劉思琦

關(guān)鍵詞：城市；應(yīng)急物流；物流配送；應(yīng)急預(yù)案；智能化；逆向物流

中圖分類號：U121 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-7934（2024）05-0022-08

一、引言

自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全等突發(fā)事件成災(zāi)強度大、持續(xù)時間長、影響范圍廣，給人民群眾生命和財產(chǎn)造成嚴重危害。2020年2月，習(xí)近平總書記明確提出，要建立國家統(tǒng)一的應(yīng)急物資采購供應(yīng)體系，對應(yīng)急救援物資實行集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送，推動應(yīng)急物資供應(yīng)保障網(wǎng)更加高效安全可控。2022年10月，黨的二十大報告提出，要加強重大疫情防控救治體系和應(yīng)急能力建設(shè)，完善國家應(yīng)急管理體系，建立大安全大應(yīng)急框架。城市作為人口、產(chǎn)業(yè)高度聚集的地區(qū)，在突發(fā)事件應(yīng)急處置中占有重要地位。充分借鑒日本、美國等國家探索積累的有益經(jīng)驗，對于高質(zhì)量推動我國城市應(yīng)急物流配送發(fā)展大有裨益。

二、城市應(yīng)急物流配送的概念內(nèi)涵和功能特點

（一）概念內(nèi)涵

目前，學(xué)術(shù)界對應(yīng)急物流的概念內(nèi)涵已基本達成一致，普遍認為應(yīng)急物流是以提供嚴重自然災(zāi)害、重大公共衛(wèi)生事件及公共安全事件等突發(fā)性事件所需應(yīng)急物資為目的，以追求時間效益最大化和災(zāi)害損失最小化為目標(biāo)的特種物流活動［1］，具有突發(fā)性、不確定性、弱經(jīng)濟性和非常規(guī)性的特點［2］。國外學(xué)者對應(yīng)急物流的研究起步較早，卡特（Carter）［3］認為，應(yīng)急物流是將救災(zāi)物資按照所需數(shù)量、順序、地點與時間送達災(zāi)區(qū)的過程。托馬斯（Thomas）［4］提出了應(yīng)急物流的生命周期理論，并將應(yīng)急物流全過程分為部署、維持和重新配置三個階段。佘（Sheu）［5］認為，應(yīng)急物流的核心內(nèi)容包括對災(zāi)區(qū)所需物資的預(yù)測、應(yīng)急物流網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃、應(yīng)急救援物資的發(fā)放、應(yīng)急物流的跨國合作。2003年的“非典”疫情后，國內(nèi)學(xué)者逐步重視對應(yīng)急物流的研究。高東椰等［6］認為，應(yīng)急物流是指各類突發(fā)事件中，對物資、人員、資金需求進行緊急保障的一種特殊物流活動，具有突發(fā)性、不確定性、弱經(jīng)濟性和非常規(guī)性的特點。王宗喜［7］提出，與一般物流相比，應(yīng)急物流具有時間緊、任務(wù)重、要求高等突出特點，應(yīng)從概念特點、組織指揮、信息交通保障、法規(guī)建設(shè)等方面強化對應(yīng)急物流的研究。姜玉宏等［8］認為，應(yīng)急物流是以災(zāi)害損失最小化以及時間效益最大化為最終目的的特殊活動?！段锪餍g(shù)語》（GB/T 18354—2006）將應(yīng)急物流定義為針對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件已做好預(yù)案，并在事件發(fā)生時能夠迅速付諸實施的物流活動。

目前針對城市應(yīng)急物流配送的研究較少，學(xué)術(shù)界對其概念內(nèi)涵尚未形成統(tǒng)一認識，既有相關(guān)研究主要聚焦城市應(yīng)急物流配送路徑優(yōu)化和指標(biāo)體系構(gòu)建，鮮有從宏觀視角審視城市范疇下應(yīng)急物流配送發(fā)展的研究。部分學(xué)者認為，城市應(yīng)急物流系統(tǒng)是在政府部門的指揮下，依托城市應(yīng)急物流體系，由應(yīng)急救援物資、專業(yè)物流人員、物流理論技術(shù)等相關(guān)要素構(gòu)成的特殊物流系統(tǒng)［9］。作為應(yīng)急物流的一個分支，城市應(yīng)急物流最顯著的特點是依托復(fù)雜的城市交通網(wǎng)絡(luò)進行物流作業(yè)。根據(jù)既有相關(guān)研究成果，本研究提出，城市應(yīng)急物流配送是指為應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)公共事件，由政府部門主導(dǎo)，以城市為主要服務(wù)范疇，追求時間效益最大化和災(zāi)害損失最小化的特種物流配送活動。

（二）功能特點

城市應(yīng)急物流配送是將應(yīng)急物資從城市配送中心經(jīng)過短途運輸后送達受災(zāi)群眾或受災(zāi)企業(yè)的過程。從配送物資角度看，城市應(yīng)急物流配送有三大功能：一是為受災(zāi)群眾配送生活必需品，滿足其基本生活需要，一般包括飲用水、食物等，根據(jù)突發(fā)事件類型的不同，還包括應(yīng)對自然災(zāi)害的帳篷、應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療用品等；二是為受災(zāi)企業(yè)配送生產(chǎn)物資，滿足其生產(chǎn)需要，如鋼材、燃油、水泥等；三是將超出災(zāi)民和受災(zāi)企業(yè)需求的物資、與災(zāi)民和受災(zāi)企業(yè)需求不匹配的物資、災(zāi)民和受災(zāi)企業(yè)產(chǎn)生的廢棄物資等，逆向回收至配送中心再作進一步處理。

特點是指目標(biāo)對象所具有的，區(qū)別于比較對象的特殊之處。因此，特點不僅取決于目標(biāo)對象，也取決于比較對象。例如，與應(yīng)急物流配送相比，城市應(yīng)急物流配送的特點在于城市的空間范疇；與城市應(yīng)急物流相比，其特點在于配送環(huán)節(jié)的末端送達；與城市物流配送相比，其特點又在于應(yīng)急所賦予的突發(fā)性、不確定性、弱經(jīng)濟性和非常規(guī)性。其中，突發(fā)性主要源于突發(fā)事件發(fā)生的時間、地點等難以準(zhǔn)確預(yù)知，是否需要在城市范圍內(nèi)進行應(yīng)急物流配送取決于突發(fā)事件是否發(fā)生。例如，地震難以準(zhǔn)確預(yù)測，一旦發(fā)生并對城市造成巨大影響時，則需要迅速將應(yīng)急物資配送至災(zāi)民手中。不確定性主要源于突發(fā)事件的持續(xù)時間、影響范圍、成災(zāi)強度等因素難以準(zhǔn)確估計，導(dǎo)致城市應(yīng)急物流配送的物資規(guī)模、配送范圍等存在不確定性。例如，新冠病毒感染疫情期間，相關(guān)城市需要在多大范圍內(nèi)、多長時間中開展應(yīng)急物流配送存在較大不確定性，需要視新冠病毒感染疫情發(fā)展情況進行綜合研判。弱經(jīng)濟性主要源于城市應(yīng)急物流配送在作業(yè)過程中更加關(guān)注時間價值和社會效益，而非經(jīng)濟效益。例如，習(xí)近平總書記強調(diào)，要時刻把人民群眾的生命安全擺在首位。因此，城市應(yīng)急物流配送的首要目標(biāo)是為受災(zāi)群眾提供應(yīng)急物資以滿足其基本生活需要。非常規(guī)性是指城市應(yīng)急物流配送不同于城市常規(guī)物流配送，二者在配送主體、目的、物資、成本、路線、時間等方面具有較大差別。如表1所示。

表1 城市常規(guī)物流配送與城市應(yīng)急物流配送的比較

資料來源：根據(jù)相關(guān)資料整理。

三、日本、美國等國家的主要舉措

（一）完善配送架構(gòu)，優(yōu)化配送策略，明確職責(zé)劃分

（1）建立層次化配送架構(gòu)，保障時效性和有序性。城市作為產(chǎn)業(yè)和人口高度聚集的區(qū)域，物資需求規(guī)模大、種類多，突發(fā)事件發(fā)生后，城市應(yīng)急物流配送往往時間緊、任務(wù)重，建立層次化的配送架構(gòu)成為國外典型城市保障災(zāi)時配送時效性和有序性的重要方式。例如，神戶市建立了“一級分撥中心/縣級儲備點→二級配送中心/市級儲備點/臨時倉庫→避難所”的層次化應(yīng)急物流配送架構(gòu)。洛杉磯市則搭建了“縣政府物資暫存區(qū)→市政府物資暫存區(qū)→災(zāi)區(qū)配送點”的層次化架構(gòu)，對于小型災(zāi)害以及大型災(zāi)害發(fā)生后幾個小時內(nèi)的物資需求，主要由洛杉磯市負責(zé)，若超過能力范圍，則可以向州政府、聯(lián)邦應(yīng)急管理署請求支援。

（2）結(jié)合突發(fā)事件發(fā)展階段，針對性制定配送策略。一般而言，突發(fā)事件在不同階段的成災(zāi)強度和影響范圍不同，受災(zāi)群眾所需應(yīng)急物資的規(guī)模種類和迫切程度也有差異，國外典型城市傾向于結(jié)合突發(fā)事件發(fā)展階段，針對性制定配送策略。如日本神戶市根據(jù)突發(fā)事件的時間跨度，大致將其劃分為三個階段并采用不同的配送策略。具體而言，第一階段從突發(fā)事件發(fā)生開始，到市外支援物資送達為止，該階段主要是將本市既有儲備物資迅速配送給受災(zāi)群眾；第二階段從市外支援物資送達開始，到災(zāi)情初步緩解為止，該階段主要是將市外支援物資加以分類并配送給災(zāi)民；第三階段從災(zāi)情初步緩解開始，到災(zāi)情徹底結(jié)束為止，該階段主要是在保障居民生活必需品供應(yīng)的同時，滿足受災(zāi)群眾日趨多樣化的物資需求（如表2所示）。

表2 神戶市在突發(fā)事件不同階段采取的配送策略

資料來源：《神戸市災(zāi)害時物資供給マニュアル》［10］。

（3）明確主體職責(zé)劃分，減少組織管理混亂。國外主要城市一般設(shè)有應(yīng)急管理部門，保障應(yīng)急物資的供給與配送，減少因多頭管理或職能缺失造成的組織管理上的混亂。例如，東京都政府在東京都災(zāi)害對策本部下設(shè)立物資協(xié)調(diào)組，由相關(guān)職能部門、社會團體和物流從業(yè)者等組成，共享道路受災(zāi)情況，確保應(yīng)急物資順利運輸。神戶市對應(yīng)急物資的統(tǒng)籌指揮、采購供應(yīng)、分撥配送、車輛調(diào)度、倉儲管理等職責(zé)進行了明確的劃分，如表3所示。洛杉磯市的災(zāi)難管理部門負責(zé)應(yīng)急物資的運輸配送和災(zāi)情信息的發(fā)布，殘疾人部門負責(zé)滿足殘疾人的應(yīng)急物資需求，人力部門負責(zé)統(tǒng)籌調(diào)度災(zāi)難服務(wù)人員和志愿者，保障災(zāi)時人力資源供給，若駕駛員數(shù)量不足，則會與簽訂過合約且經(jīng)過認證的司機，以及簽訂過諒解備忘錄的合作伙伴公司對接，保障在崗駕駛員數(shù)量。

表3 神戶市應(yīng)急物流配送人員職責(zé)

資料來源：《神戸市災(zāi)害時物資供給マニュアル》［10］。

（二）重視配送中心布設(shè)和配送路線謀劃

（1）打造多層級聯(lián)動、多方式協(xié)同、固定與移動互補的配送中心。作為直接向受災(zāi)群眾提供應(yīng)急物資的重要設(shè)施，國外典型城市十分重視應(yīng)急物流配送中心的布設(shè)，呈現(xiàn)多層級聯(lián)動、多方式協(xié)同、固定與移動互補的布局特點。東京都常設(shè)2757個區(qū)市町村級配送中心，由于災(zāi)后短時間內(nèi)難以完成道路清障，導(dǎo)致長距離物資運輸較難實現(xiàn)，配送中心通常儲備災(zāi)后2～3天所需的物資。對神戶市而言，陸運配送中心占據(jù)主導(dǎo)地位，在緊急運輸?shù)缆肥転?zāi)中斷、應(yīng)急物資需求量巨大的情況下，海運和空運配送中心成為有效補充。例如，在阪神大地震和東日本大地震中，海運成為應(yīng)急物資配送的有效手段，而直升機是運送醫(yī)藥品等輕量物資的重要工具。洛杉磯市常設(shè)15個配送中心，劃分為3個等級，其中一級配送中心面積約1.6萬平方米，每天能供給2萬人；二級配送中心面積約0.8萬平方米，每天能供給1萬人；三級配送中心面積約0.4萬平方米，每天能供給0.5萬人。不同于我國將應(yīng)急物資送至災(zāi)民家中的模式，洛杉磯市采取災(zāi)民自行開車至配送中心領(lǐng)取水、冰、即食食品、油布等物資的方式分配應(yīng)急物資。類似地，紐約市在新冠病毒感染疫情期間依托雜貨店、移動餐車等，建立了眾多固定與移動相結(jié)合的免費食物藥品供應(yīng)點，由有需求的居民自取，為便于居民找到附近的供應(yīng)點，還制作了相關(guān)地圖并每天更新。

（2）前瞻性謀劃配送路線，根據(jù)災(zāi)情及時調(diào)整。應(yīng)急物流配送路線是突發(fā)事件中受災(zāi)群眾的生命線，國外典型城市在選擇配送路線時既考慮城市配送中心/物資儲備點的位置，還結(jié)合城市受災(zāi)情況和道路損毀情況等進行及時調(diào)整，以保障配送的時效性。例如，神戶市在全市范圍內(nèi)謀劃了應(yīng)急物流配送機動車專用路線和一般路線，供應(yīng)急物流配送主體選擇使用。洛杉磯市的應(yīng)急物流配送路線由市運輸局、警察局、消防局共同確定，通過收集整理路況信息，綜合考慮確定可行的配送路線。另外，為避免災(zāi)后道路擁堵，政府部門通常采取提前申報、車流管控等措施以保障路線的通暢。例如，東京都要求災(zāi)后緊急通行的車輛必須在災(zāi)前申報，認證通過則發(fā)給“緊急通行車輛事前申報結(jié)案證”。洛杉磯市會在災(zāi)區(qū)附近的主要十字路口設(shè)立交通管制站進行流量管控，同時會視災(zāi)情安排道路建設(shè)時序或重新開放封閉的通道。

（三）重視政企民協(xié)作，持續(xù)性提高配送智能化水平

（1）充分發(fā)揮物流企業(yè)、行業(yè)組織、社會團體、志愿者的力量。國外典型城市的政府部門在應(yīng)急物流配送中主要扮演指揮者、協(xié)調(diào)者的角色，專業(yè)化的物流企業(yè)是高效完成配送任務(wù)的主力軍，行業(yè)協(xié)會、社會團體、志愿者等則是有效補充。例如，日本九州市成立“應(yīng)急物資對策組”，由該市相關(guān)職能部門與物流公司組成，政府與物流公司簽訂協(xié)議，由其負責(zé)應(yīng)急物資的裝卸和配送。類似地，東京都政府與佐川急便株式會社、日本通運株式會社、東京都卡車協(xié)會等簽訂運輸車輛供應(yīng)協(xié)議，由民營物流企業(yè)負責(zé)應(yīng)急物資的配送和運力資源的供給，同時政府還與石油聯(lián)盟和石油企業(yè)簽訂能源燃料供給協(xié)定，優(yōu)先保障應(yīng)急物流配送車輛的能源需求。紐約市則與全球領(lǐng)先的供應(yīng)鏈解決方案提供商XPO Logistics簽訂協(xié)議，由其負責(zé)災(zāi)時為紐約多達200個避難所分發(fā)即食食品、水、非處方藥、毯子、嬰兒配方奶粉等應(yīng)急物資。德國有非常龐大的專業(yè)化應(yīng)急救援志愿者隊伍，不但彌補了職業(yè)應(yīng)急救援力量的不足，同時為政府節(jié)約了大量的人工成本［11］，如德國聯(lián)邦技術(shù)救援署依靠由志愿者組成的后勤保障隊來提供應(yīng)急物流配送服務(wù)。

（2）應(yīng)用推進新技術(shù)、新設(shè)備，不斷提高配送智能化水平。配送智能化不僅能提高配送效率，提高惡劣環(huán)境下的作業(yè)能力，還能降低突發(fā)事件中對配送人員的需求，減少人工配送的風(fēng)險。因此，推動配送智能化發(fā)展成為部分發(fā)達國家增強應(yīng)急物流配送能力的重要方向。早在2018年，日本國土交通省就在長野縣白馬村、福島縣南相馬市、福岡縣福岡市、岡山縣和氣町及琦玉縣秩父市，使用小型無人機進行物資配送實驗，大和運輸株式會社在神奈川縣藤澤市部分配送區(qū)間進行搭載行李保管箱的無人駕駛車輛配送試驗。

四、我國城市應(yīng)急物流配送存在的主要問題

（一）缺乏應(yīng)急物流配送預(yù)案，運行機制尚不完善

目前，我國國家層面和?。▍^(qū)、市）層面的突發(fā)公共事件總體預(yù)案和專項預(yù)案，對應(yīng)急物流配送多為原則性表述，缺乏實施細則支撐，導(dǎo)致針對性弱、操作性不強。相關(guān)部門間銜接不暢，部分地方政府缺乏管理指揮大規(guī)模應(yīng)急物流配送的經(jīng)驗，導(dǎo)致新冠病毒感染疫情期間出現(xiàn)應(yīng)急物資供給不斷增加卻得不到及時配送的情況，造成物資閑置浪費。應(yīng)急物流配送在指揮流程、單位協(xié)作、職責(zé)分工、動員補償、第三方評估等方面缺乏標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)［12］。不同物流企業(yè)往往各自為政，缺乏有效的溝通協(xié)作機制，導(dǎo)致配送車輛、駕駛?cè)藛T等運力資源無法共享共用、靈活調(diào)度。

（二）配送網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)性、功能性存在短板

我國城市應(yīng)急物流配送中心布局尚不完善，主要體現(xiàn)為數(shù)量不足、類型單一、分布不均衡等，絕大部分為陸運配送中心，鮮有水運和航空配送中心，港口碼頭、通用機場等基礎(chǔ)設(shè)施的作用未充分發(fā)揮，與物流企業(yè)的倉儲配送設(shè)施銜接不強。應(yīng)急物流配送通道謀劃不足，忽視替代性路線選取，根據(jù)受災(zāi)情況及時調(diào)整的能力不強，交通擁堵、道路病害老化、群眾設(shè)卡設(shè)限等對通道保暢產(chǎn)生較大影響。

（三）信息化、智能化水平不高，先進技術(shù)裝備規(guī)?；瘧?yīng)用不足

盡管相關(guān)政府部門、物流企業(yè)擁有多樣化的信息平臺，但平臺間缺乏互聯(lián)互通、無法信息共享，沒有形成統(tǒng)一的指揮調(diào)度和信息交換機制，物資需求信息、配送運力信息、通道路況信息等不對稱，導(dǎo)致突發(fā)事件中應(yīng)急物流指揮調(diào)度忙亂低效。由于我國人口紅利巨大，城市應(yīng)急物流配送基本依賴勞動力，裝備智能化水平普遍不高，在勞動力返崗復(fù)工受限的情況下，大批物資無法及時送達。雖然我國無人機、無人車、無人倉等智能化設(shè)施設(shè)備逐步投入實際應(yīng)用，但運行的穩(wěn)定性、場景的多樣性等仍顯不足，距離大規(guī)模市場化應(yīng)用仍有較大差距。

（四）“保安全”與“保暢通”矛盾突出，專業(yè)化人才隊伍有待培育壯大

為防控新冠病毒感染疫情，部分社區(qū)、小區(qū)實施交通管控“一刀切”，擅自攔截斷路、設(shè)卡設(shè)限，配送車輛和人員無法自由通行出入，導(dǎo)致配送通道不暢、物資運輸受阻。群眾對應(yīng)急物流配送認識不足，捐贈物資存在未注明種類數(shù)量的情況，導(dǎo)致物資接收點工作人員重復(fù)拆裝作業(yè)。物流企業(yè)對應(yīng)急物流不重視，對從業(yè)人員的培訓(xùn)力度不夠，培訓(xùn)內(nèi)容更新不及時，專業(yè)化人才不足。新冠病毒感染疫情期間，各地物資馳援武漢等受災(zāi)城市，受災(zāi)城市配送業(yè)務(wù)量激增，加之外地配送人員返崗復(fù)工受限，配送運力十分緊缺。

五、推動城市應(yīng)急物流配送高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗啟示

（一）研究制定配送預(yù)案，優(yōu)化完善運行機制

突發(fā)事件類型多樣、成災(zāi)強度大小不一、所需物資差別明顯，并且隨著時間的推移，災(zāi)情特點和災(zāi)民需求也在動態(tài)變化。當(dāng)前，我國城市對應(yīng)急物流配送的重視程度總體不高，雖然在突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中要求相關(guān)部門搭建應(yīng)急物流配送體系，但缺少相應(yīng)指導(dǎo)，未明確具體要求。要立足城市發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)，針對不同突發(fā)事件類型，制定權(quán)責(zé)劃分清晰、實用性高、指導(dǎo)性強的城市應(yīng)急物流配送預(yù)案。借鑒日本東京、神戶和美國紐約、洛杉磯等城市的經(jīng)驗，我國也可搭建層次化的配送架構(gòu)，設(shè)置專門機構(gòu)統(tǒng)籌應(yīng)急物資調(diào)撥分配和配送運力供給保障，指導(dǎo)實際作業(yè)，針對災(zāi)害的不同階段采取差異化的配送策略。例如，災(zāi)情出現(xiàn)后的24小時內(nèi)以快速配送本市既有儲備物資為主，第2天至第7天以不定期配送市外支援物資為主，第7天后隨著災(zāi)情的緩解和控制，逐步擴大配送物資品類，滿足受災(zāi)群眾日趨豐富的物資需求。同時還需要優(yōu)化完善監(jiān)督考評機制，成立監(jiān)督與審計機構(gòu)，制定相應(yīng)的監(jiān)督管理辦法，對配送作業(yè)進行監(jiān)督，將應(yīng)急物流配送工作納入績效考核，從配送的時效性、再配送率、送達物資規(guī)模等方面建立評價指標(biāo)體系，對成績突出的單位和個人予以正向激勵，對未完成工作任務(wù)的單位和個人進行通報批評，并責(zé)其限期整改。

（二）打造布局合理、覆蓋廣泛、抗災(zāi)性強的配送網(wǎng)絡(luò)

高效的應(yīng)急物流配送離不開布局合理的配送中心和覆蓋廣泛的配送路線。要統(tǒng)籌考慮城市人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局、空間結(jié)構(gòu)等因素，圍繞車站園區(qū)、港口碼頭、通用機場等基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建布局合理、層級分明、類型多樣的城市應(yīng)急物流配送中心架構(gòu)。依托既有城市路網(wǎng)，前瞻性謀劃應(yīng)急物流配送路線，實現(xiàn)對居民區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的廣泛覆蓋和有效串接，鼓勵沿線加油站、充電站、加氫站等對配送車輛優(yōu)先供能。重視替代性路線選取，提高迂回繞行能力，根據(jù)突發(fā)事件中的道路損毀情況，及時優(yōu)化調(diào)整路線。為避免出現(xiàn)因通道擁堵而阻滯應(yīng)急物流配送的情況，考慮采取出行審批、車輛限行、管制點設(shè)置等方式進行交通管控，同時可通過開設(shè)綠色通道、發(fā)放通行證等方式，賦予配送車輛優(yōu)先通行權(quán)。此外，為了保障應(yīng)急物流配送網(wǎng)絡(luò)在突發(fā)事件中能正常發(fā)揮功能作用，需要對配送中心和配送通道進行全生命周期管理，著力提高樞紐通道的抗損毀、抗老化能力，全面增強配送網(wǎng)絡(luò)的抗災(zāi)性。例如，對配送道路進行耐震加固、病害整治、修繕養(yǎng)護，提高車輛超載超限治理力度。以“平時服務(wù)，災(zāi)時應(yīng)急”為導(dǎo)向，拓展應(yīng)急物流配送中心的功能，包括設(shè)施設(shè)備展覽、應(yīng)急宣傳教育、物資展示交易等，挖掘其在非災(zāi)時期的使用價值。

（三）持續(xù)提高配送信息化和智能化水平

在突發(fā)事件中，因通信設(shè)施受損而導(dǎo)致災(zāi)區(qū)信息中斷、救災(zāi)指令傳達不暢的情況較為常見，外界往往難以準(zhǔn)確掌握受災(zāi)群眾數(shù)量、所需物資種類和規(guī)模、災(zāi)區(qū)路況信息等，這給應(yīng)急物流配送帶來較大困難。尤其是在應(yīng)急物資和配送運力有限的情況下，更需要爭取實現(xiàn)供給與需求的精準(zhǔn)匹配，減少因信息不對稱造成的物資和運力浪費。要加快推動物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G等新一代信息技術(shù)的應(yīng)用，推動配送中心、避難場所等實現(xiàn)衛(wèi)星通信功能，將配送中心打造成物資需求和供給信息的交換樞紐，及時準(zhǔn)確地收集災(zāi)民需求，根據(jù)輕重緩急，迅速、準(zhǔn)確地反饋給救災(zāi)指揮部和捐贈地政府有關(guān)部門［13］。建設(shè)城市應(yīng)急物流配送公共信息平臺，推動受災(zāi)情況、物資需求、物資儲備、配送運力、站點分布、通道路況等信息在相關(guān)主體間共享共用。積極架設(shè)庫存管理系統(tǒng)，采用自動搬運和揀貨機器人，提高應(yīng)急物資出入庫效率，避免出現(xiàn)應(yīng)急物資滯留等情況。加快無人車、無人機、無人船、智能快遞柜等新一代設(shè)備的應(yīng)用，在提高配送效率的同時，降低對駕駛員等人力資源的需求并減少人工作業(yè)風(fēng)險。扶持一批在應(yīng)急物流配送領(lǐng)域擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和核心技術(shù)的重點企事業(yè)單位，加強相關(guān)技術(shù)研發(fā)和設(shè)備研制。

（四）不斷增強軍地政企合力，培育壯大專業(yè)人才隊伍

在突發(fā)事件中，城市政府部門憑借其強大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源調(diào)度能力，扮演指揮官的角色，物流企業(yè)依托其專業(yè)的設(shè)施設(shè)備和從業(yè)經(jīng)驗成為配送骨干，生產(chǎn)企業(yè)則是保障應(yīng)急物資供給的“主力軍”。要完善物流企業(yè)、生產(chǎn)企業(yè)參與突發(fā)事件處理應(yīng)對的資質(zhì)評定和準(zhǔn)入機制，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，積極推進政企合作。例如，與物流企業(yè)簽訂配送協(xié)議，由其負責(zé)應(yīng)急物資的配送和運力供給；與生產(chǎn)企業(yè)簽訂采購協(xié)議，由其保障災(zāi)時應(yīng)急物資的供給。促進受災(zāi)地區(qū)有條件的商店、超市、批發(fā)市場等復(fù)商復(fù)市，物資生產(chǎn)企業(yè)等復(fù)工復(fù)產(chǎn)，減小應(yīng)急物流配送壓力。在商店、便利店等無法營業(yè)的情況下，可考慮設(shè)置移動售貨車和臨時店鋪。此外，軍隊響應(yīng)速度快、執(zhí)行能力強，組織嚴密、裝備先進，是突發(fā)事件中的“突擊隊”。要積極推進軍隊與地方協(xié)作，發(fā)揮軍隊在非軍事任務(wù)中的戰(zhàn)斗力，為應(yīng)急物流配送保駕護航。不同于常規(guī)物流配送，應(yīng)急物流配送往往作業(yè)條件復(fù)雜、配送任務(wù)艱巨，對設(shè)施設(shè)備的性能水平、配送人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了更高要求。一方面要鼓勵常規(guī)物流公司增強應(yīng)急物流配送能力，另一方面要培育壯大一批專業(yè)化的應(yīng)急物流公司。我國突發(fā)事件頻發(fā)，在政府財力有限、職業(yè)配送力量不足、民間組織專業(yè)化程度不高、志愿者參與熱情高漲的條件下，有必要借鑒德國經(jīng)驗，采用政府主導(dǎo)、社會成員廣泛參與的模式，建立專業(yè)化的應(yīng)急物流配送志愿者隊伍，積極開展相關(guān)培訓(xùn)，提高其作業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)。

（五）重視逆向回收，組織配送演練，開展宣傳教育

在城市應(yīng)急物流配送過程中，一般只重視正向物流，而對逆向物流關(guān)注不夠。在新冠病毒感染疫情期間，歐盟委員會指出關(guān)于公路貨運的“綠色通道”政策同樣適用于廢棄物品運輸車輛，日本在抗疫方案中也提及廢棄物品運輸對于維護公眾健康的重要性。可見，國外十分重視逆向應(yīng)急物流配送。事實上，在突發(fā)事件中，既需要大量的應(yīng)急物資快速支援災(zāi)區(qū)，也需要把災(zāi)區(qū)大批廢棄物運送出來。另外，配送過程中容易出現(xiàn)各個受災(zāi)點應(yīng)急物資分布不均衡的現(xiàn)象，即當(dāng)某些受災(zāi)點的應(yīng)急物資供不應(yīng)求時，另外一些受災(zāi)點的災(zāi)情已經(jīng)逐漸得到控制，且應(yīng)急物資的供給量超過了需求量。這時，可以通過回收、轉(zhuǎn)運“漸控地區(qū)”的過剩救災(zāi)物資，實現(xiàn)應(yīng)急物資的優(yōu)化配置。要周期性開展應(yīng)急物流配送理論演練、計算機模擬演練和實景操作演練，提高不同主體之間協(xié)調(diào)配合和現(xiàn)場處置的能力，鍛煉和培養(yǎng)配送隊伍的作業(yè)能力，及時發(fā)現(xiàn)和解決配送中存在的問題。充分利用廣播、電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)、微博以及微信等媒體，廣泛開展宣傳教育，幫助群眾學(xué)習(xí)掌握應(yīng)急物流配送的基本知識和技能，提高群眾根據(jù)突發(fā)事件類別、具體受災(zāi)情況、災(zāi)民實際需求等信息，針對性提供支援的意識和能力，避免出現(xiàn)捐贈物資未注明物品類別、數(shù)量等關(guān)鍵信息，導(dǎo)致應(yīng)急物資接收點工作人員進行重復(fù)拆裝作業(yè)的情況。

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Research on the Development Strategy of Urban

Emergency Logistics Distribution in China

LIU Si-qi

（Institute of Comprehensive Transportation， National Development and Reform Commission， Beijing 100038）

Abstract： The city where population and industry are highly concentrated

is the main battlefield in emergencies.?Promoting the development of urban emergency logistics distribution is of great significance for ensuring the lives and health of people and stabilizing the foundation of economic and social development.?Japan， the United States and other countries have experienced frequent emergencies and have accumulated rich experience in emergency response， such as building hierarchical distribution structures， emphasizing the deployment of distribution centers， and promoting government-enterprise-civilian cooperation.?Currently， there are still many problems in the operational mechanism， network structure， and service quality of emergency logistics distribution in Chinese cities.?In order to create a city emergency logistics distribution system with reasonable layout， powerful functions， and strong support， we should fully draw on the beneficial experiences of developed countries， improve distribution plans， optimize distribution networks， improve intelligentization level， and attach importance to military-civilian cooperation.

Keywords： city; emergency logistics; logistics distribution; emergency plan; intelligent; reverse logistics