摘 要 文章分析了英國(guó)審計(jì)署對(duì)英國(guó)航母打擊部署的第五次跟蹤審計(jì)，并以其為例闡述了長(zhǎng)期巨額國(guó)防采購(gòu)合同履行和大型國(guó)防項(xiàng)目建設(shè)中存在的基礎(chǔ)設(shè)施及協(xié)同設(shè)備短板、彈藥補(bǔ)充和人才不足、預(yù)算松弛不斷追加等問題。英國(guó)審計(jì)署對(duì)項(xiàng)目審計(jì)的全面性、整體性、連續(xù)性值得我們學(xué)習(xí)，文中將我國(guó)科技相關(guān)項(xiàng)目審計(jì)與此進(jìn)行了對(duì)比，為我國(guó)相關(guān)大型科技項(xiàng)目、重大政府采購(gòu)項(xiàng)目提供了借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞 英國(guó)；航母打擊群；重大政府采購(gòu)；績(jī)效審計(jì)

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2024.02.014

高科技重大項(xiàng)目投資已經(jīng)成為大國(guó)綜合國(guó)力、軍事實(shí)力角逐和競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)，這類項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性程度高、投資金額大，對(duì)其開展持續(xù)的跟蹤審計(jì)很有必要，能夠有效監(jiān)督、控制和校正其績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文對(duì)英國(guó)航母打擊能力績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了分析，以期為我國(guó)相關(guān)項(xiàng)目的管理與審計(jì)提供借鑒。

一、英國(guó)航母打擊能力績(jī)效審計(jì)的目的

英國(guó)政府認(rèn)為航母打擊是英國(guó)未來防御戰(zhàn)略的核心，也是邁向航母使能力量投射計(jì)劃（CEPP）的第一步，該計(jì)劃包括航母、閃電Ⅱ戰(zhàn)斗機(jī)和鴉巢雷達(dá)系統(tǒng)三個(gè)核心項(xiàng)目，以及運(yùn)行航母打擊的基礎(chǔ)設(shè)施和支援項(xiàng)目。2011—2017年，英國(guó)審計(jì)署先后四次對(duì)航母打擊能力開展跟蹤審計(jì)并報(bào)告其進(jìn)展。2017年的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)2020年的時(shí)間節(jié)點(diǎn)至關(guān)重要，所以在2020年，英國(guó)審計(jì)署對(duì)其實(shí)施了第五次跟蹤審計(jì)。英國(guó)審計(jì)署對(duì)2017年以來的項(xiàng)目實(shí)施管理情況進(jìn)行了分析，總結(jié)了自上次報(bào)告以來航母建設(shè)取得的進(jìn)展，并對(duì)實(shí)現(xiàn)完全航母打擊能力的風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行了評(píng)價(jià)，總結(jié)了實(shí)現(xiàn)航母打擊所遇到的障礙并提出了建議。審計(jì)的目的在于解決全面部署航母打擊群所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并不評(píng)估航母打擊的軍事作戰(zhàn)使用計(jì)劃。

本文對(duì)其2020年第五次跟蹤審計(jì)的情況進(jìn)行了分析[1]，并與我國(guó)重大項(xiàng)目審計(jì)情況進(jìn)行了對(duì)比，提出了相關(guān)建議。

二、英國(guó)航母打擊能力績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容

（一）關(guān)鍵項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)展情況

1. 載體

載體不能單獨(dú)使用，航母將配備至少一艘驅(qū)逐艦、一艘反潛戰(zhàn)護(hù)衛(wèi)艦和輔助艦艇，用于支援和補(bǔ)給。伊麗莎白女王號(hào)于2018年8月成功進(jìn)行了首次固定翼飛行試驗(yàn)，2019年12月完成了進(jìn)一步的海上試航。威爾士親王號(hào)原定于2020年3月交付，2019年9月成功完成首次海試，于2019年12月提前交付。兩艘航母將繼續(xù)進(jìn)行試驗(yàn)至2021年，屆時(shí)與美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)一起部署。

2020年4月，英國(guó)國(guó)防部預(yù)測(cè)完成航母建造項(xiàng)目將花費(fèi)64.05億英鎊，在2013年重新設(shè)定基線新增6.93億英鎊預(yù)算支出基礎(chǔ)之上又額外增加1.93億英鎊（3%），增加的主要原因是業(yè)界低估了工程的復(fù)雜性，導(dǎo)致對(duì)初始成本預(yù)測(cè)過于樂觀，還有一些不可預(yù)見的情況。在費(fèi)用管理方面，也取得了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，包括檢查合同規(guī)范，減少了約3.48億英鎊超過目標(biāo)價(jià)格的“痛苦分擔(dān)”協(xié)議支出，每年審查三次合同支出，2019年4月，英國(guó)國(guó)防部拒絕了供應(yīng)商提出的不具公平合理性的3 500萬英鎊費(fèi)用；聘請(qǐng)專家以改進(jìn)作業(yè)成本預(yù)測(cè)，并引入自下而上的成本計(jì)算方法；設(shè)定成本降低目標(biāo)，并對(duì)其交付進(jìn)行明確問責(zé)。

2. 閃電Ⅱ戰(zhàn)斗機(jī)

2015年，英國(guó)國(guó)防部宣布打算購(gòu)買138架閃電Ⅱ戰(zhàn)斗機(jī)，并承諾在航母上運(yùn)營(yíng)兩個(gè)閃電Ⅱ中隊(duì)，可在兩個(gè)地點(diǎn)同時(shí)開展行動(dòng)。實(shí)際上訂購(gòu)了48架，定于2024年交付完畢，截至2020年4月已收到18架。

閃電Ⅱ戰(zhàn)斗機(jī)將用于陸基和艦載作戰(zhàn)。2018年12月，英國(guó)空軍司令部宣布其具備從陸地起飛的初始作戰(zhàn)能力。英國(guó)國(guó)防部在2019年6月對(duì)閃電Ⅱ戰(zhàn)斗機(jī)進(jìn)行首次作戰(zhàn)部署，并于2019年10月首次從航母發(fā)射閃電Ⅱ戰(zhàn)斗機(jī)進(jìn)行海上試航。

截至2020年4月，“閃電Ⅱ”項(xiàng)目已花費(fèi)了60億英鎊，而核定預(yù)算總額為105億英鎊。自2017年審計(jì)署首次報(bào)告以來，英國(guó)國(guó)防部已經(jīng)四次提高批準(zhǔn)采購(gòu)限額，增加了14億英鎊（15%）。英國(guó)國(guó)防部在2013年時(shí)估計(jì)，到2048年48架戰(zhàn)斗機(jī)的全生命周期成本將為184.25億英鎊。

2019年11月，基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目管理局的一項(xiàng)審查強(qiáng)調(diào)了對(duì)英國(guó)空軍司令部能否承擔(dān)資金壓力的擔(dān)憂，并強(qiáng)調(diào)英國(guó)國(guó)防部應(yīng)該做出長(zhǎng)期決策，使飛機(jī)數(shù)量與人員、基礎(chǔ)設(shè)施和戰(zhàn)機(jī)的交付速度相匹配。預(yù)計(jì)從2023年開始，英國(guó)國(guó)防部將減緩交付速度，并計(jì)劃于2025年接收最后7架閃電Ⅱ戰(zhàn)斗機(jī)，比原計(jì)劃晚了一年。

3. 基礎(chǔ)設(shè)施

航母打擊能力的實(shí)現(xiàn)依賴于能否及時(shí)提供基礎(chǔ)設(shè)施得以維護(hù)和支持。2017年以來，英國(guó)國(guó)防部已經(jīng)在該國(guó)多地開發(fā)了基礎(chǔ)設(shè)施站點(diǎn)，分別如下：

位于諾?？说挠?guó)皇家空軍馬勒姆基地為閃電Ⅱ型戰(zhàn)斗機(jī)提供地面基礎(chǔ)設(shè)施。截至2020年4月，英國(guó)國(guó)防部已經(jīng)完成了大部分工作，能夠培訓(xùn)高級(jí)人才操作閃電Ⅱ型戰(zhàn)斗機(jī)。預(yù)計(jì)工作成本為6.194億英鎊，截至2020年5月已支出4.464億英鎊。

樸茨茅斯海軍基地已升級(jí)到能夠同時(shí)停泊兩艘航母，2017年8月“伊麗莎白女王號(hào)”首次到訪?；ㄙM(fèi)6 040萬英鎊新建了一個(gè)碼頭并疏浚了樸茨茅斯港，疏浚工作因二戰(zhàn)遺留的未爆彈藥數(shù)量超預(yù)期而推遲，成本從3 020萬英鎊增加到4 890萬英鎊。第二個(gè)碼頭于2019年9月完工，耗資4 560萬英鎊，比原預(yù)算增加了270萬英鎊。

位于蘇格蘭格倫馬蘭的北部彈藥裝載碼頭為包括航母在內(nèi)的海軍艦艇提供安全的彈藥裝卸設(shè)施。英國(guó)國(guó)防部將對(duì)現(xiàn)有碼頭進(jìn)行改造升級(jí)，預(yù)計(jì)成本為9 040萬英鎊，該項(xiàng)工作原計(jì)劃于2019年7月開始，實(shí)際于2020年4月動(dòng)工。

航母?？垦a(bǔ)給所需的港口建設(shè)與疏浚、艦載機(jī)地面設(shè)施、武器彈藥裝卸設(shè)施基本已就位，代價(jià)不菲。

4. 鴉巢雷達(dá)系統(tǒng)

鴉巢雷達(dá)系統(tǒng)為航母作戰(zhàn)提供關(guān)鍵的雷達(dá)保護(hù)，它安裝在皇家海軍的梅林直升機(jī)上，提供遠(yuǎn)程空中、海上、陸地的監(jiān)視、監(jiān)測(cè)與跟蹤，以識(shí)別海上威脅。按照設(shè)計(jì)，鴉巢雷達(dá)系統(tǒng)與45型驅(qū)逐艦的防空系統(tǒng)共同工作，但由于要到2020年代中期才能完成六艘驅(qū)逐艦的發(fā)動(dòng)機(jī)升級(jí)工作，因此初始階段將更倚重于鴉巢雷達(dá)系統(tǒng)。

2016年11月，英國(guó)國(guó)防部與洛克希德·馬丁公司達(dá)成了一份固定價(jià)款合同，泰利斯公司和萊昂納多直升機(jī)公司負(fù)責(zé)交付該項(xiàng)目。2019年1月，泰利斯公司向英國(guó)國(guó)防部報(bào)告無法按原定時(shí)間完成交付。2019年5月，英國(guó)國(guó)防部在計(jì)劃和管理上實(shí)施了新的安排，包括更密切地監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)進(jìn)展，定期舉行高層和管理會(huì)議，泰利斯人手增加了一倍，洛克希德馬丁公司增加了1/4的人員數(shù)量。

2020年2月，洛克希德馬丁公司報(bào)告稱，有83項(xiàng)任務(wù)（19%）被推遲了30至322天，其中 9項(xiàng)為關(guān)鍵任務(wù)，包括首次雷達(dá)飛行試驗(yàn)，比計(jì)劃晚了6周。

飛行試驗(yàn)所需的直升機(jī)由萊昂納多直升機(jī)公司負(fù)責(zé)，由于戶外存放不當(dāng)，需要大修才能進(jìn)行飛行試驗(yàn)，海軍改配梅林直升機(jī)來進(jìn)行飛行試驗(yàn)，但此舉降低了機(jī)隊(duì)的可用性，時(shí)間壓縮也給梅林零部件供應(yīng)帶來額外壓力。

2020年4月，英國(guó)國(guó)防部預(yù)計(jì)將在2021年9月初步實(shí)現(xiàn)鴉巢雷達(dá)系統(tǒng)運(yùn)行能力測(cè)試，比原計(jì)劃晚了約18個(gè)月。英國(guó)國(guó)防部預(yù)計(jì)將于2023年5月宣布具備完整的打擊能力，比計(jì)劃晚約11個(gè)月。

（二）項(xiàng)目保障問題

1. 資金不足

部署航母打擊群需要后勤、通訊等輔助能力的配合，如英國(guó)和美國(guó)戰(zhàn)機(jī)設(shè)備互操能力、武器儲(chǔ)備能力、海上戰(zhàn)區(qū)內(nèi)空運(yùn)能力、戰(zhàn)術(shù)數(shù)據(jù)鏈交換能力等，但是英國(guó)國(guó)防部還沒有為輔助項(xiàng)目提供資金。2017年英國(guó)國(guó)防部還沒有制定解決該問題的計(jì)劃，各司令部也沒有優(yōu)先為這些計(jì)劃提供資金。

2. 彈藥數(shù)量和質(zhì)量不足

英國(guó)國(guó)防部已經(jīng)對(duì)促進(jìn)軍事行動(dòng)和補(bǔ)給航母攻擊所需的武器儲(chǔ)備有了一定了解，它審查了在航母上部署英國(guó)和美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)彈藥的安全許可、機(jī)載彈藥的規(guī)模以及海洋環(huán)境對(duì)彈藥退化的影響，2019年彈藥預(yù)算中的一些方面仍然沒有得到資金支持。

3. 信息系統(tǒng)開發(fā)及相關(guān)人才不足

英國(guó)國(guó)防部正在開發(fā)支持航母作戰(zhàn)所需的信息系統(tǒng)，已經(jīng)完成了實(shí)現(xiàn)全面作戰(zhàn)能力的基礎(chǔ)設(shè)施需求了解，舉辦了協(xié)同指揮活動(dòng)以確定發(fā)展中的問題，并在開發(fā)平臺(tái)確保能夠獲得情報(bào)數(shù)據(jù)。然而，英國(guó)國(guó)防部并未作為一個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)來提供資金，相關(guān)高級(jí)人才數(shù)量不足，開發(fā)空中和海上平臺(tái)之間的網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)互操的工作尚未確定解決方案。

4. 海上戰(zhàn)區(qū)內(nèi)空運(yùn)能力不足

海上戰(zhàn)區(qū)內(nèi)的空運(yùn)能力對(duì)航母打擊群與外界以及航母打擊群內(nèi)部的人員與貨物運(yùn)輸至關(guān)重要。然而，由于缺乏資金和航母編隊(duì)數(shù)據(jù)，英國(guó)國(guó)防部推行的專用長(zhǎng)期能力計(jì)劃受到了限制，英國(guó)國(guó)防部的臨時(shí)解決方案是使用梅林馬克Ⅳ直升機(jī)來運(yùn)輸物資。

5. 支援艦數(shù)量不足

在“航母使能力量投射計(jì)劃”概念下，航母打擊群的行動(dòng)自由依賴于支援艦，這些支援艦?zāi)軌蛟诓煌牡胤胶捅匾臅r(shí)間內(nèi)提供彈藥和物資。部署航母打擊需要兩種類型的支援艦：供應(yīng)油、水的船艦和能夠攜帶食物、彈藥和一般物品的支援艦。

2017年，英國(guó)國(guó)防部決定建造一支由三艘固體保障艦組成的艦隊(duì)，預(yù)計(jì)2026年開始服役。但受財(cái)政資金問題影響，該項(xiàng)目于2019年11月停滯。據(jù)英國(guó)國(guó)防部最新估計(jì)，新艦服役將推遲18至36個(gè)月。目前皇家艦隊(duì)的三艘輔助支援艦中只有一艘有能力為航母提供補(bǔ)給?！熬S多利亞堡號(hào)”于1994年開始服役，并定于2028年退休，目前已經(jīng)延長(zhǎng)了25年的使用壽命。英國(guó)國(guó)防部已撥款200萬英鎊維修“維多利亞堡號(hào)”并編制預(yù)算至2028年，該船的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用將高達(dá)4 200萬英鎊。

（三）項(xiàng)目管理問題

英國(guó)國(guó)防部已委任一名高級(jí)官員負(fù)責(zé)“航母使能力量投射計(jì)劃”，一名高級(jí)軍官擔(dān)任項(xiàng)目主管，領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)項(xiàng)目管理小組協(xié)助其工作。英國(guó)國(guó)防部有兩個(gè)項(xiàng)目委員會(huì)，其中包括各司令部的高級(jí)代表，負(fù)責(zé)審查項(xiàng)目交付情況，處理問題，并在必要時(shí)升級(jí)問題。英國(guó)國(guó)防部通過這些委員會(huì)向航母、閃電Ⅱ戰(zhàn)斗機(jī)和鴉巢項(xiàng)目的高級(jí)負(fù)責(zé)人問責(zé)，并定期向該國(guó)國(guó)防委員會(huì)和常務(wù)次官報(bào)告項(xiàng)目進(jìn)展情況。根據(jù)英國(guó)國(guó)防部的授權(quán)模式，各司令部負(fù)責(zé)項(xiàng)目交付和預(yù)算管理。

項(xiàng)目管理小組跟蹤了各個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)展情況并監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，制作了風(fēng)險(xiǎn)手冊(cè)，以確定相互依賴關(guān)系以及實(shí)現(xiàn)2020年12月航母打擊初始作戰(zhàn)能力的關(guān)鍵途徑。該小組與各司令部進(jìn)行聯(lián)系，由于沒有正式的權(quán)力或預(yù)算責(zé)任來做出項(xiàng)目級(jí)別的決策，它只能依靠自己的影響力來發(fā)揮作用。

隨著項(xiàng)目過渡到運(yùn)行階段，英國(guó)國(guó)防部計(jì)劃從2021年1月起引入新的治理安排。航母使能力量投射計(jì)劃的下一階段要求英國(guó)國(guó)防部對(duì)試驗(yàn)中出現(xiàn)的問題做出響應(yīng)，并整合廣泛的支持能力。它計(jì)劃減少中央項(xiàng)目小組的作用，明確決策和資金的責(zé)任邊界，以確保各司令部之間的一致性。它還需要保留中央監(jiān)督權(quán)，以解決幾個(gè)極具挑戰(zhàn)性項(xiàng)目的整合。

三、審計(jì)結(jié)論

（一）初步作戰(zhàn)能力大體形成，全面運(yùn)行能力面臨挑戰(zhàn)

初步作戰(zhàn)能力是一個(gè)重要的里程碑，它表明建造階段結(jié)束，已做好作戰(zhàn)準(zhǔn)備。預(yù)計(jì)航母和閃電Ⅱ項(xiàng)目能夠按期交付，但鴉巢雷達(dá)系統(tǒng)的既定能力無法按期實(shí)現(xiàn)，也就是說航母打擊將不具備此前所期望的雷達(dá)監(jiān)視和保護(hù)水平。此外，還有一些其他風(fēng)險(xiǎn)，例如要在壓縮時(shí)間內(nèi)完成人員培訓(xùn)，操練如何使用航母、支援船、鴉巢雷達(dá)系統(tǒng)和閃電Ⅱ戰(zhàn)斗機(jī)等。2023年12月具備航母打擊全面運(yùn)行能力，乃至2026年實(shí)現(xiàn)“航母使能力量投射計(jì)劃”的全面作戰(zhàn)能力還存在很多挑戰(zhàn)。

（二）英國(guó)國(guó)防部根據(jù)新的審查方案適當(dāng)修訂了實(shí)施部署

2020年2月，英國(guó)政府啟動(dòng)了安全、國(guó)防、發(fā)展和外交政策綜合審查，該審查將重新評(píng)估其在未來十年實(shí)施國(guó)防政策的雄心、優(yōu)先事項(xiàng)和方法。因此，英國(guó)國(guó)防部將利用此次審查來重新評(píng)估其航母打擊的雄心和目標(biāo)，作為其更廣泛的防御戰(zhàn)略的一部分，并且計(jì)劃不再發(fā)布單獨(dú)的國(guó)家航母戰(zhàn)略。英國(guó)國(guó)防部正在考慮是否仍能資助原計(jì)劃用于航母打擊的所有作戰(zhàn)任務(wù)。

（三）未來支出難以確定，成本難以負(fù)擔(dān)

1. 未來資金需求存在不確定性

航母打擊能力是一項(xiàng)長(zhǎng)期投資，預(yù)計(jì)航母的壽命為50年，期間航母戰(zhàn)斗群的其他能力需要更新。在航母打擊立項(xiàng)時(shí)英國(guó)國(guó)防部面臨著很大的預(yù)算壓力，但仍需進(jìn)一步投資以維持和提高能力，英國(guó)國(guó)防部無法提供需要長(zhǎng)期增強(qiáng)、替換部分的整體概覽或潛在成本。

在英國(guó)國(guó)防部的裝備計(jì)劃已經(jīng)不堪重負(fù)的情況下，這些更換和升級(jí)會(huì)使得資金壓力雪上加霜，這將不得不按照輕重緩急來排定投資和裝備事項(xiàng)，繼而會(huì)限制航母未來的作戰(zhàn)能力。所有司令部都面臨著節(jié)省裝備計(jì)劃的壓力，預(yù)算壓力過大時(shí)，司令部做出的資金決策會(huì)影響航母打擊能力長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2. 對(duì)未來投入成本的估算非常困難

估計(jì)未來航母打擊的總成本非常困難，航母戰(zhàn)斗群的組成根據(jù)部署的性質(zhì)而變化，而且該戰(zhàn)斗群的許多組成部分也可以用于其他防御任務(wù)。國(guó)防部不贊成以任務(wù)來歸集費(fèi)用，它按照司令部的設(shè)備成本預(yù)測(cè)情況為其提供財(cái)政撥款。

2017年，內(nèi)政部估計(jì)運(yùn)行航母使能力量投射計(jì)劃的額外成本為每年3.57億英鎊，這一成本并不完整而且不確定，比如航母的保障成本。英國(guó)審計(jì)署審查了國(guó)防部目前對(duì)未來成本判斷的依據(jù)，重點(diǎn)是航母和閃電Ⅱ戰(zhàn)斗機(jī)。

各司令部是根據(jù)設(shè)備來估計(jì)的，成本費(fèi)用項(xiàng)目包括燃料費(fèi)、港口和過境費(fèi)、派駐國(guó)外工作人員的海外津貼、存貨費(fèi)和洗衣費(fèi)。英國(guó)空軍司令部估計(jì)，48架閃電Ⅱ戰(zhàn)斗機(jī)10年的燃料費(fèi)用為1.67億英鎊，英國(guó)皇家空軍馬勒姆基地運(yùn)行費(fèi)用為2.03億英鎊。海軍司令部未來10年的航母運(yùn)行預(yù)算為3.14億英鎊，還有1.24億英鎊的存貨費(fèi)用。隨著航母打擊進(jìn)入常規(guī)部署狀態(tài)，海軍在作戰(zhàn)活動(dòng)上的支出可能會(huì)增加15%以上。所以，國(guó)防部無法提供航母戰(zhàn)斗群支持費(fèi)用的綜合估計(jì)。

四、比較與啟示

（一）卡好審計(jì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，做好項(xiàng)目建設(shè)跟蹤審計(jì)

英國(guó)審計(jì)署分別于2011年7月、2011年11月、2013年5月、2017年3月對(duì)英國(guó)航母打擊群的建設(shè)部署進(jìn)展情況發(fā)布審計(jì)報(bào)告，其跟蹤審計(jì)是根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)來安排的，每次審計(jì)既要連續(xù)關(guān)注整體進(jìn)展情況，又有不同的審計(jì)重點(diǎn)。我國(guó)各類交通建設(shè)、能源項(xiàng)目、重大科研項(xiàng)目等超級(jí)工程時(shí)間長(zhǎng)、耗資多、不確定性很多，例如川藏鐵路耗資超3 000億元，工期超10年，載人航天工程超30年。國(guó)家審計(jì)署目前已對(duì)京滬高鐵和三峽水利工程項(xiàng)目實(shí)施了跟蹤審計(jì)，京滬高鐵于2008年4月11日動(dòng)工，2011年6月30日通車，審計(jì)署分別于2010年、2011年、2012年對(duì)其發(fā)布審計(jì)報(bào)告；三峽水利工程于2003年7月開始至2006年5月20日竣工，審計(jì)署分別于2007年、2013年、2015年、2018年對(duì)三峽水利工程的基本情況發(fā)布審計(jì)報(bào)告，另外有四條高速公路是竣工后才發(fā)布審計(jì)報(bào)告?？傮w來說，重大項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督以事后為主，缺少全階段的跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)。

對(duì)于大型建設(shè)項(xiàng)目和科技項(xiàng)目，如大型水電站、西電東輸項(xiàng)目、跨海隧道工程等，建議審計(jì)部門要及早跟進(jìn)。首先了解項(xiàng)目的概況、進(jìn)度表和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，根據(jù)項(xiàng)目的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)開展持續(xù)的跟蹤審計(jì)，做好事中監(jiān)督與評(píng)價(jià)，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，減少資金損失和浪費(fèi)，為上級(jí)決策提供可以挽回的建議。

（二） 審計(jì)要揭示項(xiàng)目預(yù)期使用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度，不單是資金使用的合法性

本次審計(jì)的核心目標(biāo)是評(píng)價(jià)航母打擊能力的實(shí)現(xiàn)程度，一是關(guān)鍵部件的建設(shè)進(jìn)度，二是戰(zhàn)斗力的發(fā)揮程度，三是還有哪些因素影響了航母打擊能力的全面實(shí)現(xiàn)。根據(jù)我國(guó)審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告，我國(guó)的審計(jì)項(xiàng)目主要以部門（單位）為主，如對(duì)中央各部門、中央企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)。其次是以資金為主線，如農(nóng)林水專項(xiàng)資金審計(jì)、保障房建設(shè)資金、扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)等。針對(duì)大型項(xiàng)目的審計(jì)也有，例如2014年西電東送21個(gè)輸變電項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果、2018年長(zhǎng)江三峽水利樞紐升船機(jī)工程竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)結(jié)果等，其中主要以資金使用和項(xiàng)目管理規(guī)范性為主線，而非以項(xiàng)目的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)的主要問題為竣工財(cái)務(wù)決算多計(jì)投資、工程概算和決算編制不規(guī)范、招標(biāo)不合規(guī)、建設(shè)管理不規(guī)范等建設(shè)中的管理問題。審計(jì)報(bào)告中未能充分反映項(xiàng)目的整體目標(biāo)、整體進(jìn)度，影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素等，導(dǎo)致審計(jì)報(bào)告的應(yīng)用效果降低，不能為領(lǐng)導(dǎo)決策提供支持。

建議審計(jì)署對(duì)于大型項(xiàng)目要大力推行績(jī)效審計(jì)，或在財(cái)務(wù)決算審計(jì)中增加對(duì)項(xiàng)目使用價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度的分析和評(píng)價(jià)。對(duì)于大型工程項(xiàng)目各主管部門會(huì)有不同的評(píng)價(jià)，如項(xiàng)目單位的試運(yùn)行報(bào)告、財(cái)政部門的事前績(jī)效評(píng)價(jià)和跟蹤績(jī)效評(píng)價(jià)、投資方組織的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等，審計(jì)部門在審計(jì)時(shí)可以對(duì)這些文件和報(bào)告進(jìn)行綜合分析整理，結(jié)合訪談和調(diào)查，報(bào)告項(xiàng)目的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。

（三） 分析責(zé)任邊界，關(guān)注項(xiàng)目預(yù)算超支問題

大型長(zhǎng)期項(xiàng)目的普遍問題是預(yù)算超支問題，這一點(diǎn)在英國(guó)航母打擊項(xiàng)目中表現(xiàn)尤為突出，項(xiàng)目預(yù)算不斷階梯式增加，使得項(xiàng)目陷入進(jìn)退兩難之境地。航母建設(shè)在2013年就比原預(yù)算增加6.93億英鎊，2020年在此基礎(chǔ)之上又額外增加1.93億英鎊（3%）；“閃電Ⅱ”項(xiàng)目核定預(yù)算總額為105億英鎊，2017年以來，國(guó)防部已經(jīng)四次提高批準(zhǔn)采購(gòu)限額，增加了14億英鎊（15%）；港口疏浚成本從3 020萬英鎊增加到4 890萬英鎊；第二個(gè)碼頭擴(kuò)建比原預(yù)算增加了270萬英鎊。這一問題在我國(guó)呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式，我國(guó)的重大項(xiàng)目概算定得寬松，實(shí)際決算往往低于概算，在實(shí)際決算中隱藏著多計(jì)投資支出的情況。例如，三峽工程靜態(tài)投資概算合計(jì)1 352.66億元，按照物價(jià)和利率等影響因素測(cè)算，動(dòng)態(tài)總投資合計(jì)2 485.37億元，決算總金額為2 078.73億元。但審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，財(cái)務(wù)決算草案共多計(jì)投資7.55億元[2]。西電東送21個(gè)輸變電項(xiàng)目，工程初步設(shè)計(jì)概算偏高，約束力不強(qiáng)，存在多支付工程價(jià)款、擠占工程建設(shè)成本等問題，導(dǎo)致多計(jì)投資10.44億元[3]。長(zhǎng)江三峽水利樞紐升船機(jī)工程項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算多計(jì)投資38 400.50萬元，占竣工財(cái)務(wù)決算投資的6.82%[4]。江琿高速批復(fù)概算總投資134.35億元，竣工財(cái)務(wù)決算草案金額為126.72億元，超概算投資7 200萬元，多結(jié)算工程價(jià)款5 752.34萬元[5]。

大型項(xiàng)目預(yù)算超支是普遍現(xiàn)象，其中既有工期長(zhǎng)、技術(shù)多變等客觀原因，更多的是管理問題。建議審計(jì)部門在對(duì)大型項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，幫助厘清財(cái)務(wù)責(zé)任的邊界，由于項(xiàng)目主管方是利益相關(guān)者，主動(dòng)控制財(cái)務(wù)責(zé)任缺乏足夠的壓力和動(dòng)力，審計(jì)部門施加外部力量協(xié)同內(nèi)部力量會(huì)使預(yù)算松弛問題得到很好解決。既然是共性問題，審計(jì)部門要對(duì)所審過的大型項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)和深化，提出建設(shè)性的建議以解決下一個(gè)項(xiàng)目中的類似問題，以提高審計(jì)的決策應(yīng)用價(jià)值。

（四） 穿針引線，協(xié)調(diào)解決綜合管理問題

大型項(xiàng)目是由若干小型相互聯(lián)系的項(xiàng)目組成，項(xiàng)目整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于各個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)展情況。在實(shí)務(wù)中，雖然個(gè)別項(xiàng)目的安排是明確的，但總會(huì)發(fā)現(xiàn)各機(jī)構(gòu)未能通盤確定整個(gè)方案，需要哪些更廣泛的支持活動(dòng)才能取得成功，以及誰負(fù)責(zé)執(zhí)行這些活動(dòng)。這導(dǎo)致需要額外的資源來重新整合方案，或者方案的一個(gè)組成部分延遲導(dǎo)致整個(gè)方案無法實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。本例中，建造兩艘新航母、按計(jì)劃接收閃電Ⅱ戰(zhàn)斗機(jī)、完成艦船和飛機(jī)基礎(chǔ)設(shè)施方面取得了相當(dāng)大的進(jìn)展，但鴉巢雷達(dá)系統(tǒng)延遲18個(gè)月導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)既定戰(zhàn)力。此外，航母打擊依賴于充足的彈藥和良好的后勤保障，而目前只有一艘合適的支援艦，這大大限制了航母打擊的行動(dòng)自由。

建議審計(jì)部門在對(duì)大型項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)時(shí)，要關(guān)注各個(gè)子項(xiàng)目之間的整體溝通和協(xié)調(diào)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目整體綜合建設(shè)和運(yùn)行方案的完整性、靈活性和可操作性。利用自己的獨(dú)立身份，促進(jìn)協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)踐中制定統(tǒng)一的綜合解決方案，促進(jìn)各個(gè)子項(xiàng)目之間的聯(lián)結(jié)與互動(dòng)，聚焦短板和各個(gè)板塊之間的銜接地帶。AFA

參考文獻(xiàn)

[1] NAO. Carrier Strike-Preparing for de‐ployment[R]. HC 374， London：NAO，2020.

[2] 中華人民共和國(guó)審計(jì)署.長(zhǎng)江三峽工程竣工財(cái)務(wù)決算草案審計(jì)結(jié)果[R]. 2013年第23號(hào)，北京：中華人民共和國(guó)審計(jì)署辦公廳，2013.

[3] 中華人民共和國(guó)審計(jì)署. 西電東送21個(gè)輸變電項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果[R]. 2014年第4號(hào)，北京：中華人民共和國(guó)審計(jì)署辦公廳，2014.

[4] 中華人民共和國(guó)審計(jì)署. 長(zhǎng)江三峽水利樞紐升船機(jī)工程竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)結(jié)果公告[R]. 2018年第50號(hào)，北京：中華人民共和國(guó)審計(jì)署辦公廳，2018.

[5] 中華人民共和國(guó)審計(jì)署. 同江至三亞高速公路長(zhǎng)春至琿春支線江密峰至琿春段竣工財(cái)務(wù)決算草案審計(jì)結(jié)果[R]. 2013年第21號(hào)，北京：中華人民共和國(guó)審計(jì)署辦公廳，2013.

（編輯：馮金玉）