hù)要求的資源配置方式[10]。

3.3 策略牽引

以資產(chǎn)整備、資產(chǎn)配置和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為核心抓手，針對(duì)不同價(jià)值分區(qū)進(jìn)行不同情景下規(guī)劃策略選擇。（1）資產(chǎn)整備。按照權(quán)屬清晰、分布集中、規(guī)模適宜、豐歉搭配、遠(yuǎn)近結(jié)合的原則，劃定資產(chǎn)整備單元；明確整備方式，確定整備時(shí)序，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合、統(tǒng)籌推進(jìn)。（2）資產(chǎn)配置。不同配置結(jié)構(gòu)、方式、時(shí)序安排，自然資源資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益及利潤(rùn)等均有所不同[22]。如提升經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地比重會(huì)提高整體經(jīng)濟(jì)收益；在以存量為主的區(qū)域，工業(yè)用地更新后采取年租制會(huì)獲取更多穩(wěn)定收益；先完善片區(qū)公共服務(wù)配套可能會(huì)提高經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地溢價(jià)率。根據(jù)保護(hù)使用要求、價(jià)值潛力、交易市場(chǎng)成熟度等差異，提出資產(chǎn)配置方式方向，確定配置規(guī)模、布局、時(shí)序。（3）資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。探索實(shí)施土地型、生態(tài)型和綜合型“資產(chǎn)包”，包括現(xiàn)實(shí)自然資源資產(chǎn)、虛擬交易的自然資源資產(chǎn)指標(biāo)以及不同價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式[19]。對(duì)不同類型“資產(chǎn)包”提出經(jīng)營(yíng)總體要求和策略指引，明確資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、客體、資金來源、可提供產(chǎn)品服務(wù)、市場(chǎng)交易、收益分配等內(nèi)容。

3.4 協(xié)同落實(shí)

資產(chǎn)規(guī)劃從資金來源、成本收益等角度出發(fā)，確定科學(xué)合理的資產(chǎn)整備、配置方式和時(shí)序，有助于緩解由于投入資金壓力過大、收益周期長(zhǎng)導(dǎo)致現(xiàn)行規(guī)劃落地難等問題，提高國(guó)土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的可實(shí)施性?？蓮哪繕?biāo)、空間、政策、程序等維度入手，構(gòu)建資產(chǎn)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃全鏈條協(xié)同管理機(jī)制。在具體實(shí)施層面，可圍繞用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施、管控線、道路交通、城市設(shè)計(jì)、規(guī)劃實(shí)施等內(nèi)容進(jìn)行協(xié)同。如用地性質(zhì)決定了資產(chǎn)功能性質(zhì)和基礎(chǔ)價(jià)值，在詳細(xì)規(guī)劃編制過程中需結(jié)合配置單元規(guī)劃中主體利益訴求、成本收益、政策路徑等要素統(tǒng)籌確定，確保資產(chǎn)使用效率最大化、產(chǎn)出效益最優(yōu)化。充分考慮自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用戰(zhàn)略訴求、國(guó)有集體等不同主體利益博弈需求、資源整備難易程度、市場(chǎng)供需形勢(shì)以及財(cái)務(wù)成本收益分析確定規(guī)劃控制指標(biāo)。在城市更新規(guī)劃中，要落實(shí)建筑規(guī)模統(tǒng)籌等政策，探索規(guī)劃建筑量跨更新規(guī)劃單元進(jìn)行統(tǒng)籌及異地等價(jià)值轉(zhuǎn)移，就需要在資產(chǎn)規(guī)劃中進(jìn)行統(tǒng)籌測(cè)算和合理安排，才能明確等價(jià)值轉(zhuǎn)移的區(qū)域、規(guī)模體量等。此外，規(guī)劃有效實(shí)施還需要扎實(shí)的自然資源資產(chǎn)清查核算、價(jià)值潛力評(píng)價(jià)基礎(chǔ)，健全的規(guī)劃評(píng)估調(diào)整、統(tǒng)一信息管理系統(tǒng)做保障。

4 結(jié)論與討論

自然資源資產(chǎn)規(guī)劃是一項(xiàng)全新規(guī)劃制度探索，與國(guó)家戰(zhàn)略部署與政策安排緊密結(jié)合，從資產(chǎn)價(jià)值視角為國(guó)土空間規(guī)劃做補(bǔ)充，是推進(jìn)“兩統(tǒng)一”協(xié)同的重要橋梁，具有重大研究意義。本文從不同視角剖析了自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的內(nèi)涵，闡述了其作為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃體系的專項(xiàng)規(guī)劃定位，對(duì)“四級(jí)三類”規(guī)劃層級(jí)和分類予以深化，提出了以資產(chǎn)整備、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)三大抓手引領(lǐng)自然資源資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本邏輯，闡明了“目標(biāo)導(dǎo)向+分區(qū)調(diào)控+策略牽引+協(xié)同落實(shí)”規(guī)劃編制邏輯，為深化自然資源資產(chǎn)規(guī)劃理論和實(shí)踐提供一定參考。

作為一項(xiàng)新的探索，當(dāng)前仍有諸多問題需要深入探討，如自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的法定地位亟待明確，自然資源資產(chǎn)/自然資本核算、價(jià)值提升潛力評(píng)價(jià)、供需分析、價(jià)值分區(qū)劃定、配置方式時(shí)序選擇、資產(chǎn)包范圍確定等技術(shù)仍需深入研究。為此，提出以下建議：一是持續(xù)深化委托代理機(jī)制建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)自然資源清單全覆蓋，完成各級(jí)自然資源清單落地上圖入庫(kù)，厘清不同層級(jí)委托代理權(quán)責(zé)邊界，夯實(shí)規(guī)劃基礎(chǔ)。二是加快推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)，健全自然資源資產(chǎn)權(quán)利體系，統(tǒng)一資產(chǎn)配置規(guī)則，探索建立自然資源資產(chǎn)整備制度。三是各地結(jié)合資源稟賦實(shí)際，以國(guó)土空間規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃編制為契機(jī)，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，選取有自然資源資產(chǎn)組合配置需求的區(qū)域，或聚焦土地、礦產(chǎn)等單一資源門類，開展規(guī)劃試編；有條件的地區(qū)，可協(xié)同推進(jìn)省、市、縣資產(chǎn)規(guī)劃試編工作，厘清規(guī)劃層級(jí)差異及傳導(dǎo)邏輯，為建立健全自然資源資產(chǎn)規(guī)劃制度提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

致謝：感謝南京大學(xué)教授張京祥、江蘇省自然資源廳所有者權(quán)益處副處長(zhǎng)曹興華、王力凡及南通市土地儲(chǔ)備中心副主任繆銳鋼在本文撰寫過程中給予的指導(dǎo)；感謝南京國(guó)圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司研究團(tuán)隊(duì)給予的幫助。

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Theoretical Connotation， Functional Mechanism and Compilation Logic of Natural Resources Assets Planning

ZHANG Xiaolei1， 2， 3， WU Fei4， SHEN Chunzhu2， 3， 5， JIN Zhifeng1， 2， 3， CHEN Cheng6， ZHOU Qin7

（1. Jiangsu Land and Resources Research Center， Nanjing 210017， China； 2. Key Laboratory of Coastal Zone Exploitation and Protection， Ministry of Natural Resources， Nanjing 210017， China； 3. Jiangsu Natural Resources Think Tank， Nanjing 210017， China； 4. Jiangsu Natural Resources Department， Nanjing 210017， China； 5. Jiangsu Institute of Land Surveying and Planning， Nanjing 210017， China； 6. Nanjing Institute of Geography and Limnology， Chinese Academy of Sciences， Nanjing 210008， China； 7. Jiangsu Provincial Planning and Design Group， Nanjing 210019， China）

Abstract： The purposes of this study are to analyze the connotation of natural resources assets planning， to clarify the planning positioning， level and classification， to analyze the mechanism of planning that guides the realization of natural resources assets value and to propose the planning logic. The research methods used include theoretical analysis， practical case analysis and induction and deduction. The results show that natural resources assets planning is a process that different entities make overall arrangements for the goals， directions and spatial timing of the protection and use of natural resources assets within the scope of their rights and responsibilities， based on the premise of territorial spatial planning and use control and the fundamental objectives of efficient assets allocation， comprehensive benefit maximization and owner income optimization. It is the special planning of the national development planning system， including national， provincial， municipal and county level， assets planning， thematic planning and allocation unit planning. Assets consolidation， assets allocation and assets management are the key tasks of planning. Through the implementation of planning， we can promote the capitalization of natural resources， capital capitalization， capital transaction and products service capitalization to realize the evolution of natural resources assets， presenting “existence value-use value-factor value-exchange value”. Under the principle of “overall management and protection， overall configuration， and unified rights， responsibilities and interests”， the planning can be carried out from four dimensions， i.e.， goal orientation， zoning control， strategic traction and coordinated implementation. In conclusion， natural resources assets planning is the key to guide the realization of the whole chain management of natural resources assets， featuring “clear rights-high quality supply-market allocation-value manifestation-operation management-income distribution-systematic supervision”. It is an important bridge to promote the coordination of double-unification from the perspective of assets value realization. The planning system needs to be improved timely to coordinate the trial compilation of planning at all levels.

Key words： natural resources assets planning； assets consolidation； assets allocation； assets management

（本文責(zé)編：陳美景）