江國華 張洪超

摘要：黨的宣傳法規(guī)制度是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，為黨的宣傳工作運行提供了重要制度保障。回顧黨的宣傳法規(guī)制度百年發(fā)展歷程，準確回答黨的宣傳法規(guī)制度“從哪里來”“怎樣而來”，有助于加強宣傳領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提高宣傳工作科學(xué)化規(guī)范化制度化水平。

關(guān)鍵詞：宣傳 宣傳工作 宣傳法規(guī)制度 黨內(nèi)法規(guī)

中國共產(chǎn)黨歷來高度重視宣傳法規(guī)制度建設(shè)，在宣傳領(lǐng)域逐步建立起一套系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為宣傳工作運行提供重要制度保障。參照黨內(nèi)法規(guī)學(xué)分類方法，按照黨的宣傳法規(guī)制度的地位和功能，將其分為黨章、黨的宣傳組織法規(guī)制度、運行法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度。通過系統(tǒng)梳理黨的宣傳法規(guī)制度發(fā)展脈絡(luò)，考察建黨以來的制度演進特點，對提高新時代黨的宣傳法規(guī)制度建設(shè)水平具有重要理論價值。

一、新民主主義革命時期黨的宣傳法規(guī)制度建設(shè)

中國共產(chǎn)黨從建黨之初就致力于建立一個紀律嚴明、管理規(guī)范的政黨，重視黨內(nèi)法規(guī)對黨的工作規(guī)制作用。在宣傳領(lǐng)域，黨中央除明確自身承擔宣傳職責(zé)外，還設(shè)立專門負責(zé)宣傳工作的部門，推動黨的宣傳法規(guī)制度從起步到初步成形。

1.黨章。黨章是黨的根本大法，其中涉及宣傳工作的規(guī)定，是黨的宣傳法規(guī)制度中最根本的行為規(guī)范。1921年，中共一大通過《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，規(guī)定地方黨委黨員數(shù)量超過十人的，應(yīng)設(shè)宣傳委員、組織委員等。這是黨管宣傳工作的制度化開端，也是黨的宣傳法規(guī)制度的最初規(guī)定。中共二大黨章規(guī)定，地方黨組織須執(zhí)行及宣傳中央所定政策。對關(guān)系全國的重大政治問題，地方黨組織不得在中央發(fā)表意見前單獨發(fā)表意見，由此提出宣傳工作的黨性原則，中共三大、四大黨章均有此規(guī)定。中共五大黨章規(guī)定，各級黨部須設(shè)立組織部、宣傳部等管理專門工作，黨支部任務(wù)包括“從事組織與宣傳的工作”等。這是黨章第一次規(guī)定設(shè)立各級黨委宣傳部、建立宣傳工作組織體系。中共六大黨章強調(diào)黨支部首要任務(wù)是“有計劃的共產(chǎn)主義的宣傳和鼓動”。

2.黨的宣傳組織法規(guī)制度。中共中央局成立后發(fā)出《中國共產(chǎn)黨中央局通告——關(guān)于建立與發(fā)展黨、團、工會組織及宣傳工作等》，提出設(shè)立中央局宣傳部并規(guī)定其宣傳任務(wù)。1923年，中共中央頒布《教育宣傳委員會組織法》，規(guī)定中央成立教育宣傳委員會，地方黨委選一人負責(zé)教育宣傳工作，接受地方黨委和教育宣傳委員會指導(dǎo)，這是黨內(nèi)第一部規(guī)范黨的工作部門的黨內(nèi)法規(guī)。此后，《黨內(nèi)組織及宣傳教育問題決議案》《對于宣傳工作之決議案》等對中央宣傳部和地方黨委宣傳部的組織、職責(zé)等作出規(guī)定，推動黨的宣傳部門系統(tǒng)化，完善中央和地方黨委宣傳部的組織機構(gòu)和管理體制。

3.黨的宣傳運行法規(guī)制度。1921年7月通過的《中國共產(chǎn)黨第一個決議》規(guī)定，一切出版物受中央監(jiān)督，出版物受黨員領(lǐng)導(dǎo)，不得刊登違背黨的原則、政策和決議的文章，將宣傳工作置于黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)之下。同年11月，中共中央《教育宣傳問題決議案》提出“大宣傳”觀念，要求“共產(chǎn)黨員人人都應(yīng)是一個宣傳者”。此后，中共中央《關(guān)于宣傳部工作議決案》《中共中央通告第四號——關(guān)于宣傳鼓動工作》等建立宣傳工作報告制度，即中央宣傳部報告中央、地方黨組織報告中央宣傳部?！吨泄仓醒胪ǜ娴谄呤枴醒朦h報通信員條例》《組織問題決議案》建立全國性通訊員制度、發(fā)行制度。《關(guān)于加強黨報領(lǐng)導(dǎo)作用的決議》《關(guān)于黨報問題給地方黨委的指示》建立各級黨組織負責(zé)人給黨報寫文章等制度?！蛾P(guān)于宣傳工作中請示與報告制度的規(guī)定》建立重要言論發(fā)表請示制度、審查制度、報告制度。

4.黨的宣傳監(jiān)督保障法規(guī)制度。中共二大黨章專設(shè)第四章“紀律”，規(guī)定黨員的言論行動“違背本黨宣言、章程及大會各執(zhí)行委員會之決議案”必須開除。開除是黨內(nèi)紀律最高處分，標志著黨的宣傳監(jiān)督制度建設(shè)開始起步。中共三大、四大黨章均有相應(yīng)規(guī)定。

二、社會主義革命和建設(shè)時期黨的宣傳法規(guī)制度建設(shè)

1949年，新中國成立，黨迅速適應(yīng)執(zhí)政地位和工作方式轉(zhuǎn)化，在加強黨對宣傳工作的領(lǐng)導(dǎo)的同時，積極探索黨委與政府共管、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并行的規(guī)制模式。

1.黨章。1956年通過的中共八大黨章，是黨在全國執(zhí)政后通過的第一部黨章。其提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)能否保持正確”取決于能否把群眾意見變?yōu)辄h的主張，又通過“宣傳和組織工作”變?yōu)槿罕姷闹鲝埡托袆?。重申各級黨組織的報紙必須宣傳中央、上級和本級組織的決議和政策，基層組織任務(wù)是“在群眾中進行宣傳和組織工作”等。中共九大、十大、十一大黨章規(guī)定基層組織任務(wù)包括領(lǐng)導(dǎo)黨員和非黨員認真學(xué)習(xí)黨的理論、宣傳和執(zhí)行黨的政策等。

2.黨的宣傳組織法規(guī)制度。1949年，中共中央發(fā)出關(guān)于中央政府成立后黨的宣傳部門工作問題的指示，要求全國文化教育工作由中央政府文教部門管理，中央宣傳部和各級宣傳部擺脫行政事務(wù)，注意黨內(nèi)外思想斗爭等。1950年，中央人民政府政務(wù)院通過《省、市、縣人民政府組織通則》，規(guī)定省政府設(shè)文教、衛(wèi)生、新聞出版等廳、處；市政府設(shè)文教等局、處、科。此后，中共中央發(fā)出《關(guān)于健全各級宣傳機構(gòu)和加強黨的宣傳教育工作的指示》、轉(zhuǎn)發(fā)中央宣傳部《關(guān)于出版工作的通知》等，要求各級黨委逐步充實宣傳部的機構(gòu)與人力；中央宣傳部除設(shè)立相應(yīng)各處，還要設(shè)立國際宣傳處。1977年，中共中央批準《關(guān)于成立中央宣傳部的報告》，重新組建中央宣傳部。

3.黨的宣傳運行法規(guī)制度。1949年，中央宣傳部等發(fā)出《關(guān)于中央人民政府成立后宣傳工作中應(yīng)注意事項的指示》，要求新聞媒體報道時注意區(qū)分黨和政府、中央政府和地方政府的職權(quán)分工，不再沿襲新中國成立前以黨的名義公開作出涉及政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作決定的舊例。1950年，中共中央發(fā)出《關(guān)于在報紙刊物上展開批評和自我批評的決定》《關(guān)于在全國進行時事宣傳運動的指示》等，建立新聞輿論監(jiān)督制度，要求宣傳工作保守國家機密等。此后，《關(guān)于在全黨建立對人民群眾的宣傳網(wǎng)的決定》規(guī)定每個黨支部設(shè)立宣傳員，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)設(shè)立報告員?！蛾P(guān)于國際時事宣傳的決定》探索建立對外宣傳制度。《關(guān)于加強報刊出版發(fā)行工作的規(guī)定》《關(guān)于實行報刊計劃發(fā)行問題的通知》建立健全報刊出版發(fā)行制度。《關(guān)于改進報紙工作的決議》規(guī)定對批評報道實行事前審查制等。

4.黨的宣傳監(jiān)督保障法規(guī)制度。中共八大黨章規(guī)定黨員不遵守義務(wù)應(yīng)當給予紀律處分，專門規(guī)定設(shè)立黨的監(jiān)察機關(guān)，要求經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律等案件。中共中央頒布《中央紀律檢查委員會工作細則的通知》，對違反黨紀的組織、黨員、干部，視錯誤性質(zhì)及影響在黨內(nèi)或報紙公布。

三、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期黨的宣傳法規(guī)制度建設(shè)

在黨的十一屆三中全會前后，黨中央就提出要加強黨的建設(shè)特別是制度建設(shè)。鄧小平強調(diào)：“一個黨如果允許它的黨員完全按照個人的意愿自由發(fā)表言論，自由行動，這個黨當然就不可能有統(tǒng)一的意志，不可能有戰(zhàn)斗力，黨的任務(wù)就不可能順利實現(xiàn)?！秉h的宣傳法規(guī)制度圍繞經(jīng)濟建設(shè)工作中心，加強思想政治工作和精神文明建設(shè)等，推動黨的宣傳工作體制機制恢復(fù)完善。

1.黨章。中共十二大黨章提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”，要求各級黨組織經(jīng)常討論和檢查黨的宣傳、教育工作等；要求基層組織把宣傳工作作為基本任務(wù)之一，黨員把宣傳黨的主張作為基本義務(wù)之一；規(guī)定黨的各級組織的宣傳工具，必須“宣傳黨的路線、方針、政策和決議”。中共十四大黨章提出，黨的各項工作都要服從服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)中心，豐富“建設(shè)社會主義精神文明”內(nèi)容。中共十六大黨章寫入“三個代表”重要思想。中共十七大黨章寫入“中國特色社會主義理論體系”“科學(xué)發(fā)展觀”；在“發(fā)展社會主義先進文化”內(nèi)容中增加堅持馬克思主義指導(dǎo)思想、樹立中國特色社會主義共同理想等。

2.黨的宣傳組織法規(guī)制度。1996年，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強社會主義精神文明建設(shè)若干重要問題的決議》，提出建立各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級黨政機關(guān)和工會等人民團體齊抓共管的精神文明建設(shè)工作體系，“加強對新聞出版業(yè)的宏觀調(diào)控”，整頓停辦“違反規(guī)定屢出問題和不具備基本條件的新聞出版單位”等。1999年，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央宣傳部、中央對外宣傳辦公室《關(guān)于加強國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作的意見》，這是中央關(guān)于網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作的第一個指導(dǎo)性文件。2001年，中央宣傳部等發(fā)布《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》，明確黨對深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限、相關(guān)部門職責(zé)分工等。

3.黨的宣傳運行法規(guī)制度。1980年發(fā)布的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》《關(guān)于堅持“少宣傳個人”的幾個問題的指示》，要求宣傳領(lǐng)導(dǎo)人要實事求是。此后，中央宣傳部、中央對外宣傳小組發(fā)出《關(guān)于實施〈設(shè)立新聞發(fā)言人制度〉和加強對外國記者工作的通知》，探索建立部委新聞發(fā)言人制度。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步加強和改進國內(nèi)突發(fā)事件新聞報道工作的通知》、中央宣傳部《關(guān)于印發(fā)〈改進和加強國內(nèi)突發(fā)事件新聞報道工作的實施辦法〉的通知》，建立國內(nèi)突發(fā)事件新聞報道制度。中央宣傳部等《關(guān)于新聞采編人員從業(yè)管理的規(guī)定（試行）》建立新聞報道實名制、新聞采編人員回避制等。

4.黨的宣傳監(jiān)督保障法規(guī)制度。1997年通過的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》在“政治類錯誤”中，明令禁止公開發(fā)表資產(chǎn)階級自由化文章、“刊登、廣播有嚴重政治問題的文章或者出版有嚴重政治問題的出版物”。2003年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，將新聞媒體輿論監(jiān)督納入黨內(nèi)監(jiān)督范圍。

四、中國特色社會主義新時代黨的宣傳法規(guī)制度建設(shè)

習(xí)近平總書記指出，宣傳工作是黨的一項極端重要的工作，隨著中國特色社會主義進入新時代，宣傳思想工作面臨新形勢新任務(wù)新要求，需要通過法治方式提升工作的科學(xué)化規(guī)范化制度化水平。黨的十八大以來，相關(guān)部門出臺一批高位階黨內(nèi)法規(guī)，宣傳法規(guī)制度建設(shè)自此進入新階段。

1.黨章。中共十八大黨章提出“建設(shè)社會主義文化強國”，對宣傳工作的規(guī)定與十七大黨章基本一致。中共十九大黨章將“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”寫入黨的指導(dǎo)思想，規(guī)定黨要牢牢掌握對意識形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和“兩個鞏固”的根本任務(wù)；規(guī)定社會組織中黨的基層組織要宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策等。中共二十大黨章寫入“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，把增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”列入黨員基本義務(wù)。

2.黨的宣傳組織法規(guī)制度。2018年通過的《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，明確中央國家機關(guān)在宣傳領(lǐng)域的工作職責(zé)，規(guī)定中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作、電影工作；優(yōu)化中央網(wǎng)信辦職責(zé)，組建文化和旅游部、國家廣播電視總局等。2019年通過的《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》作為第一部關(guān)于宣傳工作的主干性、基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)定各級黨委對宣傳工作負主體責(zé)任，黨委宣傳部是主管意識形態(tài)工作的職能部門。黨的工作機關(guān)、中央和地方各級紀委監(jiān)委，黨委直屬事業(yè)單位以及基層單位承擔相應(yīng)宣傳工作職責(zé)。

3.黨的宣傳運行法規(guī)制度。2012年通過的《十八屆中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》，對改進新聞報道、嚴格文稿發(fā)表等進行規(guī)范。2015年，中共中央辦公廳《黨委（黨組）意識形態(tài)工作責(zé)任制實施辦法》規(guī)定，黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子對本地區(qū)本部門本單位意識形態(tài)工作承擔主體責(zé)任，建立健全意識形態(tài)工作責(zé)任制。2017年，中共中央辦公廳《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》，要求各級黨委（黨組）完善理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)制度，各級黨委（黨組）負主體責(zé)任，納入意識形態(tài)工作責(zé)任制、黨建工作責(zé)任制。中共中央辦公廳《黨委（黨組）網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)工作責(zé)任制實施細則》規(guī)定，黨委（黨組）在網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)方面承擔主要責(zé)任。此外，《關(guān)于推動傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強縣級融媒體中心建設(shè)的意見》《關(guān)于加快推進媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》等，對深入推進媒體融合發(fā)展作出戰(zhàn)略部署。

4.黨的宣傳監(jiān)督保障法規(guī)制度。2013年，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，對建立健全意識形態(tài)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)作出安排。2016年，中共中央《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，對推進“五大建設(shè)”中出現(xiàn)重大失誤、“中央八項規(guī)定精神不落實”等進行問責(zé)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》闡明“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”，要求新聞媒體加強輿論監(jiān)督、發(fā)揮警示作用。2017年通過的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》在巡視內(nèi)容中列入落實意識形態(tài)工作責(zé)任制方面的不到位等問題。2018年通過的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃綱要（2018—2022年）》，在“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”中提出制定宣傳工作條例，為宣傳法規(guī)制度建設(shè)提供指引。

作者江國華系武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

張洪超 武漢大學(xué)法學(xué)院

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【編輯：曲涌旭】