【摘要】監(jiān)督國有企業(yè)及國有資本運(yùn)營是國家審計的法定職責(zé)， 高權(quán)威性、 強(qiáng)獨(dú)立性和精專業(yè)性是國家審計影響國有企業(yè)治理的獨(dú)特優(yōu)勢。本文基于國家審計的本質(zhì)特征， 在分析國家審計揭示功能、 預(yù)防功能、 抵御功能及其影響國有企業(yè)治理機(jī)理的基礎(chǔ)上， 從權(quán)力治理、 信息治理和政策促進(jìn)三個方面探討國家審計影響國有企業(yè)治理的路徑。分析指出： 權(quán)力治理路徑包括直接制約和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營中的權(quán)力運(yùn)行、 提升企業(yè)董事會效能和監(jiān)事會效能； 信息治理路徑包括提高企業(yè)信息披露質(zhì)量、 提升企業(yè)股東決策參與度和社會公眾監(jiān)督效力； 政策促進(jìn)路徑包括促進(jìn)國家政策的貫徹執(zhí)行和提高國家政策的運(yùn)行效率?；诖藦募哟髮徲嬚牧Χ?、 改進(jìn)審計結(jié)果公告制度、 強(qiáng)化審計問責(zé)三個層面， 進(jìn)一步提出更好發(fā)揮國家審計促進(jìn)國有企業(yè)治理的保障措施。

【關(guān)鍵詞】國家審計；國有企業(yè)；高質(zhì)量發(fā)展；國有企業(yè)治理；審計治理

【中圖分類號】F239.44" " " 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A" " " 【文章編號】1004-0994（2024）12-0079-6

一、 引言

黨的二十大報告提出“加快構(gòu)建新發(fā)展格局， 著力推動高質(zhì)量發(fā)展”“推動國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大， 提升企業(yè)核心競爭力”。為了有效推動國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展， 需要更多、 更完善、 更有效的約束和激勵機(jī)制。監(jiān)督國有企業(yè)及國有資本運(yùn)營是國家審計的法定職責(zé)。近年來， 中央政府加強(qiáng)了國家審計的外部支持性保障和法規(guī)建設(shè)， 公布了一系列創(chuàng)新舉措， 如《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（2014年）、 《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件（2015年）、 《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（2018年）和《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》（2021年）等， 以促進(jìn)國家審計治理作用的有效發(fā)揮。

國有企業(yè)是中國特色社會主義的“頂梁柱”， 國家審計對國有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展具有重要的治理作用。2015年8月中共中央、 國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》指出， 健全國有資本審計監(jiān)督體系和制度， 實(shí)行企業(yè)國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋， 建立對企業(yè)國有資本的經(jīng)常性審計制度。2017年3月中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》強(qiáng)調(diào)， 國家審計在國有企業(yè)審計中實(shí)行審計全覆蓋， 審計查出問題要整改到位、 問責(zé)到位， 充分發(fā)揮國家審計在黨和國家監(jiān)督體系中的作用。隨著國家審計管理體制的逐步完善、 領(lǐng)導(dǎo)層級和地位的不斷提升， 國家審計在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用愈發(fā)凸顯。本文從分析國家審計的特征出發(fā)， 研究國家審計影響國有企業(yè)治理的機(jī)制和路徑， 以期為更好地發(fā)揮國家審計治理作用、 促進(jìn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供理論和實(shí)務(wù)參考。

二、 文獻(xiàn)綜述

目前， 學(xué)術(shù)界關(guān)于國家審計與國有企業(yè)治理的研究主要集中在國企內(nèi)部治理、 國企投資、 國企資本結(jié)構(gòu)調(diào)整和國企績效等方面。在國企內(nèi)部治理方面， 國家審計能夠改善企業(yè)的控制環(huán)境（褚劍和方軍雄，2018；曹丹婷等，2022）， 審計結(jié)果公告中對“貫徹落實(shí)國家政策措施”方面的內(nèi)控缺陷揭示力度越大， 內(nèi)控質(zhì)量提升越明顯（唐大鵬和從阓勻，2020）。國家審計對企業(yè)高管超額在職消費(fèi)行為具有顯著的抑制作用， 且在高公司治理水平和強(qiáng)審計監(jiān)督下， 抑制作用更顯著（褚劍和方軍雄，2016）。國家審計還可以降低企業(yè)財務(wù)風(fēng)險（陳穎琛和鄭石橋，2022）， 抑制企業(yè)盈余管理（陳宋生等，2013）。在國企投資方面， 審計結(jié)果公告的發(fā)布會增強(qiáng)外部媒體和社會公眾對企業(yè)的監(jiān)督， 增加管理層為促進(jìn)企業(yè)長期發(fā)展而進(jìn)行的研發(fā)投入（胡志穎和余麗，2019）， 抑制企業(yè)過度投資（王兵等，2017）， 減少企業(yè)金融衍生品投機(jī)交易和場外交易（劉芳和王美英，2021）。

在國企資本結(jié)構(gòu)調(diào)整方面， 劉鳳環(huán)（2021）指出， 在對企業(yè)進(jìn)行財務(wù)收支審計時， 過高和過低的負(fù)債水平都會引起審計機(jī)關(guān)的關(guān)注， 畏于處罰， 企業(yè)有動力針對審計機(jī)關(guān)提出的建議進(jìn)行資本結(jié)構(gòu)調(diào)整。郭檬楠和郭金花（2020）研究發(fā)現(xiàn)， 國家審計可以揭示企業(yè)因多計資產(chǎn)和負(fù)債而導(dǎo)致實(shí)際負(fù)債率偏低的情況， 通過督促其整改， 提高目標(biāo)資產(chǎn)負(fù)債率， 減少過度負(fù)債。在國企績效方面， 李江濤等（2015）認(rèn)為， 國家審計可通過提升當(dāng)期和以后期間的腐敗治理效率正向影響企業(yè)績效。蔡利和馬可哪吶（2014）研究指出， 由于企業(yè)需要一段時間去整改國家審計揭露的問題， 國家審計對企業(yè)利潤總額的顯著影響存在一定的滯后期。吳秋生和郭檬楠（2018a）研究指出， 國家審計可通過拓展審計的廣度和深度、 加大審計的力度， 實(shí)現(xiàn)督促企業(yè)保值增值的功能。

綜上， 目前學(xué)術(shù)界關(guān)于國家審計與國有企業(yè)治理方面的研究主要集中在實(shí)證研究領(lǐng)域， 在實(shí)證研究中也有涉及國家審計對國企內(nèi)部治理、 國企投資、 國企資本結(jié)構(gòu)調(diào)整和國企績效等方面產(chǎn)生影響的機(jī)制分析， 但鮮有文獻(xiàn)從規(guī)范的視角系統(tǒng)梳理國家審計影響國有企業(yè)治理的機(jī)制和路徑。本文從分析國家審計的特征出發(fā)， 從國家審計在國有企業(yè)治理中的功能和定位方面研究國家審計影響國有企業(yè)治理的機(jī)制， 從權(quán)力治理、 信息治理和政策促進(jìn)三個方面研究國家審計影響國有企業(yè)治理的路徑， 以期為國有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供理論和實(shí)務(wù)參考。

三、 國家審計的特征與國有企業(yè)治理

國家審計的特征不僅內(nèi)生于國家審計的本質(zhì)， 也外生于國家審計的環(huán)境， 在體現(xiàn)國家審計所具有的自然屬性的同時， 也反映國家審計所具有的顯著社會屬性（尹平和戚振東，2010）。國家審計的高權(quán)威性、 強(qiáng)獨(dú)立性和精專業(yè)性特征既相互聯(lián)系， 也相互支撐， 是國家審計在國有企業(yè)治理中充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵要素。

（一） 國家審計的高權(quán)威性及其治理效用

權(quán)威性是國家審計機(jī)關(guān)有效實(shí)施審計監(jiān)督權(quán)的必要條件（吳秋生和上官澤明，2016）。國家審計的高權(quán)威性體現(xiàn)在法律保障、 證據(jù)獲取和審計處理等方面。在法律保障方面， 我國法律體系中處于較高地位的《憲法》和《審計法》賦予了國家審計機(jī)關(guān)監(jiān)督國有企業(yè)運(yùn)用國有資本從事生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力和職責(zé)?！稇椃ā焚x予國家審計機(jī)關(guān)對國有企業(yè)進(jìn)行依法審計的權(quán)力， 并將國家審計監(jiān)督制度確立為國家財經(jīng)管理的基本制度。在《憲法》確立國家審計監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上， 《審計法》對國家審計機(jī)關(guān)的職責(zé)、 權(quán)限、 審計程序以及相關(guān)的法律責(zé)任做出了具體、 細(xì)化的規(guī)定， 對國家審計監(jiān)督制度做出了較全面的法律論述?！稇椃ā泛汀秾徲嫹ā窂姆蓪用鏋閲覍徲嫷臋?quán)威性提供了有力保障。中央審計委員會的設(shè)立使審計機(jī)關(guān)成為國家治理的政治機(jī)關(guān)， 進(jìn)一步強(qiáng)化了國家審計的高權(quán)威性。在審計證據(jù)獲取方面， 國家審計機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制檢查權(quán)， 國家審計機(jī)關(guān)在獲取有關(guān)審計事項的審計證據(jù)時， 被審計國有企業(yè)不得拒絕、 拖延和謊報， 對于被審計國有企業(yè)在提供資料的過程中存在情節(jié)嚴(yán)重的違規(guī)情況的可以依法追究責(zé)任； 在對審計事項的有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查時， 相關(guān)單位（如公安、監(jiān)察和稅務(wù)等機(jī)關(guān)以及被審計國有企業(yè)的供應(yīng)商、客戶等）和個人應(yīng)當(dāng)支持、 協(xié)助審計工作。在審計處理上， 國家審計機(jī)關(guān)擁有審計處理權(quán)， 有權(quán)對查處的被審計國有企業(yè)的問題實(shí)施行政處理或移送處理， 對于被審計國有企業(yè)拒不執(zhí)行審計處理建議的情況， 國家審計機(jī)關(guān)有權(quán)采取措施強(qiáng)制執(zhí)行對企業(yè)的審計結(jié)果。法定的高權(quán)威性是國家審計促進(jìn)國有企業(yè)治理的前提。

（二） 國家審計的強(qiáng)獨(dú)立性及其治理效用

獨(dú)立性是審計的靈魂。國家審計的強(qiáng)獨(dú)立性體現(xiàn)在組織、 人員、 工作安排和經(jīng)費(fèi)來源等方面。在組織上， 審計署是國家審計的最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)， 由國務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)， 審計署與被審計國有企業(yè)不存在隸屬關(guān)系， 審計監(jiān)督權(quán)的行使也不受其他社會團(tuán)體、 行政機(jī)關(guān)和個人的影響。國家審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免依照法定程序進(jìn)行， 除非存在違法失職或其他與任職條件不符的情況， 否則不得隨意撤換。在人員上， 《審計法》要求國家審計機(jī)關(guān)的人員如與被審計國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人或主管人員存在近親屬關(guān)系， 或與被審計國有企業(yè)存在經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系， 或與被審計國有企業(yè)、 被審計國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人或主管人員之間存在可能影響審計工作公正性的利害關(guān)系時， 應(yīng)予以回避， 以使審計項目組成員能夠客觀公正地開展審計工作。在工作安排上， 國家審計機(jī)關(guān)年度審計工作重點(diǎn)的確定、 年度審計項目計劃的制訂以及具體審計方案的編制不受被審計國有企業(yè)的影響， 國家審計機(jī)關(guān)按照年度審計項目計劃組成審計項目組， 對被審計國有企業(yè)獨(dú)立開展審計工作、 獨(dú)立實(shí)施審計程序并得出審計結(jié)論。在經(jīng)費(fèi)來源上， 國家審計機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源于國家財政資金， 與被審計國有企業(yè)之間不存在審計費(fèi)用依附的情況， 從而國家審計機(jī)關(guān)在開展審計工作時不受被審計國有企業(yè)的限制， 能獨(dú)立客觀地對企業(yè)實(shí)施審計監(jiān)督。法定的強(qiáng)獨(dú)立性是國家審計促進(jìn)國有企業(yè)治理的基礎(chǔ)。

（三） 國家審計的精專業(yè)性及其治理效用

國家審計的精專業(yè)性主要體現(xiàn)在對審計專業(yè)素質(zhì)要求的復(fù)合型及審計思維方式的綜合性等方面。審計署對外公布的央企集團(tuán)審計結(jié)果公告雖然以“財務(wù)收支審計結(jié)果公告”命名， 但審計內(nèi)容已從傳統(tǒng)的企業(yè)財務(wù)收支方面的問題擴(kuò)展到企業(yè)重大決策和管理、 政策落實(shí)、 發(fā)展?jié)摿σ约傲疂崗臉I(yè)等方面的問題， 審計內(nèi)容的拓展對審計人員的專業(yè)性也提出了更高的要求。與社會審計和內(nèi)部審計相比， 國家審計特有的政策跟蹤審計、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、 績效審計和資源環(huán)境審計等業(yè)務(wù)類型使國家審計人員在審計國有企業(yè)財務(wù)收支、 重大決策和管理、 政策落實(shí)、 發(fā)展?jié)摿σ约傲疂崗臉I(yè)等方面時具有特殊的專業(yè)知識、 經(jīng)驗積累和職業(yè)判斷能力， 能夠從宏觀和微觀視角深入了解被審計國有企業(yè)及其環(huán)境， 較全面地識別和評估被審計國有企業(yè)在財務(wù)收支、 重大決策和管理、 政策落實(shí)、 發(fā)展?jié)摿σ约傲疂崗臉I(yè)等方面的重大風(fēng)險領(lǐng)域， 制訂恰當(dāng)?shù)膶徲嬘媱澆?shí)施更有針對性的進(jìn)一步審計程序， 以發(fā)現(xiàn)被審計國有企業(yè)在上述方面存在的重大問題。針對審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題， 國家審計機(jī)關(guān)能夠根據(jù)特有的專業(yè)知識、 經(jīng)驗積累以及對被審計國有企業(yè)的了解， 提出有建設(shè)性的整改建議。審計隊伍的精專業(yè)性是國家審計促進(jìn)國有企業(yè)治理的保證。

四、 國家審計影響國有企業(yè)治理的機(jī)制

國家審計是國有企業(yè)的重要外部監(jiān)督機(jī)制， 在國家審計服務(wù)于國家治理的內(nèi)在要求下， 國有企業(yè)審計監(jiān)督應(yīng)從“國家治理”的角度服務(wù)于國有企業(yè)治理， 規(guī)范和促進(jìn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。國家審計高權(quán)威性、 強(qiáng)獨(dú)立性和精專業(yè)性的特征使得國家審計機(jī)關(guān)在對國有企業(yè)實(shí)施審計時能夠更好地發(fā)揮揭示功能、 抵御功能和預(yù)防功能， 促使被審計國有企業(yè)在機(jī)制、 制度和管理等方面不斷完善， 使其在推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

（一） 國家審計在國有企業(yè)治理中的功能

1. 揭示功能。國家審計在國有企業(yè)治理中的揭示功能是指國家審計機(jī)關(guān)通過實(shí)施有效的審計程序， 客觀地收集被審計國有企業(yè)的相關(guān)證據(jù)， 發(fā)現(xiàn)并揭露企業(yè)存在的問題， 在聲譽(yù)機(jī)制和信息傳遞機(jī)制的作用下， 促使企業(yè)彌補(bǔ)制度缺陷和管理漏洞， 及時評估和應(yīng)對企業(yè)風(fēng)險， 落實(shí)國家政策， 提升企業(yè)發(fā)展質(zhì)量。發(fā)現(xiàn)并揭露被審計國有企業(yè)存在的問題是國家審計機(jī)關(guān)依法審計的法定職責(zé)， 體現(xiàn)了政府工作的高透明度及政府解決問題的決心（吳秋生和郭檬楠，2018b）。國家審計機(jī)關(guān)通過對外發(fā)布被審計國有企業(yè)審計結(jié)果公告的方式， 將審計過程中發(fā)現(xiàn)的被審計國有企業(yè)存在的違法違規(guī)行為、 管理問題以及運(yùn)營問題呈現(xiàn)在“陽光下”， 出于輿論壓力和企業(yè)聲譽(yù)考慮， 被審計國有企業(yè)有意愿整改國家審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的問題， 以降低國家審計機(jī)關(guān)披露的問題對企業(yè)聲譽(yù)產(chǎn)生的不利影響。審計結(jié)果公告的發(fā)布也提升了投資方與被審計國有企業(yè)之間、 被審計國有企業(yè)控股股東與非控股股東之間以及被審計國有企業(yè)委托方與管理者之間的信息透明度， 審計結(jié)果公告中披露的問題在信號傳遞的作用下會影響資本市場和消費(fèi)市場， 引起被審計國有企業(yè)股價、 投資關(guān)系和市場份額的不利變化， 為了穩(wěn)定企業(yè)的市值、 投資關(guān)系以及市場份額， 被審計國有企業(yè)會積極整改國家審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題， 向市場和利益相關(guān)者傳達(dá)企業(yè)的正面信息。

2. 抵御功能。國家審計在國有企業(yè)治理中的抵御功能是指國家審計機(jī)關(guān)基于對被審計國有企業(yè)的深入了解和分析， 針對發(fā)現(xiàn)的被審計國有企業(yè)的問題提出合理且有針對性的整改建議， 并追蹤企業(yè)落實(shí)整改情況， 促使企業(yè)進(jìn)一步健全相關(guān)制度， 規(guī)范內(nèi)部管理， 完善風(fēng)險預(yù)警機(jī)制， 減少政策落實(shí)過程中的障礙， 提升企業(yè)發(fā)展質(zhì)量。在對被審計國有企業(yè)提出整改建議方面， 國家審計機(jī)關(guān)特有的精專業(yè)性使其能夠深入分析在審計過程中發(fā)現(xiàn)的被審計國有企業(yè)存在問題的深層次原因， 在制度設(shè)計、 內(nèi)部管理和機(jī)制完善等方面提出適合企業(yè)具體情況的整改建議， 為企業(yè)及時糾偏提供重要且有用的信息和決策依據(jù)， 幫助企業(yè)更有效地推進(jìn)問題整改工作， 切實(shí)提升被審計國有企業(yè)的治理水平。在追蹤被審計國有企業(yè)問題整改方面， 國家審計機(jī)關(guān)在當(dāng)期的審計工作結(jié)束后， 通過進(jìn)一步跟蹤被審計國有企業(yè)， 持續(xù)關(guān)注國家審計機(jī)關(guān)所提出審計建議的采納落實(shí)情況， 或通過二次審計、 三次審計等“回頭看”的方式， 追查被審計國有企業(yè)對問題的整改情況， 促使企業(yè)積極回應(yīng)國家審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果。

3. 預(yù)防功能。國家審計在國有企業(yè)治理中的預(yù)防功能是指國家審計機(jī)關(guān)憑借其高權(quán)威性、 強(qiáng)獨(dú)立性和精專業(yè)性的特征， 對被審計國有企業(yè)和未被審計國有企業(yè)的潛在違規(guī)行為發(fā)揮震懾作用， 預(yù)防和預(yù)警被審計國有企業(yè)和未被審計國有企業(yè)的風(fēng)險隱患。對于被審計國有企業(yè)來說， 隨著國家審計機(jī)關(guān)對其相關(guān)責(zé)任人問責(zé)力度的加大， 被審計國有企業(yè)相關(guān)責(zé)任人的政治成本和契約成本增加， 懾于嚴(yán)重的問責(zé)后果， 其責(zé)任意識和危機(jī)意識增強(qiáng)， 在違規(guī)行為可能被國家審計機(jī)關(guān)問責(zé)的壓力下， 被審計國有企業(yè)會提高自身的能力， 規(guī)范自身的經(jīng)濟(jì)行為， 積極參與企業(yè)治理， 避免類似問題的重復(fù)發(fā)生， 弱化后期實(shí)施機(jī)會主義行為的動機(jī)。對于未被審計的國有企業(yè)來說， 國家審計機(jī)關(guān)對被審計國有企業(yè)的問責(zé)增加了未被審計國有企業(yè)的風(fēng)險感知， 提高了其對類似問題的預(yù)期成本， 理性且具有自利動機(jī)的企業(yè)高管在實(shí)施機(jī)會主義行為時， 會考慮行為所產(chǎn)生的成本和效益， 減少類似行為的發(fā)生。另外， 未被審計的國有企業(yè)也可以從被審計國有企業(yè)的問題中吸取教訓(xùn)， 反思和修正企業(yè)運(yùn)營中的制度缺陷與管理漏洞， 提升企業(yè)的治理水平， 增強(qiáng)企業(yè)的風(fēng)險預(yù)防和預(yù)警能力， 從制度設(shè)計和管理規(guī)范上減少與被審計國有企業(yè)類似問題發(fā)生的機(jī)會。

（二） 國家審計在國有企業(yè)治理中的定位

前審計長劉家義在2014年全國審計工作會議上提出， 國家審計是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基石和重要保障， 擴(kuò)展了國家審計的內(nèi)涵， 將對國家審計的認(rèn)識從微觀受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系擴(kuò)展到宏觀經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行和公共權(quán)力運(yùn)行范疇。服務(wù)國家治理是國家審計的內(nèi)在要求（陳英姿，2012）， 國家審計工作的開展要服從和服務(wù)于國家治理的大局。國有企業(yè)是國家實(shí)施宏觀調(diào)控和推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量， 國有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。國有企業(yè)審計監(jiān)督是國家審計的重要組成部分， 是國有企業(yè)的一項重要的外部治理機(jī)制， 在國家審計服務(wù)于國家治理的內(nèi)在要求下， 國有企業(yè)審計監(jiān)督需從國家治理的角度服務(wù)于國有企業(yè)治理， 規(guī)范和促進(jìn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

在國家治理的理念下， 國家審計機(jī)關(guān)對國有企業(yè)實(shí)施的審計不僅包括財務(wù)收支方面的內(nèi)容， 還包括企業(yè)重大決策和管理、 政策落實(shí)、 發(fā)展?jié)摿σ约傲疂崗臉I(yè)等方面的內(nèi)容。國家審計機(jī)關(guān)通過對被審計國有企業(yè)的財務(wù)收支情況及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、 合規(guī)性和合法性實(shí)施監(jiān)督， 有助于規(guī)范和約束企業(yè)的經(jīng)營活動， 提升企業(yè)財務(wù)信息的可靠性； 國家審計機(jī)關(guān)通過對被審計國有企業(yè)重大決策和管理情況實(shí)施審計， 能夠就企業(yè)重大決策程序的規(guī)范性和內(nèi)部管理的合理性進(jìn)行監(jiān)督， 發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)決策和盲目決策問題以及內(nèi)部管理缺陷， 促進(jìn)企業(yè)規(guī)范重大決策程序， 提升內(nèi)部管理水平； 國家審計機(jī)關(guān)通過關(guān)注被審計國有企業(yè)對國家政策的貫徹落實(shí)情況， 能夠就企業(yè)對國家出臺的相關(guān)政策的實(shí)施情況開展監(jiān)督， 及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中體制、 機(jī)制、 制度及管理方面的問題， 形成政策執(zhí)行和再決策的反饋機(jī)制， 減少企業(yè)貫徹落實(shí)國家政策的外部和內(nèi)部障礙； 國家審計機(jī)關(guān)通過對被審計國有企業(yè)發(fā)展?jié)摿Ψ矫娴年P(guān)注， 可以發(fā)現(xiàn)企業(yè)在核心競爭力培養(yǎng)和經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的穩(wěn)定有效性等方面存在的潛在問題， 督促企業(yè)及時調(diào)整， 提升企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ?國家審計機(jī)關(guān)通過對被審計國有企業(yè)廉潔從業(yè)方面的關(guān)注， 能夠發(fā)揮腐敗治理的作用， 提高企業(yè)資金、 資源的使用和配置效率。

五、 國家審計影響國有企業(yè)治理的路徑

（一） 權(quán)力治理路徑

1. 直接制約和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營中的權(quán)力運(yùn)行。加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督是國家審計的重要職責(zé)， 也是國家審計本質(zhì)屬性的體現(xiàn)（桂建平，2004）。一方面， 國家設(shè)置審計機(jī)關(guān)專門實(shí)行審計監(jiān)督制度， 是制約公權(quán)力的一種制度安排（劉力云，2013）。無論國家審計機(jī)關(guān)是否對國有企業(yè)實(shí)施審計以及國有企業(yè)是否愿意接受審計， 國有企業(yè)都是國家審計機(jī)關(guān)監(jiān)督的對象， 隨時都可能接受國家審計機(jī)關(guān)的審計， 如果發(fā)現(xiàn)不恰當(dāng)?shù)臋?quán)力行使過程和不良的結(jié)果， 相關(guān)負(fù)責(zé)人將被追究責(zé)任。在國家審計的高權(quán)威性、 強(qiáng)獨(dú)立性和精專業(yè)性下， 審計監(jiān)督的制度安排客觀上能夠制約國有企業(yè)運(yùn)營中的權(quán)力運(yùn)行， 弱化國有企業(yè)高管過度行權(quán)、 以權(quán)謀私或不作為等動機(jī)。另一方面， 國家審計機(jī)關(guān)通過實(shí)施審計程序發(fā)現(xiàn)和報告被審計國有企業(yè)在決策做出過程、 決策實(shí)施過程以及內(nèi)部管理中的不合規(guī)行為， 確認(rèn)和糾偏企業(yè)運(yùn)營中的權(quán)力錯用和濫用等問題， 對企業(yè)的權(quán)力運(yùn)行實(shí)施有效監(jiān)督。

2. 提升國有企業(yè)董事會效能。董事會在企業(yè)內(nèi)部治理中處于中樞地位， 具有代表股東參與企業(yè)戰(zhàn)略決策及監(jiān)督企業(yè)經(jīng)理層執(zhí)行董事會決議等職責(zé)（宋鐵波和羅娜，2020）。央企集團(tuán)審計結(jié)果公告顯示， 國家審計機(jī)關(guān)在審計國有企業(yè)的過程中關(guān)注企業(yè)決策管理和發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴氖马棧?如企業(yè)重大事項是否經(jīng)過集體決策、 企業(yè)科技投入是否符合監(jiān)管部門的要求、 企業(yè)產(chǎn)能利用是否合理及企業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)情況等， 針對審計中發(fā)現(xiàn)的上述問題， 國家審計機(jī)關(guān)對被審計國有企業(yè)提出審計建議并要求企業(yè)整改。在國家審計的高權(quán)威性和強(qiáng)威懾力下， 國有企業(yè)中的行政型董事和經(jīng)濟(jì)型董事都會出于自身利益（政治晉升或經(jīng)濟(jì)利益）考慮， 重視審計過程中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)在決策管理和發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴膯栴}， 促使董事會在企業(yè)運(yùn)營中積極履行決策和監(jiān)督職責(zé)， 對于企業(yè)重大事項保證實(shí)施集體決策的科學(xué)性和合理性， 為企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實(shí)施提供資源和決策支持， 同時識別企業(yè)高管的不作為、 慢作為和過度風(fēng)險規(guī)避等情況。

3. 提升國有企業(yè)監(jiān)事會效能。監(jiān)事會效能的有效發(fā)揮對企業(yè)完善公司治理和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。企業(yè)董事會和高管層及其成員的履職情況、 企業(yè)戰(zhàn)略實(shí)施情況、 企業(yè)財務(wù)決策及執(zhí)行情況、 企業(yè)風(fēng)險管理及內(nèi)控情況等通常包括在監(jiān)事會會議的議事內(nèi)容中， 企業(yè)監(jiān)事會應(yīng)嚴(yán)格按照法律和相關(guān)要求切實(shí)做好對企業(yè)董事會、 高管層及其成員的履職監(jiān)督， 積極實(shí)施企業(yè)風(fēng)險、 財務(wù)和內(nèi)控監(jiān)督。由于監(jiān)事會不參與企業(yè)的經(jīng)營管理， 在信息獲取方面可能會受到一定的限制， 從而影響監(jiān)督職能的有效履行（王兵等，2018）。國家審計的高權(quán)威性、 強(qiáng)獨(dú)立性和精專業(yè)性使其在對國有企業(yè)實(shí)施審計的過程中， 能夠深入了解被審計國有企業(yè)及其環(huán)境， 發(fā)現(xiàn)企業(yè)在財會核算、 決策和管理、 廉潔從業(yè)等方面的問題， 這些問題可以作為企業(yè)監(jiān)事會實(shí)施監(jiān)督工作的重要信息來源， 以彌補(bǔ)企業(yè)信息獲取渠道的局限性， 使企業(yè)監(jiān)事會發(fā)揮內(nèi)部治理作用， 督促企業(yè)相關(guān)部門或人員及時從制度和執(zhí)行層面解決問題。

（二） 信息治理路徑

1. 提高國有企業(yè)信息披露質(zhì)量。企業(yè)信息披露質(zhì)量是企業(yè)信息使用者做出恰當(dāng)決策的前提和依據(jù)， 國家審計機(jī)關(guān)的高權(quán)威性、 強(qiáng)獨(dú)立性和精專業(yè)性， 使其能夠獨(dú)立地對被審計國有企業(yè)實(shí)施有效的審計程序， 收集充分、 適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)， 發(fā)現(xiàn)企業(yè)在財務(wù)信息和非財務(wù)信息披露方面存在的問題， 并提出有針對性的整改建議。根據(jù)《審計法》， 國家審計機(jī)關(guān)擁有行政強(qiáng)制措施權(quán)、 處理處罰權(quán)和移送處理權(quán)等， 審計發(fā)現(xiàn)的被審計國有企業(yè)的財務(wù)和非財務(wù)信息披露問題及提出的整改建議能夠引起企業(yè)的重視， 促使其及時整改， 并遏制后期企業(yè)在信息披露方面的機(jī)會主義行為。國家審計機(jī)關(guān)對被審計國有企業(yè)信息披露機(jī)會主義行為的有效治理， 可以提升企業(yè)的信息披露質(zhì)量， 使信息披露能夠反映企業(yè)的真實(shí)情況， 降低企業(yè)投資者因信息不對稱而面臨的投資風(fēng)險， 提升股東對企業(yè)高管經(jīng)營及投資行為監(jiān)督的有效性。

2. 提升國有企業(yè)股東決策參與度。國有企業(yè)運(yùn)營中存在的兩類代理問題會對股東權(quán)益產(chǎn)生負(fù)面影響， 企業(yè)股東可以通過積極參與企業(yè)決策來維護(hù)自身權(quán)益， 然而信息不對稱和參與決策的成本可能會影響企業(yè)非控股股東的積極性， 使其在權(quán)益保護(hù)方面處于劣勢。隨著資本市場的日漸成熟， 非控股股東的權(quán)益意識逐漸增強(qiáng)， 審計機(jī)關(guān)對國有企業(yè)的審計結(jié)果公告提高了企業(yè)的信息透明度， 審計結(jié)果公告中披露的問題會因影響企業(yè)的社會聲譽(yù)和市場表現(xiàn)而引起非控股股東的關(guān)注。股東大會是股東參與企業(yè)決策的重要機(jī)制， 網(wǎng)絡(luò)投票平臺的快速發(fā)展為非控股股東參與股東大會提供了便利， 降低了非控股股東行使投票權(quán)的成本。經(jīng)過國家審計的企業(yè)的股東有較強(qiáng)的意愿參加股東大會， 關(guān)注企業(yè)問題的整改和潛在問題的優(yōu)化處理情況， 防止不利于自身利益和企業(yè)發(fā)展的決策通過， 引導(dǎo)管理層更加關(guān)注企業(yè)的長遠(yuǎn)利益。

3. 提升社會公眾的監(jiān)督效力。國有企業(yè)的“公共性”特征使得社會公眾對國有企業(yè)實(shí)施監(jiān)督具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義， 社會公眾的監(jiān)督與國家審計能夠形成監(jiān)督合力， 助推國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。一般情況下， 當(dāng)社會公眾處于信息劣勢地位時， 其監(jiān)督國有企業(yè)的積極性會受到抑制， 國家審計結(jié)果公告的發(fā)布為社會公眾提供了國有企業(yè)的相關(guān)信息， 提升了社會公眾參與國有企業(yè)監(jiān)督的熱情和積極性（靳思昌，2016）。社會公眾一方面通過關(guān)注和跟蹤被審計國有企業(yè)問題的后續(xù)處理及整改情況， 發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的效力， 促使企業(yè)及時整改問題， 以維護(hù)企業(yè)的社會聲譽(yù)； 另一方面， 社會公眾可以向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)提供所知悉的被審計國有企業(yè)的新情況、 新問題和新線索， 通過豐富審計機(jī)關(guān)的信息來源， 進(jìn)一步發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督效力。同時， 社會公眾也可以針對審計公告制度實(shí)施中存在的問題向國家審計機(jī)關(guān)提出改進(jìn)建議， 使制度設(shè)計更符合民意， 從而形成良性循環(huán)。

（三） 政策促進(jìn)路徑

1. 促進(jìn)國家政策的貫徹執(zhí)行。國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)， 具有積極貫徹執(zhí)行國家相關(guān)政策的責(zé)任。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》中指出： 審計具有促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)的保障作用。國家審計機(jī)關(guān)在對國有企業(yè)財務(wù)收支情況實(shí)施審計的同時， 會關(guān)注國有企業(yè)對國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策與決策部署的貫徹執(zhí)行情況， 對于未執(zhí)行或執(zhí)行不到位的情況在審計結(jié)果公告中一并對外披露， 同時通過深入了解被審計國有企業(yè)政策落實(shí)的職責(zé)分工和相應(yīng)的工作機(jī)制、 政策落實(shí)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及制定的政策落實(shí)的具體措施和配套措施， 發(fā)現(xiàn)阻礙政策落實(shí)的深層次問題并提出整改建議， 在企業(yè)黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)下， 被審計國有企業(yè)會根據(jù)審計機(jī)關(guān)提出的建議積極實(shí)施整改， 以進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)政策落實(shí)的職責(zé)分工， 合理設(shè)計相應(yīng)的工作機(jī)制和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)， 提升政策落實(shí)的具體措施和配套措施與企業(yè)具體情況的適配度。

2. 提高國家政策的運(yùn)行效率。政策的運(yùn)行效率可以用政策執(zhí)行過程中所投入的人力、 物力、 時間、 資金等直接資源和信息、 風(fēng)險、 機(jī)會成本等間接資源以及產(chǎn)生的政策效果等因素進(jìn)行衡量。在投入資源一定的情況下， 政策執(zhí)行產(chǎn)生的效果與政策目的的契合度越高， 政策運(yùn)行的效率越高， 或者在政策執(zhí)行效果一定的情況下， 所投入的資源越少， 政策運(yùn)行效率越高（汪霞，2010）。央企集團(tuán)審計結(jié)果公告顯示， 審計機(jī)關(guān)在對國有企業(yè)實(shí)施財務(wù)收支審計時， 關(guān)注企業(yè)在財務(wù)管理、 重大決策和內(nèi)部管理等方面的問題， 如超范圍列支成本費(fèi)用問題、 重大事項未經(jīng)集體決策問題和重復(fù)建設(shè)問題等。在國家審計的高權(quán)威性、 強(qiáng)獨(dú)立性和精專業(yè)性下， 審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)和披露的這些問題及提出的對策能夠督促被審計國有企業(yè)及時整改， 以規(guī)范企業(yè)的財務(wù)管理、 決策程序和內(nèi)部管理， 從而有利于提高企業(yè)在政策執(zhí)行過程中的資金撥付、 資金使用和相關(guān)賬務(wù)處理的規(guī)范程度， 減少政策執(zhí)行過程中所涉及的部門數(shù)量和層級， 同時也有利于減少政策執(zhí)行過程中相關(guān)責(zé)任人員的機(jī)會主義行為， 提高政策執(zhí)行效果與政策目的的契合程度。

六、 配套措施

（一） 加大國有企業(yè)審計整改力度

審計署對外公布的央企集團(tuán)審計結(jié)果公告顯示， 有部分央企集團(tuán)接受過二次或者三次國家審計， 但接受二次或三次國家審計的央企集團(tuán)存在上次審計結(jié)果公告中披露的問題仍在下次審計結(jié)果公告中出現(xiàn)的情況。審計整改是審計程序的重要環(huán)節(jié)， 加大國有企業(yè)審計整改力度有助于強(qiáng)化國家審計的治理效應(yīng)。國有企業(yè)審計整改力度的加大可以從成立審計整改檢查組、 實(shí)施審計整改事項分類管理和加強(qiáng)審計整改成果運(yùn)用等方面入手。在審計整改檢查組的成立方面， 檢查組可以由審計機(jī)關(guān)內(nèi)部相對獨(dú)立于審計項目組的人員組成， 該組成方式有助于整改檢查組成員與審計項目組成員的溝通交流， 以減少審計項目組成員在提出審計建議時因擔(dān)心被審計國有企業(yè)不能整改而產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)； 在審計整改事項分類管理方面， 可以根據(jù)整改事項的難易程度和金額進(jìn)行分類， 確定不同事項的整改期限， 被審計國有企業(yè)的相關(guān)負(fù)責(zé)人可以按類別整理出整改任務(wù)清單， 根據(jù)不同類別事項的整改期限科學(xué)規(guī)劃時間， 實(shí)行“對賬銷號”； 在審計整改成果運(yùn)用方面， 被審計國有企業(yè)審計整改落實(shí)情況應(yīng)連同審計結(jié)果一并納入企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的評價體系中， 以提升被審計國有企業(yè)對問題整改的積極性。

（二） 改進(jìn)國有企業(yè)審計結(jié)果公告制度

審計署網(wǎng)站對外公布央企集團(tuán)審計結(jié)果公告的時間相對滯后， 不同年度審計結(jié)果公告涵蓋的基本內(nèi)容不同， 且審計機(jī)關(guān)未對外報告被審計央企集團(tuán)的問題整改情況， 這在一定程度上降低了審計結(jié)果公告的時效性、 可比性和威懾力， 會對國家審計的治理效應(yīng)產(chǎn)生負(fù)面影響。改進(jìn)國有企業(yè)審計結(jié)果公告制度可以從審計結(jié)果公告的及時性、 可比性和完整性入手， 提升國家審計的監(jiān)督效應(yīng)和警示效應(yīng)。在審計結(jié)果公告的及時性方面， 可以進(jìn)一步縮小審計工作的實(shí)施、 完成與對外發(fā)布審計結(jié)果公告的時間間隔， 明確對外發(fā)布被審計年度審計結(jié)果公告的截止時間， 以增強(qiáng)審計結(jié)果公告的時效性； 在審計結(jié)果公告的可比性方面， 可以進(jìn)一步規(guī)范審計結(jié)果公告的內(nèi)容、 語言表述和格式等， 同一行業(yè)不同企業(yè)不同年度的審計結(jié)果公告以及同一企業(yè)不同年度的審計結(jié)果公告的基本內(nèi)容框架應(yīng)該大體統(tǒng)一， 以增強(qiáng)審計結(jié)果公告的縱向和橫向可比性； 在審計結(jié)果公告的完整性方面， 可以根據(jù)審計機(jī)關(guān)對被審計單位整改情況的跟蹤檢查結(jié)果追加披露被審計單位的問題整改情況， 對于沒有整改的問題應(yīng)披露相關(guān)責(zé)任人及未整改原因， 增強(qiáng)國家審計的威懾力， 促使被審計單位及時整改問題。

（三） 強(qiáng)化國有企業(yè)審計問責(zé)

審計署對外公布的央企集團(tuán)審計結(jié)果公告中披露的相關(guān)問責(zé)信息較為簡單， 僅說明了涉嫌相關(guān)問題線索的有關(guān)人員移送相關(guān)部門進(jìn)一步處理， 對于問責(zé)人員移送的原因、 移送部門及問責(zé)結(jié)果并沒有進(jìn)行披露， 這在一定程度上影響了國家審計治理效應(yīng)的有效發(fā)揮。在被審計對象未履行或未恰當(dāng)履行受托責(zé)任時， 審計應(yīng)具有延伸問責(zé)的功能。強(qiáng)化國有企業(yè)審計問責(zé)可以從擴(kuò)大國家審計問責(zé)范圍、 建立問責(zé)聯(lián)席會議制度以及提升審計問責(zé)信息透明度入手。在擴(kuò)大國家審計問責(zé)范圍方面， 可以從違法違規(guī)行為的問責(zé)擴(kuò)大到績效問責(zé)， 對盲目投資、 監(jiān)督不力和不作為、 慢作為等行為追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任， 以提升企業(yè)高管對績效的重視程度； 在建立問責(zé)聯(lián)席會議制度方面， 對于重大的審計問責(zé)事件， 可以通過整合多元化的問責(zé)主體（如紀(jì)檢、監(jiān)察和司法等部門）減少信息溝通障礙， 以更好地識別和判定相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任； 在提升審計問責(zé)信息透明度方面， 可以考慮公開問責(zé)信息， 由審計機(jī)關(guān)會同其他問責(zé)主體編制問責(zé)結(jié)果公告并向社會公眾公布， 以利于提升社會公眾監(jiān)督問責(zé)結(jié)果的公正性， 進(jìn)一步增強(qiáng)國家審計的威懾力。

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