林李鈺

摘要：分稅制改革后，地方政府主要依靠土地出讓獲得收入，發(fā)展經(jīng)濟，使得土地財政行為、房價與宏觀經(jīng)濟這三者之間聯(lián)系緊密。為探究這三者之間的關(guān)系，文章對十年來GDP、房價以及土地財政收入的數(shù)據(jù)進行了對比分析，發(fā)現(xiàn)土地財政行為與房價對經(jīng)濟增長都存在正向促進作用，但房價可能對實體經(jīng)濟存在一定的擠出效應(yīng)，而土地財政行為從長期來看也不具有可持續(xù)性。文章又進一步探究了土地財政行為與房價之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)由于地方政府較高的土地財政依賴度，使得地方政府收入與房價聯(lián)系緊密，簡單的抑制房價可能造成地方政府債務(wù)危機?；谏鲜鲫P(guān)系分析，文章提出了要逐漸切斷地方政府財政與房價之間的聯(lián)系，推動地方政府收入往實體經(jīng)濟方向轉(zhuǎn)變的建議。

關(guān)鍵詞：土地財政;房價;宏觀經(jīng)濟波動;地方政府收入;土地財政依賴度

中圖分類號：F812.41;F301.2??????文獻標(biāo)識碼：A???文章編號：1005-6432（2024）17-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.17.003

1．引言

房地產(chǎn)是我國宏觀經(jīng)濟的支柱型產(chǎn)業(yè)，然而近年隨著城鎮(zhèn)化推進，房價飛速上漲。根據(jù)世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，房價收入比系數(shù)應(yīng)維持在4～6，超過7，則該地區(qū)為“房價較難承受地區(qū)”?[1]。而根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，中國有63個城市房價收入比分布于10～20，一線城市的房價收入比均達到30以上的水平。過高的房價不僅造成了居民嚴(yán)重的買房壓力，也對未來實體經(jīng)濟投資產(chǎn)生了一定的“擠出效應(yīng)”。但另一方面，分稅制改革后，地方政府開始通過土地財政的方式獲得財政收入投入地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生保障[2]，一定程度上又促進了實體經(jīng)濟的發(fā)展，因此如果簡單粗暴地實行抑制房價的政策，反而會對地方政府財政收入產(chǎn)生影響，進而影響當(dāng)?shù)毓卜?wù)提供與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，現(xiàn)當(dāng)下，土地市場與住房市場聯(lián)系緊密，使得土地財政行為、房價與宏觀經(jīng)濟發(fā)展存在一系列傳導(dǎo)機制，因此需要分析這三者其中的關(guān)聯(lián)，進而提出相應(yīng)建議進行調(diào)整。

2.房價、土地財政與宏觀經(jīng)濟

2.1?房價與土地財政對宏觀經(jīng)濟波動的影響

為明晰房價與土地財政行為對宏觀經(jīng)濟波動的影響，研究選取近十年來的商品房平均銷售價格作為房價這一變量的數(shù)據(jù)，土地出讓收入為狹義的土地財政收益的數(shù)據(jù)，制作圖表如表1所示。

從表格1可知，房價與土地出讓收入上升速度遠小于GDP增長速度，因此，可以認(rèn)為：就目前而言，土地財政行為與房價高企并未影響到經(jīng)濟發(fā)展，相反反而對經(jīng)濟發(fā)展有促進作用。

然而，上表選取GDP作為衡量經(jīng)濟的指標(biāo)，未能很好的衡量這兩個變量對于實體經(jīng)濟的作用。趙扶揚，梅冬州（2023）以國家統(tǒng)計局公布的70個大中城市新建住宅價格指數(shù)作為房價，引入了消費品零售額變量，對所有數(shù)據(jù)進行了取對數(shù)后HP濾波處理以剔除增長趨勢的影響，得到了中國房價與GDP、消費的相關(guān)性，結(jié)果顯示中國房價與GDP呈顯著正相關(guān)，但與消費呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，表明房價的上漲會對居民消費存在擠出作用[3]。

另一方面，與數(shù)據(jù)分析結(jié)果相同，以往許多研究也提出短期來看，土地財政行為對于經(jīng)濟增長確實有正向作用，原因在于政府通常將大部分土地財政收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從而帶動宏觀經(jīng)濟發(fā)展[4-5]，且根據(jù)數(shù)據(jù)分析，自2008年開始，快速的基建投資成為了拉動宏觀經(jīng)濟增長的重要因素?[3]。但需要注意的是，土地財政基于兩個渠道影響地方經(jīng)濟，分別為“引資生稅”和“以地生財”。前者為通過出讓低廉的工業(yè)用地招商引資，進而帶動經(jīng)濟增長，后者為通過“招拍掛”提高房地產(chǎn)用地價格，高價出讓商住用地以獲取財政收入[6]，也有學(xué)者認(rèn)為，高價出讓商住用地獲取的財政收入能夠彌補財政缺口，從而進一步支持企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營[7]。然而根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，自2004年起，我國住宅用地的價格飛速上漲，而工業(yè)用地的價格卻一直維持平穩(wěn)，巨大的價格差異導(dǎo)致了不同用途的土地之間的市場分割，這使得在房地產(chǎn)市場繁榮時，房價上漲無法外溢到工業(yè)用地地價上，從而制造業(yè)無法出現(xiàn)基于土地抵押的信貸擴張，最后導(dǎo)致投資和信貸的擠出[3]。此外，許多學(xué)者也提出從短期來看，土地財政對經(jīng)濟發(fā)展確實有一定的促進作用，但其不具有可持續(xù)發(fā)展性，原因在于，地方政府的土地財政行為會加劇土地需求，從而對土地市場造成沖擊，引起實體經(jīng)濟的波動，不利于宏觀經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展[8]，且目前土地財政行為的收入來源于巨大的土地需求，若是地方政府過度依賴土地出讓收入，將來若是無土地供給，將會面臨巨大的經(jīng)濟危機，從長期來看，經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)更多地依賴于技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級。

綜上所述，就目前來看房價與土地財政行為都未對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生抑制作用，反而對經(jīng)濟發(fā)展有促進作用。然而高房價與土地財政行為都對實體經(jīng)濟存在一定的沖擊，長期來看，應(yīng)依靠技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級來推動實體經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

2.2?房價與土地財政關(guān)系

綜上分析，應(yīng)通過政策抑制房價增長或降低房價，來減少房價對實體經(jīng)濟的沖擊，并以此抑制土地市場需求，進而減少土地供給，從而使地方政府不過度依賴土地財政行為。然而，房價與土地財政之間存在更為復(fù)雜的傳導(dǎo)機制，這意味著不能采取單純地采取抑制房價的政策，否則反而會損害經(jīng)濟發(fā)展。

先從我過地方政府財政收入情況來看，1994年分稅制改革后，地方財政財稅比例被壓縮，地方財政壓力逐漸增加，而土地出讓金部分地方政府可以自收自支，因此成為了地方政府財政收入的重要組成部分，“土地財政”的道路也由此誕生。為探究地方政府土地財政依賴度，文章以一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入為地方財政收入基準(zhǔn)，忽略土地出讓過程中的其它收入，以狹義的土地出讓金收入作為土地出讓收入，得到土地財政依賴度公式為：土地出讓金/（一般公共預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入）[9]。根據(jù)此公式，整合2012年到2022年的土地的相關(guān)稅收并計算土地財政依賴度如表2所示。

將表2數(shù)據(jù)導(dǎo)入EXCEL可知，從2012年到2022年，我國地方政府土地財政依賴度維持在26%～45%，2020和2021年土地財政依賴度較高，超過了40%，而土地相關(guān)稅收占地方財政收入比例并不高。從各省2021年土地財政依賴度來看，大部分地區(qū)的土地財政依賴度集中于20%～40%的區(qū)間，其中江蘇、貴州、浙江、湖北以及湖南五省的土地財政依賴度超出了區(qū)間范圍，分別為50.17%、43.13%、49.64%、42.11%和40.35%，其中湖北、貴州、湖南以及安徽由于處于經(jīng)濟快速發(fā)展階段，因此需要通過土地財政獲得收入，投入建設(shè)，促進經(jīng)濟發(fā)展。而北京、上海等大城市因為有其它途徑的收入來源，因此土地財政依賴度較低，此外，西藏、內(nèi)蒙古等發(fā)展較為緩慢的地區(qū)對土地財政依賴度也較低[9]。可以看出地方政府的主要收入來源是土地出讓收入，而有關(guān)土地的相關(guān)稅收占比較低，較高的土地財政依賴度帶來了高地價和相關(guān)稅費，一定程度上導(dǎo)致了房價持續(xù)上漲，當(dāng)?shù)胤秸畬ν恋爻鲎尳鸬闹浔壤抡{(diào)，土地市場的供給減少，地方政府的土地財政行為也會出現(xiàn)明顯收縮[10]。

然而，土地財政行為收縮又會帶來其它一系列問題，首先是地方政府債務(wù)問題。現(xiàn)今房價與地方政府的償債能力高度相關(guān)，房價下降很可能導(dǎo)致地方政府違約，觸發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險[11]。這是因為，房價上升會導(dǎo)致土地需求擴大，進而導(dǎo)致地價上漲，這不僅增大了土地財政收入，也加大了土地融資的力度[12]，而同時基于上述分析，我國地方政府對土地財政依賴度高，主要依靠土地財政收入進行還債，如果對房地產(chǎn)行業(yè)進行控制，可能使房地產(chǎn)行業(yè)收入與投資的下滑，進而導(dǎo)致土地需求下降，使得地方財政收入大幅度縮水，進而使得地方政府面臨債務(wù)危機，進而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。其次，根據(jù)數(shù)據(jù)表明，地方政府將大部分財政收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[3]，結(jié)合現(xiàn)有研究可知，地方政府通過將土地注入融資平臺，并以穩(wěn)定的土地出讓收入與土地作為擔(dān)保，從而從融資平臺中獲得信貸，隨著房價與地價逐漸上漲，也使得融資平臺得以撬動越來越多資金，然后地方政府再將這些資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[13]。也就是說地方政府債務(wù)的高企在一定程度上也促進了國民經(jīng)濟增長，而房價下跌也意味著地方政府收入下降，相應(yīng)的地方政府對地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也會減少，反而不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。最后，基于以上對于土地財政行為對宏觀經(jīng)濟波動影響的分析并結(jié)合現(xiàn)有研究可知，房價波動對宏觀經(jīng)濟波動具有放大效應(yīng)，房價下降會導(dǎo)致土地財政收入下降，并進一步對投資產(chǎn)生負(fù)向沖擊，并通過金融加速器放大房價對經(jīng)濟帶來的沖擊[14]。

綜上所述，當(dāng)前情況下，房價下降會帶來地方政府收入收縮，進而通過影響地方政府償債能力、基礎(chǔ)設(shè)施投入力度、招商引資投資等渠道影響地方經(jīng)濟情況，因此當(dāng)前需要探究如何在不影響地方政府收入的前提下，穩(wěn)定房價，并將資金影響制造業(yè)，促進實體經(jīng)濟增長。

3.結(jié)論及建議

當(dāng)下，由于房價與地方政府收入、地方政府債務(wù)存在聯(lián)系，因此應(yīng)從根本入手，切斷房價與方政府債務(wù)、地方政府收入問題的關(guān)聯(lián)性，地方政府也應(yīng)逐漸擺脫對土地財政收入的依賴。土地財政行為的源于分稅制改革，由上述分析可知，一些中等不發(fā)達城市由于還未形成一些比較穩(wěn)定的大型產(chǎn)業(yè)，只能依賴土地財政收入獲取資金來源，投入工業(yè)化、城市化建設(shè)，因此土地財政依賴度較高。因此，從長遠來看，若能積極推進產(chǎn)業(yè)升級與高端化，將地方政府收入來源逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶓w經(jīng)濟，就能減少地方政府對土地財政的依賴，進而切斷房價與地方政府收入、地方政府債務(wù)的聯(lián)系，針對這一思路可提出以下幾點建議。

第一，短期來看，國家需要加強地方政府債務(wù)管理，提高地方債務(wù)融資的透明度，硬化預(yù)算約束，建立系統(tǒng)的地方政府債務(wù)風(fēng)險分類處置制度和風(fēng)險應(yīng)急處置制度，加強地方政府債務(wù)督查，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

第二，中期來看，可以通過減少地方政府支出，來降低地方政府的債務(wù)存量，并通過優(yōu)化當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、深化財稅體制改革，改變政府收入結(jié)構(gòu)，使政府逐漸擺脫土地財政依賴，并促進地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。首先，可以逐漸降低地方政府在基建中的投資比例，引入社會資本，積極為基建部門與市場上的其它企業(yè)建設(shè)公平的競爭環(huán)境，逐漸將資金引入生產(chǎn)率更高的部門，提高配置效率，同時還需要明晰融資主體與政府之間的權(quán)責(zé)、利益關(guān)系，在保證政府主導(dǎo)的前提下，盡量減少財政資金的投入。另一方面，基建投資仍然是地方政府促進經(jīng)濟增長的重要手段，因此政府可以通過給予新基建優(yōu)惠政策的方式，鼓勵新基建產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以新基建為傳統(tǒng)基建賦能，為更多企業(yè)提供科技化、智能化的基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)科技共享，從而進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其次，還需要深化財稅體制改革，征新的稅種或者提高某些稅率，或基于“房住不炒”的調(diào)控基調(diào)，根據(jù)實際住房用途給予不同程度的稅收優(yōu)惠，不僅開通新的地方政府收入渠道，一定程度彌補地方政府收入結(jié)構(gòu)改革下的資金損失，也能夠使得政府通過稅收調(diào)控經(jīng)濟，充分抑制炒房需求，穩(wěn)定房價，引導(dǎo)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。同時也需要建立好中央和地方財政關(guān)系，推動形成各級政府事權(quán)與財力相適應(yīng)的制度，調(diào)動各級政府的積極性。

第三，長期來看，國家需要維持快慢結(jié)合、張弛有度的治理節(jié)律[15]。土地財政機制擁有極大的復(fù)雜性，各位學(xué)者對于土地財政的各個傳導(dǎo)機制的研究也還在突破中，因此基于我國現(xiàn)在的地方政府財政現(xiàn)狀，需要緩慢進行調(diào)整，逐步將地方政府收入轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟，對房價進行穩(wěn)控，以防房地產(chǎn)泡沫破裂，產(chǎn)生金融危機。同時引導(dǎo)資金向高效率部門、地區(qū)流動，擺脫國民經(jīng)濟對于基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)的依賴，同時也要打破區(qū)域分割，促進市場一體化，暢通國內(nèi)大循環(huán)，推動經(jīng)濟發(fā)展。

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