李松濤

摘要：在我國(guó)新聞發(fā)言人制度建立四十周年之際，從歷史視閾檢視其建設(shè)歷程，可以發(fā)現(xiàn)大體上經(jīng)歷了三次變遷：從以中央為主側(cè)重外宣的制度創(chuàng)始階段，到發(fā)展為央地兼具、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、黨政齊備、法制健全的全面發(fā)展階段，再到新時(shí)代新階段以挺進(jìn)網(wǎng)絡(luò)、完善法治、加強(qiáng)監(jiān)督為特征的制度化建設(shè)新探索。就其制度形態(tài)而言，共有政府發(fā)言人制度、黨委發(fā)言人制度以及網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度三個(gè)形態(tài)。四十年來(lái)，我國(guó)新聞發(fā)言人制度建設(shè)始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以法治化建設(shè)為保障、堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：新聞發(fā)言人 新聞發(fā)布制度 宣傳工作

黨的二十大報(bào)告指出，要加快構(gòu)建中國(guó)話語(yǔ)和中國(guó)敘事體系，展現(xiàn)可信、可愛(ài)、可敬的中國(guó)形象。新聞發(fā)言人制度作為國(guó)際通行的新聞發(fā)布形式，是搭建中國(guó)話語(yǔ)和中國(guó)敘事體系不可缺少的重要組成部分：對(duì)內(nèi)是溝通媒介、公眾和政府的橋梁，保證了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，密切了黨和政府與人民群眾的聯(lián)系；對(duì)外則承擔(dān)了闡釋中國(guó)政策主張、開(kāi)展國(guó)際交流的重要責(zé)任，是向世界展示中國(guó)形象的重要渠道。在我國(guó)新聞發(fā)言人制度建設(shè)四十周年之際，本研究從制度的轉(zhuǎn)型和變遷角度，去分析改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)對(duì)外傳播制度40年來(lái)的發(fā)展變化，并從中汲取有效經(jīng)驗(yàn)。

一、改革開(kāi)放初期：以中央為主、側(cè)重外宣的制度創(chuàng)始階段

十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)拉開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕，中國(guó)開(kāi)始以一種全新的姿態(tài)積極融入世界。然而，由于西方國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)抹黑新中國(guó)形象，使國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)存在一定的誤解。在這樣的背景下，對(duì)外宣傳工作亟需建立一個(gè)機(jī)制專門負(fù)責(zé)介紹中國(guó)的方針政策，助力改革開(kāi)放?；谶@樣的考慮，1982年初，中央對(duì)外宣傳小組提議建立新聞發(fā)言人制度。1983年2月24日，中宣部、中央對(duì)外宣傳小組發(fā)布《關(guān)于實(shí)施〈設(shè)立新聞發(fā)言人制度〉和加強(qiáng)對(duì)外國(guó)記者工作的意見(jiàn)》，要求外交部等外事部門以及有需要的其他部委建立相關(guān)制度，以便隨時(shí)對(duì)外發(fā)布消息和新聞。同年4月25日，中國(guó)記協(xié)安排我國(guó)首批新聞發(fā)言人會(huì)見(jiàn)中外記者。《意見(jiàn)》的發(fā)布以及相關(guān)工作的開(kāi)展標(biāo)志著改革開(kāi)放新時(shí)期我國(guó)新聞發(fā)言人制度化建設(shè)的開(kāi)始。總體而言，這一時(shí)期我國(guó)新聞發(fā)言人制度化建設(shè)有如下三個(gè)特點(diǎn)。

1.在層級(jí)上主要以中央機(jī)構(gòu)為主。改革開(kāi)放初期，在中央機(jī)構(gòu)層面建立的新聞發(fā)言人制度主要有三種類型。首先是行政部門的新聞發(fā)言人制度，包括國(guó)務(wù)院、外交部以及其他部委新聞發(fā)言人。其中，活動(dòng)頻次最高的是外交部新聞發(fā)言人，由外交部新聞司負(fù)責(zé)授權(quán)發(fā)布有關(guān)外交活動(dòng)的事項(xiàng)。其次是司法部門的新聞發(fā)言人制度。這一類包含兩個(gè)部分：一方面是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的新聞發(fā)言人制度，另一方面是國(guó)家審判機(jī)關(guān)的新聞發(fā)言人制度，負(fù)責(zé)對(duì)外發(fā)布司法工作相關(guān)重大新聞。最后是人民團(tuán)體的新聞發(fā)言人制度。這類主要包括工青婦等團(tuán)體的新聞發(fā)言人制度，負(fù)責(zé)對(duì)外發(fā)布本團(tuán)體的最新動(dòng)態(tài)以及就媒體的提問(wèn)做出回答。

2.在功能上主要以對(duì)外宣傳為主。首先，新聞發(fā)言人制度為因應(yīng)加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)外宣傳工作而設(shè)置。新聞發(fā)言人制度建立伊始，中央明確指出其職責(zé)是加強(qiáng)與外國(guó)駐京記者的聯(lián)系，闡明我國(guó)的立場(chǎng)方針政策，解答相關(guān)提問(wèn)。其次，新聞發(fā)言人制度的設(shè)立對(duì)外宣工作具有巨大貢獻(xiàn)。尤其是外交領(lǐng)域的新聞發(fā)言人在參與國(guó)際事務(wù)和中國(guó)對(duì)外形象塑造上有著突出的貢獻(xiàn)：一方面，為各國(guó)媒體提供權(quán)威性的信息、讓世界充分了解中國(guó)；另一方面，外交事務(wù)發(fā)言人代表政府能夠及時(shí)地對(duì)國(guó)際上的突發(fā)事件、國(guó)際局勢(shì)、國(guó)際事務(wù)做出反應(yīng)。

3.在制度規(guī)范上主要以意見(jiàn)條例為主。為了加強(qiáng)國(guó)務(wù)院各部委對(duì)新聞發(fā)言人工作的重視，推動(dòng)新聞發(fā)言人工作常態(tài)化、規(guī)范化，1983年11月，中宣部等部門下發(fā)《新聞發(fā)言人工作暫行條例》，以制度性的方式從工作的任務(wù)、職責(zé)和發(fā)布的方式、對(duì)象等方面規(guī)范了新聞發(fā)言人工作。1987年7月18日，中宣部、中央對(duì)外宣傳小組等單位印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)新聞報(bào)道若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，要求每月定期舉行新聞發(fā)布會(huì)或記者招待會(huì)，向中外記者發(fā)布關(guān)涉政治、經(jīng)濟(jì)以及文化等方面的重大消息，并答記者問(wèn)。按照這一要求，“外交部記者招待會(huì)由每周一次增加到兩次，定期于每周二、四舉行”，其他“各部委根據(jù)自身情況有所不同”。由此，在中央的安排部署和上述制度性文件的指導(dǎo)下，新聞發(fā)言人制度經(jīng)歷了從臨時(shí)發(fā)布向例行發(fā)布、從無(wú)據(jù)可依到有章可循、從松散管理到規(guī)范有序的發(fā)展進(jìn)程，形成了規(guī)范化、程序化、準(zhǔn)則化的發(fā)展路徑。

在改革開(kāi)放初期，作為舶來(lái)品的新聞發(fā)言人制度，在中國(guó)進(jìn)行的首個(gè)在地化建設(shè)即在中央層面的外事領(lǐng)域。這樣的制度安排，在相關(guān)法規(guī)條例的保障下，較好地完成了溝通中外、樹(shù)立形象、推動(dòng)開(kāi)放的使命任務(wù)。

二、進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)：央地兼具、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、黨政齊備、法制健全的全面發(fā)展階段

進(jìn)21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的新聞發(fā)言人制度走上了快車道。一方面，黨中央提出發(fā)展社會(huì)主義民主政治最根本的是確保人民當(dāng)家作主。其中，保護(hù)人民的知情權(quán)是保證人民當(dāng)家作主的重要途徑。另一方面，2003年春，“非典”開(kāi)始肆虐廣東地區(qū)，而地方政府、新聞媒體的局部沉默顯示出我國(guó)新聞發(fā)言人制度側(cè)重外宣忽視內(nèi)宣、側(cè)重中央忽視地方的局限性。正是在兩個(gè)重要?jiǎng)恿Φ耐苿?dòng)下，新聞發(fā)言人制度進(jìn)入了全方位發(fā)展的新階段。

1.從中央設(shè)置到地方展開(kāi)，推動(dòng)了政府新聞發(fā)言人制度建設(shè)的完善。鑒于信息發(fā)布制度顯現(xiàn)的問(wèn)題，黨和政府及時(shí)統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)新聞發(fā)言人制度朝著“三個(gè)層次”新聞發(fā)布新架構(gòu)邁進(jìn)。2004年4月8日，中央下發(fā)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下對(duì)外宣傳工作的意見(jiàn)》，要求在全國(guó)范圍內(nèi)盡快形成以國(guó)務(wù)院新聞辦公室為第一層次、國(guó)務(wù)院各部委為第二層次、省政府為第三層次的階梯式新聞發(fā)布機(jī)制。由此，在北京和上海的帶動(dòng)下，新聞發(fā)言人呈遍地開(kāi)花之勢(shì)。

2.從側(cè)重外宣到內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，拓展了新聞發(fā)言人制度的輻射范圍。改革開(kāi)放初期，新聞發(fā)言人制度主要負(fù)責(zé)對(duì)外宣傳，導(dǎo)致對(duì)內(nèi)相對(duì)薄弱。而隨著中國(guó)政務(wù)公開(kāi)步伐的邁進(jìn)，兼顧內(nèi)宣與外宣就成了新聞發(fā)言人制度改革新方向，并不斷蔓延到了多個(gè)部門、多個(gè)領(lǐng)域。具體表現(xiàn)為：在職責(zé)上，除了外宣任務(wù)，新聞發(fā)言人制度更多地扮演起溝通政府和公眾的橋梁角色，負(fù)責(zé)提高政府透明度、維護(hù)公眾知情權(quán)、塑造政府形象等任務(wù)。在內(nèi)容上，新聞發(fā)言人制度在涉及國(guó)計(jì)民生的就業(yè)、教育以及醫(yī)療等內(nèi)容方面實(shí)現(xiàn)了定期發(fā)布的規(guī)定動(dòng)作。

3.從意見(jiàn)條例到法規(guī)保障，推動(dòng)了新聞發(fā)言人制度法治化建設(shè)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，缺乏相關(guān)法規(guī)保障的弊端日益影響新聞發(fā)言人工作的開(kāi)展。對(duì)此，黨和國(guó)家多次召開(kāi)重要會(huì)議，深入貫徹落實(shí)政府信息公開(kāi)精神，不斷推動(dòng)新聞發(fā)言人制度化建設(shè)。2005年3月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》，對(duì)人民政府的信息公開(kāi)工作進(jìn)行總體部署。2007年1月，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》正式通過(guò)，規(guī)定了信息公開(kāi)的對(duì)象、范圍與內(nèi)容。政府信息公開(kāi)工作條例的頒布，極大地推動(dòng)了新聞發(fā)言人制度的制度化建設(shè)。

4.從政府層面到政黨層面，補(bǔ)齊了新聞發(fā)言人制度體系的最后一塊“拼圖”。黨的十七屆四中全會(huì)從新形勢(shì)下提高黨的執(zhí)政能力和加強(qiáng)黨的建設(shè)的高度，明確提出要建立黨委新聞發(fā)言人制度，并部署繪制了推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)的路線圖。2010年6月30日，黨中央有關(guān)部門和單位新聞發(fā)言人與中外記者見(jiàn)面會(huì)成功召開(kāi)。同年7月1日， 中共中央11個(gè)部門的新聞發(fā)言人集體亮相。8月，中辦印發(fā)《關(guān)于建立黨委新聞發(fā)言人制度的意見(jiàn)》，就主要職責(zé)、具體辦法、程序設(shè)置等方面進(jìn)行了詳細(xì)要求，標(biāo)志著黨委新聞發(fā)言人制度正式建立。相關(guān)文件的印發(fā)，為新形勢(shì)下推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)提供了制度支撐，同時(shí)進(jìn)一步推動(dòng)了新聞發(fā)言人制度體系化、完善化。

21世紀(jì)初期的新聞發(fā)言人制度化建設(shè)，在黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制改革的戰(zhàn)略安排下，面對(duì)既有新聞發(fā)言人制度實(shí)踐弊端日益顯性化的情況，實(shí)現(xiàn)了層次層級(jí)、功能設(shè)置、法治建設(shè)等方面的重要突破，形成了央地兼具、內(nèi)外兼修、黨政齊備、法制健全的制度形態(tài)，為社會(huì)主義民主政治發(fā)展健全提供了制度支撐。

三、新時(shí)代：以網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度為核心內(nèi)容的新探索階段

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，高度重視發(fā)展全過(guò)程人民民主，不斷深入推進(jìn)信息公開(kāi)，持續(xù)推動(dòng)新聞發(fā)言人制度的制度化實(shí)踐。

1.推動(dòng)媒體融合，搭建了新時(shí)代新聞發(fā)言人網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的新媒體矩陣。十八大以來(lái)，黨中央站在事業(yè)發(fā)展和時(shí)代需要的戰(zhàn)略高度，持續(xù)推進(jìn)傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展，不斷加強(qiáng)主流媒體網(wǎng)絡(luò)陣地建設(shè)。對(duì)此，習(xí)近平總書記多次指出要堅(jiān)持統(tǒng)籌網(wǎng)上網(wǎng)下，加快主流媒體進(jìn)軍網(wǎng)上的步伐。在此背景下，新時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度在既有制度框架下向網(wǎng)絡(luò)新媒體挺進(jìn)，入駐國(guó)內(nèi)多個(gè)視頻平臺(tái)，建立起了新媒體矩陣。以外交部新聞發(fā)言人為例，繼2018年1月開(kāi)通微信公眾號(hào)后，先后于2019年7月正式入駐抖音，于2020年12月進(jìn)入快手，于2021年2月開(kāi)通了微信視頻號(hào)，2月22日登錄嗶哩嗶哩網(wǎng)站。網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人的出現(xiàn)為關(guān)心國(guó)家事務(wù)的人民群眾開(kāi)辟了網(wǎng)絡(luò)渠道，拉近了人民政府和人民群眾的距離，推進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度建設(shè)的步伐。

2.深化信息公開(kāi)，加強(qiáng)了新時(shí)代新聞發(fā)言人法治化建設(shè)的制度配套。一方面，政府信息公開(kāi)條例的修訂更為有力地支持了新聞發(fā)言人制度建設(shè)。2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》施行，但在實(shí)踐中也遇到一些新問(wèn)題。對(duì)此，2016年1月，中辦國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》。7月，國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于政務(wù)公開(kāi)工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》。11月，國(guó)辦印發(fā)《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)〉實(shí)施細(xì)則》。這“一攬子”的規(guī)范性文件的出臺(tái)，為政府信息公開(kāi)條例的修訂奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)、做足了準(zhǔn)備工作。2019年4月新修訂的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》公布。新條例首次在制度層面確定了“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”的原則，同時(shí)首次明確信息公開(kāi)義務(wù)主體、擴(kuò)大了主動(dòng)公開(kāi)的范圍和深度；另一方面，黨務(wù)信息公開(kāi)也走上了法治化的軌道。2017年12月，中共中央制訂了黨務(wù)公開(kāi)領(lǐng)域的首部基礎(chǔ)性法規(guī)——《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》?！稐l例》為黨委新聞發(fā)言人制度的建立和完善提供了法規(guī)遵循，要求黨的各級(jí)機(jī)關(guān)建立和完善黨委新聞發(fā)言人制度。

3.建立監(jiān)督機(jī)制，補(bǔ)齊了新時(shí)代新聞發(fā)言人規(guī)范化建設(shè)的制度短板。自新聞發(fā)言人制度建立以來(lái)，缺乏監(jiān)督機(jī)制的弊端逐漸顯露，日益影響相關(guān)工作的有效性。針對(duì)這一問(wèn)題，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》為了避免黨務(wù)公開(kāi)流于形式、新聞發(fā)言人制度失效，對(duì)黨務(wù)公開(kāi)工作的監(jiān)督追責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，并建立了新聞發(fā)布領(lǐng)域的監(jiān)督追責(zé)機(jī)制。在監(jiān)督追責(zé)方面，一方面，建立健全了黨務(wù)公開(kāi)工作報(bào)告、考核評(píng)議等機(jī)制；另一方面，將貫徹落實(shí)情況納入各級(jí)黨委監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，確?！稐l例》真正落地落實(shí)。

新時(shí)代，我國(guó)的新聞發(fā)言人制度化建設(shè)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，圍繞宣傳工作“舉旗幟、聚民心、育新人、興文化、展形象”的使命任務(wù)，立足中國(guó)特色社會(huì)主義新聞事業(yè)具體實(shí)踐，在新媒體矩陣建設(shè)、信息公開(kāi)法治建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制建設(shè)等方面取得了新的突破，極大地推動(dòng)了新聞發(fā)言人制度的制度化、法治化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。

四、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)新聞發(fā)言人制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家的新聞發(fā)言人制度不斷演進(jìn)?；仡欉@一發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)制度演進(jìn)背后的建設(shè)邏輯是一以貫之的、其中蘊(yùn)含的經(jīng)驗(yàn)啟示是長(zhǎng)期有效的。

1.我國(guó)新聞發(fā)言人制度植根于中國(guó)大地和中國(guó)實(shí)踐，必須時(shí)刻堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、彰顯中國(guó)特色。新聞發(fā)言人制度作為政治概念雖然是“舶來(lái)品”，卻深深植根于中國(guó)大地、中國(guó)實(shí)踐。我國(guó)的新聞發(fā)言人制度擁有著極強(qiáng)的中國(guó)特色、中國(guó)氣派。回顧歷史可知，西方新聞發(fā)布制度的設(shè)立主要是因應(yīng)了總統(tǒng)、議員競(jìng)選的需要，應(yīng)對(duì)揭丑運(yùn)動(dòng)對(duì)政客攻擊的被動(dòng)選擇。這樣的起源使其不可避免地成為維護(hù)政府政客形象的工具，而帶有極強(qiáng)的功利性、勸服性和虛偽性。而我國(guó)的新聞發(fā)言人制度則堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨性和人民性相一致的方針原則，日益成為發(fā)布政府信息、維護(hù)人民知情權(quán)、發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要平臺(tái)。

2.我國(guó)新聞發(fā)言人制度是監(jiān)督權(quán)力、保障人民知情權(quán)的有效途徑，必須用法律法規(guī)予以保障。實(shí)際上，政府的開(kāi)放程度影響到公眾對(duì)于政府的具體評(píng)價(jià)。在一定意義上，新聞發(fā)言人制度的設(shè)立，就是政府主動(dòng)向人民群眾匯報(bào)自己的工作，自覺(jué)主動(dòng)接受人民群眾的監(jiān)督，將自己放置于聚光燈下。然而由于某些地方政府奉自利性至上為圭臬，而對(duì)新聞發(fā)言人制度產(chǎn)生了畏難情緒，用強(qiáng)行政管理的辦法壓制新聞發(fā)言人制度作用的發(fā)揮。為了避免此類問(wèn)題的發(fā)生，改革開(kāi)放以來(lái)黨和國(guó)家不斷制定相關(guān)法規(guī)條例，頒布推動(dòng)信息公開(kāi)的法律法規(guī)，為保證新聞發(fā)言人制度的有效實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

3.我國(guó)的新聞發(fā)言人制度具有極強(qiáng)的實(shí)踐性、歷史性、具象性，必須堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向不斷發(fā)展完善?？疾旄母镩_(kāi)放以來(lái)新聞發(fā)言人制度建設(shè)歷史可知，從改革開(kāi)放初期因外交工作而設(shè)置，21世紀(jì)因加強(qiáng)政府和人民聯(lián)系而全面發(fā)展，再到新時(shí)代因應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代而升級(jí)完善，新聞發(fā)言人制度三次重大演進(jìn)無(wú)一不是以時(shí)空為經(jīng)緯、以時(shí)代為坐標(biāo)、以問(wèn)題為導(dǎo)向而逐漸走向成熟的。

作者系東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)部博士研究生、大連民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師

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【編輯：陳強(qiáng)】