潘恒　王高鋒　萬勇　劉毅　曹詠鋒　陳小路

摘 要：為逐步建立健全結(jié)構(gòu)完善、層次清晰、分類科學的應急管理地方標準體系，本文結(jié)合湖北省實際，梳理了當前地方標準體系建設現(xiàn)狀及省內(nèi)外發(fā)展情況，總結(jié)了當前應急管理地方標準體系建設存在的一些問題，有針對性地提出下一步完善應急管理地方標準體系化建設的對策建議，為今后標準化制修訂工作規(guī)劃提供參考和技術(shù)支撐。

關(guān)鍵詞：應急管理，地方標準，體系建設

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.10.007

0 引 言

標準化在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著基礎性、引領(lǐng)性作用，而加強應急管理標準化工作，對提升綜合防災減災救災和應急救援能力，保護人民群眾生命財產(chǎn)安全，起著至關(guān)重要的基礎性作用[1]。2019年，應急管理部印發(fā)《應急管理標準化工作管理辦法》，成為了機構(gòu)改革后開展應急管理標準化工作的框架性文件和構(gòu)建應急標準體系的開端，是使用標準化思維踐行應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。2022年，為深入貫徹落實《國家標準化發(fā)展綱要》和《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》，應急管理部印發(fā)了《“十四五”應急管理標準化發(fā)展計劃》，緊密圍繞安全生產(chǎn)、防災減災救災與應急管理三大中心工作，加快推進標準化與應急管理的全面融合，努力構(gòu)建適應“全災種、大應急”要求的應急管理標準化體系。2023年，應急管理部與國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合印發(fā)《安全生產(chǎn)國家標準制修訂統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作細則》，通過健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，明確國家標準制修訂程序和組織建設要求，進一步加快標準化與安全生產(chǎn)工作的全面融合。國家對應急管理標準化建設工作的重視和支持力度不斷加強，因此，深入研究并不斷完善應急管理地方標準體系，對筑牢夯實應急管理基層基礎、防范化解重大安全風險、全面提升應急救援能力具有重要的現(xiàn)實意義。

1 地方標準建設現(xiàn)狀

1.1 全國現(xiàn)行地方標準情況

根據(jù)國家市場監(jiān)督管理總局地方標準信息服務平臺公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2024年1月25日，全國共制訂現(xiàn)行地方標準72，068項，現(xiàn)行地方標準的全國平均值為2325項，數(shù)據(jù)分析結(jié)果如圖1所示。由圖1（a）全國各省地方標準數(shù)量分析可知，江蘇省現(xiàn)行有效地方標準數(shù)量達到4906項，居全國首列。湖北省現(xiàn)行地方標準有2619項，高于全國平均值294項。地方標準制訂數(shù)量超過平均值的省份有湖北、山西、內(nèi)蒙古、四川等16個省，其中江蘇、山東、河北、安徽等省份數(shù)量較多，共占全國總數(shù)的23.77%，各省在地方標準制定力度不一，可能與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展[2-4]、科技創(chuàng)新[5-6]等息息相關(guān)。

1.2 全省現(xiàn)行地方標準情況

湖北省現(xiàn)行2619項地方標準中，有1557項屬于農(nóng)林牧漁類，占比高達59%，農(nóng)林牧漁類標準占據(jù)整個標準體系的主導地位。如圖1（b）全省地方標準的行業(yè)分類分析可知，剩余的1062項現(xiàn)行地方標準中，行業(yè)分類排名前三的分別是公共管理、社會保障和社會組織類（195項）、建筑業(yè)類（190項）、水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)類（127項），均與社會居民經(jīng)濟生活密不可分。如圖1（c）全省地方標準類別分析可知，現(xiàn)行2619項地方標準中，方法標準有1112項，通用標準有687項，管理標準有352項，這三類標準占比高達82%。由于農(nóng)林牧漁行業(yè)領(lǐng)域涉及較多種植、養(yǎng)殖、產(chǎn)品加工等方法技藝，導致方法標準中農(nóng)林牧漁類有788項，占比高達71%。同時，23項安全標準中僅有3項標準由湖北省應急管理廳歸口管理。如圖1（d）標準制定層級分析可知，省級政府部門和標委會在地方標準制定中發(fā)揮絕對主導作用，武漢市級在各市州中排名靠前，與武漢市的經(jīng)濟地位和社會活動活躍程度相匹配。通過對地方標準批準時間、實施時間和過渡期進行梳理分析，如圖1（e）可知，從2001年至今，湖北省每年新批準和實施的地方標準數(shù)量總體呈現(xiàn)上升趨勢。標準過渡期長短不一，最短的無明顯過渡期，最長的超過1年，過渡期超過1年的標準僅有5項，體現(xiàn)極少數(shù)地方標準實施需慎重和協(xié)調(diào)。幾乎所有地方標準的過渡期均在半年之內(nèi)，過渡期是2個月的地方標準數(shù)量最多，占省內(nèi)地方標準總數(shù)的40%，絕大部分地方標準的過渡期是3個月以內(nèi)。

1.3 全省應急管理地方標準制修訂情況

應急管理是綜合性的工作，需要多部門、多行業(yè)的參與聯(lián)動，涉及多環(huán)節(jié)、多方面的協(xié)同支持，應急管理標準體系是將應急管理領(lǐng)域內(nèi)的所有標準按其內(nèi)在聯(lián)系形成科學的有機整體，采用標準化提升應急管理工作是將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的基礎保障，是形成高效聯(lián)動整體合力的必要前提[ 7 ]。湖北省歷來高度重視應急管理地方標準體系化建設工作，2018年正式成立湖北省安全生產(chǎn)標準化技術(shù)委員會，2020年10月為適應新時代應急管理工作的轉(zhuǎn)型發(fā)展，改組成立湖北省應急管理標準化技術(shù)委員會（以下簡稱“應急標委會”），除了原湖北省安全生產(chǎn)標準化技術(shù)委員會負責的工礦商貿(mào)領(lǐng)域安全生產(chǎn)地方標準的制修訂和培訓宣貫，又新增負責防災減災救災與綜合應急管理兩大領(lǐng)域地方標準建設，在2023年成立應急救援裝備標準工作組，應急管理地方標準制修訂的組織架構(gòu)進一步強化和優(yōu)化。應急標委會制定了《湖北省應急管理標準化工作管理辦法》，從體制機制層面保障標準制修訂效率、標準質(zhì)量和實施效果。積極培育中國地質(zhì)大學（武漢）、武漢工程大學、寶武集團等標準化積極單位，加強與湖北省質(zhì)量與標準化研究院共同合作，2023年更是有1項標準被評為優(yōu)質(zhì)省級地方標準。按照“急用先立”和“缺什么、補什么”的原則，制定了《全省應急管理標準化三年行動計劃（2 0 21—2 0 2 3年）》，推動出臺了《湖北省應急救援人員通用訓練規(guī)范》等21項應急管理地方標準，其中2項標準已完成復審并廢止，充分保證了應急管理地方標準體系的動態(tài)更新。另有33項應急管理地方標準已立項正在進行技術(shù)評審，初步構(gòu)建了適應“全災種、大應急”要求的應急管理地方標準化體系，有效促進應急管理體系和能力現(xiàn)代化。

2 應急管理地方標準體系建設存在的問題

當下各類極端復雜的突發(fā)事件不斷出現(xiàn)，人民群眾的應急管理需求隨之快速增加，標準化工作更凸顯極大價值和意義，通過深入分析標準供給不足的原因，結(jié)合當前實際，目前應急管理地方標準體系建設仍存在一些問題亟待解決。

2.1 標準建設體系銜接性不完善

目前尚未形成標準為法律法規(guī)提供支撐、法律法規(guī)以標準為技術(shù)基礎的有機結(jié)合機制，大大降低了法律法規(guī)和標準的整體效能[8]。通過對19項現(xiàn)行地方標準進一步梳理，安全生產(chǎn)、防災減災救災和綜合應急管理三大領(lǐng)域地方標準分別有11項、4項和4項，其中11項安全生產(chǎn)標準僅涉及非煤礦山、安全培訓、隱患排查等方面，標準體系覆蓋面窄。三大領(lǐng)域在機構(gòu)改革前自有比較完善的標準體系，相互之間出現(xiàn)條塊分割、缺乏統(tǒng)籌、互不通用等問題[9]。更有甚者，部分標準的技術(shù)指標和粗細度不一致，各類標準銜接配套難度大，讓監(jiān)管和執(zhí)法部門困擾，更讓企事業(yè)單位無所適從。

2.2 標準前瞻性理論研究不夠

《應急管理標準化工作管理辦法》明確提出：應急管理標準化工作以標準化基礎研究為依托，將標準化基礎研究納入應急管理有關(guān)科研計劃。通過中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)檢索發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)關(guān)于應急管理地方標準體系建設方面的學術(shù)文章極少，對新行業(yè)、新業(yè)態(tài)、新形勢等“三新”領(lǐng)域理論探索不足，缺乏解決問題的前瞻性認識和研究。目前大多應急管理地方標準比較關(guān)注技術(shù)層面和操作層面，對應急管理行業(yè)基礎、安全理念、應急管理要素關(guān)系等理論研究較為薄弱，缺少跨災種基礎通用標準[10-11]，且基礎研究向標準化研究轉(zhuǎn)化不足，如城市交通[7]、事故調(diào)查[12]、水上運輸[13]等。加上標準起草單位技術(shù)能力有限，導致部分在研標準超期，勢必影響了標準的時效性、有效性，甚至一定程度起反作用。

2.3 標準供給不足

地方標準選題不合適、寫作不規(guī)范等均會導致標準制修訂周期較長，影響地方標準供給。每年新發(fā)布應急管理地方標準平均不超過3項，大量新行業(yè)、新業(yè)態(tài)、新形勢等“三新”領(lǐng)域的標準制修訂速度和質(zhì)量難以滿足需求，存在較大供給缺口，如危化品、應急救援裝備和技術(shù)、防雷[14-16]、煤礦[17]、加氫站[18]、設備設施[19-21]等。由于部分標準技術(shù)面廣，特別是一些標準涉及部門多，相關(guān)方立場不一致，協(xié)調(diào)難度大，導致越重要的標準越難產(chǎn)[22]。作為標準調(diào)整的經(jīng)營主體，企業(yè)在標準創(chuàng)新中的角色沒有得到充分的體現(xiàn)，標準的公益屬性和較少的編制費用，使得企業(yè)往往缺少制定標準的主動性和積極性[23]。

2.4 標準實施和培訓宣貫效果不佳

標準在制修訂過程中一般由起草單位為主體，未能及時、充分聽取標準相關(guān)方的訴求和意見建議，導致標準在實施過程中與現(xiàn)實情況脫節(jié)，相關(guān)配套政策措施不到位，標準實施時缺乏科學的技術(shù)指導，缺少對標準實施情況的跟蹤調(diào)研和疑問收集反饋，導致實施效果欠佳，甚至部分標準適用主體不知道此標準。部分標準多年未修訂，不能適應新技術(shù)、新工藝、新設備的現(xiàn)狀，不符合安全生產(chǎn)實際[24]。而且，僅有少數(shù)標準進行了系統(tǒng)培訓和宣貫，培訓和宣貫方式單一，受眾不精準，導致大多數(shù)企事業(yè)單位和相關(guān)人員缺少對標準內(nèi)容的了解，無法主動運用標準保障安全。

2.5 標準制修訂專業(yè)人才隊伍不強

標準化技術(shù)人才是構(gòu)建和實施標準體系的關(guān)鍵，也是制修訂標準的關(guān)鍵[25]。應急管理地方標準具有應急專業(yè)技術(shù)文件和標準化文件雙重屬性，標準制修訂起草人員缺少系統(tǒng)的標準制修訂培訓和豐富的經(jīng)驗，委員多是兼職，導致審查時間倉促或研究領(lǐng)域有偏差，很多起草單位對標準制修訂程序不了解，導致標準質(zhì)量不高、周期較長、未反映真實安全需求等。

3 應急管理地方標準體系建設的思考和建議

3.1 強化標準體系設計

進一步完善應急管理地方標準體系架構(gòu)，明確建立一批基礎標準、三類通用標準和若干項方法標準的“1+3+N”應急管理地方標準體系?；A標準是作為其他標準的基礎并普遍使用，在國家標準體系內(nèi)此類地方標準數(shù)量不多，主要界定、約定一些與應急管理職能相關(guān)的基本概念、定義和原則。通用標準是分別針對安全生產(chǎn)、防災減災救災與綜合應急管理三類標準化對象制定的覆蓋面較大的共性標準，如通用的安全管理要求和技術(shù)，通用的設計、建設要求等。方法標準是針對具體對象或作為通用標準的補充延伸制定的，重點解決某個行業(yè)子領(lǐng)域的安全技術(shù)要求和方法，數(shù)量較多且是標準體系的基礎。每個標準項目在立項初期均應確定標準類別，通用標準和方法標準在基礎標準框架下統(tǒng)一編排，方法標準依據(jù)通用標準制定，又作為通用標準的有益補充。結(jié)合當前應急管理的復雜性、嚴峻性，應加快梳理整合消防、民政救災、自然災害防治、森林防火、災后救援等相關(guān)業(yè)務的原有標準體系，進一步完善標準體系架構(gòu)，使標準體系具有系統(tǒng)性、綜合性和協(xié)調(diào)性，在制定應急管理地方標準時要充分考慮法律法規(guī)的需求，保持與應急管理法律法規(guī)的銜接聯(lián)動，構(gòu)建“結(jié)構(gòu)完整、層次清晰、分類科學、協(xié)調(diào)一致”的應急管理地方標準體系架構(gòu)。

3.2 強化標準項目選題和預研

應急管理地方標準項目立項前尤其要重視選題和預研。地方標準選題要堅持短、平、快的特點，在地方標準適用地域內(nèi)緊跟應急管理需求，并滿足GB 1.1—2020等標準編制要求?！岸獭笔菑娬{(diào)選題小，針對性強，切忌搞大而全。針對某一細分領(lǐng)域中某一技術(shù)難點提出解決方案，制定共識性的條款，更益于推動應急和安全行業(yè)發(fā)展。若制修訂一項涵蓋不同發(fā)展階段、不同管理環(huán)節(jié)、不同專業(yè)層面的技術(shù)規(guī)范且取得各方共識，無法在短時間內(nèi)完成任務，因此對于過大的選題，應鼓勵起草單位加強標準化對象的凝練和完善?！捌健笔侵冈跇藴蔬m用地域內(nèi)所有起草單位、調(diào)整對象均可以平等提出標準需求并參與標準制修訂，尤其對許多新興領(lǐng)域，更要鼓勵各經(jīng)營主體主動瞄準前沿領(lǐng)域，先行先試開展標準研究，填補行業(yè)空白?！翱臁笔怯蓱惫芾淼胤綐藴始庇孟刃刑攸c決定的，要求起草單位能夠快速提出標準技術(shù)要求，編制周期短。同時，要加強選題的預研，關(guān)鍵要明確標準制修訂方向，熟化關(guān)鍵技術(shù)要點，將涉及面廣、技術(shù)要求高的應急管理標準制修訂工作簡單化。預研時，應加強與科研院所、社會團體和企業(yè)的溝通交流，充分利用科研院所的技術(shù)力量，調(diào)動各方參與標準制修訂的積極性，就危險化學品、工貿(mào)、非煤礦山、地震和地質(zhì)災害、水旱災害、森林消防和綜合減災救災等領(lǐng)域標準制定現(xiàn)狀和需求進行調(diào)研。

3.3 強化標準立項條件分析

標準在立項階段，核心要做好必要性和可行性分析，其中必要性分析主要是通過技術(shù)、經(jīng)濟等多角度分析標準的作用和影響，來識別出當前制修訂標準最迫切的領(lǐng)域和需求的優(yōu)先級，主要回答三個問題來明確其緊迫性和重要性。一是是否應該制定標準。標準體現(xiàn)的是客觀事物的發(fā)展規(guī)律，應具有客觀性、普遍性、重復性、穩(wěn)定性等特征，因此不是所有事物均是制定標準的對象，個別、偶然不具有代表性的事物不宜制定為標準。二是標準的目的意義是什么。著重回答為什么制定、解決什么問題、取得多大經(jīng)濟和社會效益、標準缺失有多大影響等問題。三是標準適用哪些范圍。標準必須明確界定調(diào)整對象和特定情形，標準適用范圍與影響范圍相一致，適用范圍太寬容易導致社會影響較廣、協(xié)調(diào)制定難度大，太窄容易失去代表性且實施意義不大，因此可在前期通過適用范圍考察必要性。

可行性分析的目標是確保標準制修訂在技術(shù)和經(jīng)濟層面必須可行、可操作、可實現(xiàn)、可用性，主要分析當前技術(shù)水平和條件下標準制修訂的技術(shù)可能性和經(jīng)濟合理性，反映了標準制修訂的難易程度和影響范圍?？尚行苑治鰬獜馁Y源保障性、技術(shù)可行性、銜接協(xié)調(diào)性、經(jīng)濟合理性和影響偏離性等五個維度論證評判。資源保障性要評估起草單位對標準制修訂的人財物保障力度，也要考察起草單位收集和掌握相關(guān)國內(nèi)外標準、科研成果、政策文件等經(jīng)驗總結(jié)和解決方案的能力和程度，這將決定標準內(nèi)容是否全面、合理、準確、高水準。技術(shù)可行性主要考察起草單位在標準主題相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)成熟度、行業(yè)關(guān)聯(lián)度、趨勢敏銳度等，這是能順利完成標準制修訂的技術(shù)基礎和關(guān)鍵因素，同時充分考察是否有類似技術(shù)替代、是否已有標準或技術(shù)文件，這將益于簡化制修訂過程。銜接協(xié)調(diào)性源于標準制修訂要與相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度和標準規(guī)范統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互配套，失去協(xié)調(diào)性的標準就沒有了貫徹實施的意義和前景，且容易造成標準使用混亂。經(jīng)濟合理性是必不可少的，標準要適應當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和需要，其內(nèi)容既要防止功能“缺鈣”又要避免“過剩”，既要滿足使用要求又不造成生產(chǎn)浪費。影響偏離性主要評估標準實施后對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響是正負偏離或無偏離，標準制修訂應在能帶來最大經(jīng)濟效益和社會效益的時機，不得制約、損害行業(yè)發(fā)展。

3.4 強化標準供給及宣貫實施力度

建立標準起草單位管理考評機制和標準實施效果評估機制，對未按時完成的在研標準及時評估必要性和可行性，對發(fā)布實施的標準評估經(jīng)濟性和可操作性。按照“急用先行”原則開辟綠色通道，為急需和關(guān)鍵的應急管理地方標準制修訂程序盡量簡約，加快研制應急管理和安全生產(chǎn)突出需求的通用標準，加快協(xié)調(diào)各領(lǐng)域優(yōu)秀方法標準的供給。建立常態(tài)化更新機制，按照《標準化管理條例》有關(guān)要求，及時清理、廢止過時標準，吸取新的經(jīng)驗教訓來修訂、完善新標準。鼓勵加大團體標準的供給力度，暢通團體標準與地方標準、地方標準與國家標準、地方標準與行業(yè)標準的銜接轉(zhuǎn)化渠道，為標準成熟貢獻寶貴行業(yè)經(jīng)驗。充分利用會議、期刊、網(wǎng)絡等新媒體加大應急管理地方標準宣傳力度，營造重視和自覺貫徹實施應急管理地方標準的工作氛圍。強化對應急管理標準化相關(guān)從業(yè)人員和標準使用人員的標準化培訓，普及標準化知識，提升標準化認知，讓更多的人熟悉標準、用好標準。

3.5 強化標準制修訂人財物保障

為適應當前應急管理新形勢、新任務、新要求，迫切需要通過制定激勵政策等有效措施，并充分利用省級標準化技術(shù)機構(gòu)的優(yōu)勢，加強應急管理與標準化專業(yè)深入交流學習，提高應急專業(yè)人員的標準化素養(yǎng)，最終培養(yǎng)一批專業(yè)精、懂標準的綜合型專家隊伍。標準制修訂是一項技術(shù)性強、耗時長的工作，需要起草單位和合作單位長期的資金投入，尤其對綜合類的應急管理規(guī)程、規(guī)范，要確保與應急管理法律法規(guī)配套性和公正性，且地方標準在轄區(qū)內(nèi)有強制性，因此應形成政府部門、社會組織和企業(yè)共同投入的機制，積極推動政府部門和大中型先進企業(yè)加大地方標準制修訂的支持力度和投入保障。適度提高地方標準制修訂工作經(jīng)費或制定獎補政策，從而提高各方參與標準化工作的積極性，形成應急管理與標準化的良性促進。

4 結(jié) 語

標準化工作的根本目的，是提升管理效能，在當前應急管理實際需求和大安全大應急的框架下，對應急管理標準化工作提出了更高更迫切的要求，本文從地方標準制修訂情況出發(fā)，分析并提出了一些完善應急管理地方標準體系化建設的思考和建議，希望對應急管理標準化體系建設高質(zhì)量發(fā)展有一定指導作用。

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作者簡介

潘恒，碩士研究生，工程師，研究方向為應急管理與標準化。

陳小路，通信作者，碩士研究生，研究方向為應急管理。

（責任編輯：張佩玉）