郭慶玲

［摘要］社會(huì)弱勢(shì)群體尤其是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的孤寡傷殘人員是我國(guó)消除貧困、改善民生的重要對(duì)象，其生活狀況直接關(guān)系著社會(huì)的和諧穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院是我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)計(jì)劃的重要組成部分。目前，我國(guó)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設(shè)取得初步的成果，但是在運(yùn)行中仍然存在不容忽視的問(wèn)題，需要從五個(gè)方面著手解決好這一問(wèn)題。

［關(guān)鍵詞］貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)；弱勢(shì)群體；集中供養(yǎng);敬老院

［中圖分類號(hào)］D669.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００79 — ０2

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，加強(qiáng)對(duì)五保對(duì)象的集中供養(yǎng)是我國(guó)十一五時(shí)期扶貧計(jì)劃取得的一個(gè)重要成果。目前我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)達(dá)5525673萬(wàn)人，其中集中供養(yǎng)人數(shù)達(dá)1792042萬(wàn)人，基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)每鎮(zhèn)一所敬老院的目標(biāo)，對(duì)保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)弱勢(shì)群體的基本生活，維護(hù)社會(huì)和諧具有重要的意義〔1〕。

一、中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院發(fā)展取得的成果

（一）中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院實(shí)現(xiàn)高覆蓋率

目前，我國(guó)中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院幾乎達(dá)到了全覆蓋，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有敬老院。以山西省長(zhǎng)治市為例，長(zhǎng)治市堅(jiān)持把建立健全城鄉(xiāng)最低生活保障體系、加強(qiáng)農(nóng)村五保供養(yǎng)作為改善民生、維護(hù)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧的重點(diǎn)來(lái)抓，全市新建、改擴(kuò)建農(nóng)村敬老院132所，其中新建54所，改建55所，擴(kuò)建25所，總建筑面積達(dá)到15.62萬(wàn)平方米，床位數(shù)10513張，尤其在西部偏遠(yuǎn)的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)如碾張鄉(xiāng)建立了碾張鄉(xiāng)敬老院，實(shí)現(xiàn)了五保對(duì)象集中供養(yǎng)，在山西省率先實(shí)現(xiàn)了五保對(duì)象高集中供養(yǎng)率?！?〕

（二）中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院基礎(chǔ)設(shè)施完善

自十七大以來(lái)，中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了標(biāo)準(zhǔn)化的敬老院。碾張鄉(xiāng)敬老院占地約3000平方米，院內(nèi)是統(tǒng)一的平房，兩到三個(gè)人居住一個(gè)房間，房間內(nèi)寬敞明亮、清潔、安靜、防滑、通風(fēng)良好，配置著各種生活用品，物品擺放整齊有序。供水、供電、洗涮，衛(wèi)生間、取暖設(shè)施齊全，能夠滿足老人的正常生活。院內(nèi)有供進(jìn)行休閑、娛樂(lè)、健身活動(dòng)的專用場(chǎng)地；有符合身心特征及需要的休閑娛樂(lè)健身器材。

（三）中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院具有院辦經(jīng)濟(jì)

依據(jù)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第十六條，農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)可以開展以改善農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象生活條件為目的的農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)。地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)給予必要的扶持。碾張鄉(xiāng)敬老院積極組織具有勞動(dòng)能力的中老年人，開辟菜地，種植瓜果蔬菜，實(shí)現(xiàn)院內(nèi)瓜果蔬菜自給自足。對(duì)于有手工技能的老人，敬老院鼓勵(lì)支持其積極發(fā)揮自身技能，通過(guò)自身勞動(dòng)獲得的勞動(dòng)所得歸個(gè)人所有。碾張鄉(xiāng)依托敬老院的特色，積極發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)有助于提高供養(yǎng)人員的生活水平，改善供養(yǎng)人員的生活狀況。

二、中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院發(fā)展面臨的困境

（一）中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院融資渠道單一化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院是為了保障農(nóng)村五保人員的正常生活而建立起來(lái)的，資金來(lái)源于省、市和縣的財(cái)政支出。長(zhǎng)子縣非常重視社會(huì)保障事業(yè)，2010年長(zhǎng)子縣人民政府辦公室印發(fā)《長(zhǎng)子縣農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院新建改建達(dá)21所。在2011年第一季度的財(cái)政支出中，社會(huì)保障支出居于第二位。但是，長(zhǎng)子縣敬老院普遍存在供養(yǎng)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于供養(yǎng)需求。目前碾張鄉(xiāng)敬老院集中供養(yǎng)人數(shù)58人，約占該鎮(zhèn)弱勢(shì)群體總?cè)藬?shù)的7.4%，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)是每人2000元/年，不足本市統(tǒng)一供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的50%?！?〕此外，敬老院集中供養(yǎng)費(fèi)用包括五保對(duì)象集中供養(yǎng)生活費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)以及生老病死等一切費(fèi)用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院持續(xù)發(fā)展缺乏持久穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)支柱，難于真正保障社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。

（二）中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)緩慢

根據(jù)《長(zhǎng)治市2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，全市常住人口為3334564人，初中以下文化程度的有2383773，約占總?cè)丝跀?shù)的71%，碾張鄉(xiāng)是晉東南地區(qū)的糧食產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式粗放，工業(yè)發(fā)展緩慢，文化教育事業(yè)落后，社會(huì)服務(wù)業(yè)處于空白區(qū)。由于地處偏僻的山區(qū)，工資水平較低，生活環(huán)境艱苦，工作量大等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院專業(yè)護(hù)理人員嚴(yán)重短缺。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院護(hù)理人員嚴(yán)重短缺，文化程度較低，年齡偏大，只能保證“五保”供養(yǎng)老人吃、住等基本生活照料,無(wú)法滿足“五?！崩先司裎拷?、護(hù)理健康咨詢、科學(xué)養(yǎng)生等多方面的需要。以碾張鄉(xiāng)為例，目前供養(yǎng)人數(shù)58人，日常護(hù)理人員只有2名負(fù)責(zé)供養(yǎng)人員的基本生活。

（三）中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院文化建設(shè)滯后

“十一五”期間，長(zhǎng)治市積極構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，全市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)132個(gè)，目前在119個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了文化站。從2008年底到現(xiàn)在，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)的費(fèi)用達(dá)984萬(wàn)元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院屬于公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，目前已經(jīng)具備基本的公共服務(wù)設(shè)施，如體育場(chǎng)，健身花園，文藝活動(dòng)中心，初步滿足了敬老院老人的基本文化需求。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院還處于文化建設(shè)的起步階段，仍面臨著巨大的挑戰(zhàn)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院絕大多數(shù)供養(yǎng)人員文化程度為小學(xué)層次，思想閉塞，不善與人交際，自我心理疏導(dǎo)能力較差，在敬老院中常常出現(xiàn)打架，鬧矛盾等現(xiàn)象。同時(shí)，健身花園、文藝活動(dòng)室以及圖書館大多出于閑置或者關(guān)閉狀態(tài)。如何真正的實(shí)現(xiàn)敬老院文化建設(shè)從硬件到軟件的轉(zhuǎn)變，將是一條漫長(zhǎng)而艱辛的道路。

三、促進(jìn)中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院長(zhǎng)期健康發(fā)展的主要措施

（一）不斷推進(jìn)中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院走向社會(huì)化

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院以財(cái)政支出作為唯一的融資渠道，將是制約其發(fā)展的重要因素。因此，要以國(guó)家財(cái)政來(lái)源為主，吸納企業(yè)入股，實(shí)現(xiàn)敬老院由事業(yè)單位向股份制企業(yè)轉(zhuǎn)軌，同時(shí)積極鼓勵(lì)有能力的企業(yè)和個(gè)人承辦私營(yíng)敬老院。發(fā)展以國(guó)家為主導(dǎo)的股份制敬老院可以減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，為敬老院的可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。準(zhǔn)許承辦私營(yíng)敬老院可以增加國(guó)家稅收，滿足社會(huì)對(duì)養(yǎng)老保障的多樣化需求，不斷增強(qiáng)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的活力?！?〕

（二）積極構(gòu)建中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

依據(jù)《山西省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》，五保對(duì)象的供養(yǎng)內(nèi)容不僅是吃住，而且包括醫(yī)療、人身安全等一切問(wèn)題。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院中供養(yǎng)對(duì)象多為傷殘老人，雖然辦理了城鎮(zhèn)醫(yī)療合作，但是在報(bào)銷后剩余的費(fèi)用對(duì)于沒(méi)有收入的五保人員仍然是巨大的負(fù)擔(dān)。碾張鄉(xiāng)敬老院實(shí)行對(duì)五保對(duì)象醫(yī)療費(fèi)用全額支出。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，民政部門應(yīng)拿出一部分資金來(lái)為敬老院供養(yǎng)人員辦理除醫(yī)療保險(xiǎn)外的社會(huì)保險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)等。為五保對(duì)象辦理保險(xiǎn)，建立社會(huì)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，減少辦理敬老院的風(fēng)險(xiǎn)，為敬老院的發(fā)展提供持久的保障。

（三）逐步實(shí)現(xiàn)中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院護(hù)理隊(duì)伍專業(yè)化

敬老院護(hù)理隊(duì)伍是敬老院提供供養(yǎng)服務(wù)的主要人員，護(hù)理人員專業(yè)素質(zhì)的高低不僅關(guān)系到供養(yǎng)對(duì)象個(gè)人的幸福生活，而且關(guān)系到整個(gè)敬老院的院風(fēng)院貌。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，縣政府部門應(yīng)該通過(guò)優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)和吸納當(dāng)?shù)氐男l(wèi)?；蛘哚t(yī)學(xué)院的大中專以上的高校護(hù)理專業(yè)的畢業(yè)生到基層實(shí)習(xí)鍛煉以及從事護(hù)理工作。從目前來(lái)看，負(fù)責(zé)敬老院管理的民政部門，在數(shù)量上應(yīng)該嚴(yán)格按照1:10的比例，保證護(hù)理人員的數(shù)量；同時(shí)建立培訓(xùn)考核制度，對(duì)在崗護(hù)理人員組織定期的學(xué)習(xí)考核，積極鼓勵(lì)護(hù)理人員參加國(guó)家護(hù)理等級(jí)考試，不斷提高自身的專業(yè)素質(zhì)。通過(guò)培訓(xùn)，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的護(hù)理人員給于一定的物質(zhì)和精神激勵(lì)，在護(hù)理隊(duì)伍中起到表率作用；隨著護(hù)理人員護(hù)理等級(jí)的提高，逐步建立護(hù)理等級(jí)與工資掛鉤機(jī)制。

（四）推進(jìn)中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院文化建設(shè)

在剛剛起步的敬老院建設(shè)中，文化建設(shè)將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱難的任務(wù)。在碾張鄉(xiāng)敬老院58名供養(yǎng)人員中，85%的為文盲，10%的為小學(xué)文化程度，5%的為初中文化程度?！?〕在這樣的狀況下如何滿足供養(yǎng)人員的精神文化生活，如何構(gòu)建文明敬老院是需要不懈努力的。首先，對(duì)于敬老院中的青少年，依據(jù)《山西省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》第十一條農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畬?duì)其寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)；農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象接受非義務(wù)教育的,財(cái)政、教育行政部門應(yīng)當(dāng)將其納入家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系予以資助。其次，對(duì)于中老年人，應(yīng)由護(hù)理人員依托敬老院的文體資源，組織開展各種各樣的中老年人樂(lè)于接受并且便于參與的文化娛樂(lè)活動(dòng)，如戲劇，廣場(chǎng)舞蹈等。此外，民政部門應(yīng)整合當(dāng)?shù)匚幕Y源，積極引導(dǎo)和支持敬老院文化建設(shè)，如組織文藝團(tuán)體服務(wù)基層敬老院的義演活動(dòng)，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)刂行W(xué)生定期探望敬老院老人等。

（五）完善中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院管理制度

目前由于經(jīng)費(fèi)限制等問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院沒(méi)有專職的管理人員，院長(zhǎng)一般都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門主管人員兼任或者由鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)退休人員擔(dān)任。院長(zhǎng)在管理中往往只是起著上傳下達(dá)政府文件，以及對(duì)護(hù)理人員工資等基本工作，沒(méi)有真正起到組織管理敬老院的作用。院長(zhǎng)是敬老院工作的主要負(fù)責(zé)人員，管理著敬老院內(nèi)的一切工作，應(yīng)該積極組織和建立一整套敬老院管理制度，包括檔案管理制度，財(cái)務(wù)管理制度，政治生活參與制度，護(hù)理人員工作考核制度，供養(yǎng)人員生活管理制度等。其中檔案管理制度是敬老院管理制度中最基本的制度，財(cái)務(wù)管理制度是敬老院運(yùn)作科學(xué)化的基本表現(xiàn)，護(hù)理人員管理制度和供養(yǎng)人員生活管理制度是敬老院管理的重要任務(wù)和重要目標(biāo)，政治參與是敬老院管理的艱巨任務(wù)。通過(guò)以上管理制度的建立，達(dá)到建立“院容整潔，民主管理，院風(fēng)文明，敬老養(yǎng)老”的和諧敬老院。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕長(zhǎng)治市統(tǒng)計(jì)局長(zhǎng)治市敬老院建設(shè)基本情況〔EB/0L〕.長(zhǎng)治市統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng),http://www.czstats.gov.cn.

〔2〕長(zhǎng)子縣碾張鄉(xiāng).2010年長(zhǎng)子縣碾張鄉(xiāng)農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象基本情況登記備案表〔EB/0L〕.長(zhǎng)治市統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng),http://www.czstats.gov.cn.

〔3〕山東省煙臺(tái)市民政局.煙臺(tái)市農(nóng)村敬老院邁向社會(huì)化〔J〕.中國(guó)民政,2001，(11).

〔4〕長(zhǎng)子縣人民政府辦公室，長(zhǎng)子縣農(nóng)村敬老院管理暫行辦法〔Z〕.2010.

〔5〕推進(jìn)敬老院建設(shè)六到位〔J〕.中國(guó)民政,2009，(09).

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>