陳興宇 賈其娜

摘要：區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是加快區(qū)域綠色轉(zhuǎn)型、促進(jìn)區(qū)域間人與自然和諧共生的重要路徑，是長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化建設(shè)的內(nèi)在邏輯與要求。在論述長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，闡釋了生態(tài)治理面臨的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制不完善、利益協(xié)調(diào)機(jī)制不通暢、治理主體權(quán)責(zé)不明晰、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不健全等機(jī)制困境?；趨f(xié)同治理理論的特征與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的特點(diǎn)，提出優(yōu)化頂層決策設(shè)計(jì)機(jī)制、理順利益協(xié)調(diào)機(jī)制、完善多元主體參與機(jī)制、健全共保聯(lián)制機(jī)制的優(yōu)化路徑。對(duì)于提高跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理能力，推進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化建設(shè)具有重要的理論價(jià)值。

關(guān) 鍵 詞：生態(tài)環(huán)境；協(xié)同治理；機(jī)制困境；路徑優(yōu)化；長(zhǎng)三角地區(qū)

中圖法分類(lèi)號(hào)：F323.22;X321

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.05.006

0 引 言

長(zhǎng)三角地區(qū)2022年GDP約占全國(guó)24%，常駐人口約占全國(guó)17%，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、極具開(kāi)放性和創(chuàng)新力的地區(qū)之一，在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)大局與全方位開(kāi)放格局中具有舉足輕重的地位。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和人類(lèi)干擾的持續(xù)加劇，流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和綜合性增強(qiáng)，發(fā)展與保護(hù)的矛盾日益突出，傳統(tǒng)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理思路難以取得良好成效，無(wú)法滿足高質(zhì)量發(fā)展新階段的需求，流域整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和一體化發(fā)展理論及實(shí)踐日益受到學(xué)術(shù)界和政界關(guān)注^［1］。2019年12月，國(guó)家印發(fā)的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，推動(dòng)環(huán)境協(xié)同治理，夯實(shí)綠色發(fā)展生態(tài)底色，努力建設(shè)綠色美麗長(zhǎng)三角。2021年初，推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組編制的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》提出了“共保聯(lián)治，共建共享”的發(fā)展理念，標(biāo)志著長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)將進(jìn)入一體化階段。2022年1月，國(guó)家發(fā)改委頒布的《“十四五”重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理要加強(qiáng)跨省聯(lián)防聯(lián)控，深化綜合治理、協(xié)同治理，推動(dòng)提升區(qū)域環(huán)境治理一體化水平。三省一市政府已初步建立定期協(xié)商、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)防聯(lián)控等跨域生態(tài)協(xié)同治理的制度框架，并在實(shí)踐中取得了積極成效。但是多維度治理需求與當(dāng)前分權(quán)式環(huán)境管理制度和條塊化分割的行政體系間產(chǎn)生了矛盾，造成各方利益協(xié)調(diào)困難，無(wú)法為地區(qū)流域治理提供長(zhǎng)效動(dòng)力，流域治理仍處在“治理不經(jīng)濟(jì)” 狀態(tài)^［2］。長(zhǎng)三角生態(tài)治理在頂層設(shè)計(jì)、利益協(xié)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)控等方面仍面臨諸多難題，制約著該區(qū)域生態(tài)綠色一體化進(jìn)程。因此，研究如何優(yōu)化協(xié)同治理的體制機(jī)制，對(duì)推動(dòng)建設(shè)綠色美麗長(zhǎng)三角具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

1 協(xié)同治理的理論內(nèi)涵及運(yùn)行優(yōu)勢(shì)

1.1 協(xié)同治理的的理論內(nèi)涵

20世紀(jì)80年代德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立了協(xié)同理論，用于探究系統(tǒng)中大量不同性質(zhì)的組成部分如何受到普遍規(guī)律支配、通過(guò)協(xié)作形成有序的結(jié)構(gòu)^［3］。重點(diǎn)研究以自組織形式運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)，目的是找出與子系統(tǒng)無(wú)關(guān)并支配著自組織過(guò)程的一般性原理^［4］。因此，協(xié)同理論呈現(xiàn)出治理系統(tǒng)的開(kāi)放性、主體的自組織性以及行為的有序性特征。治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程^［5］。它強(qiáng)調(diào)多元主體共同作用而非一元主體單一功能^［6］。協(xié)同治理理論是基于自然科學(xué)協(xié)同論與社會(huì)科學(xué)治理理論的交叉理論，可以將其理解為政府主體與其他非政府主體的利益相關(guān)者，基于特定的社會(huì)問(wèn)題，采用相對(duì)正式的機(jī)制進(jìn)行協(xié)商、互動(dòng)、決策和共同行動(dòng)的過(guò)程^［7］。協(xié)同治理理論將協(xié)同理論的開(kāi)放性、自組織性、有序性的特征與治理理論要求的多元主體共同參與相融合，可以有效應(yīng)對(duì)跨區(qū)域公共事務(wù)的治理難題。

1.2 協(xié)同治理理論的適用優(yōu)勢(shì)

在新時(shí)代的背景下，長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的跨域治理面臨復(fù)雜挑戰(zhàn)。它涉及行政區(qū)劃范圍廣、相關(guān)利益主體多，屬于典型的跨區(qū)域公共事物。其有效治理要求構(gòu)建一個(gè)開(kāi)放性、多元化的治理系統(tǒng)，實(shí)施多元協(xié)同的治理模式。治理主體的多元性在長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中尤為關(guān)鍵。在協(xié)同治理的框架下，區(qū)域內(nèi)的政府、企業(yè)、非政府組織及公眾等不同主體不僅自身承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，還在互動(dòng)中形成自組織的集體行動(dòng)。這種自組織能力使得各治理主體不僅單獨(dú)行動(dòng)，還能在共同目標(biāo)的引導(dǎo)下，相互配合，共同推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理。協(xié)同治理的有序性是推動(dòng)從無(wú)序到有序狀態(tài)轉(zhuǎn)變的必要條件。在長(zhǎng)三角地區(qū)的協(xié)同治理過(guò)程中，必須強(qiáng)化不同主體間的協(xié)作與合力，確保治理行為的協(xié)調(diào)一致，促進(jìn)治理活動(dòng)的整體有序性，從而提升治理效果?？傊趨f(xié)同治理理論的賦能下，長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境治理將形成一個(gè)開(kāi)放的治理系統(tǒng)，多元主體廣泛參與的協(xié)同機(jī)制。為解決該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理實(shí)踐提供理論指導(dǎo)，推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

20世紀(jì)80年代赫爾曼·哈肯創(chuàng)立了協(xié)同理論，探究系統(tǒng)中大量不同性質(zhì)的組成部分如何受到普遍規(guī)律支配、通過(guò)協(xié)作形成有序的結(jié)構(gòu)^［7］。重點(diǎn)研究以自組織形式運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)，目的是找出與子系統(tǒng)無(wú)關(guān)并支配著自組織過(guò)程的一般性原理^［8］。治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程^［9］。它強(qiáng)調(diào)多元主體共同作用而非一元主體單一功能，治理的理想目標(biāo)是善治^［10］。協(xié)同治理理論是基于自然科學(xué)協(xié)同論與社會(huì)科學(xué)治理理論的交叉理論，可以將其理解為政府主體與其他非政府主體的利益相關(guān)者，基于特定的社會(huì)問(wèn)題，采用相對(duì)正式的機(jī)制進(jìn)行協(xié)商、互動(dòng)、決策和共同行動(dòng)的過(guò)程^［11］。協(xié)同治理理論對(duì)于跨區(qū)域公共問(wèn)題的治理具有重要的理論價(jià)值。

1.1 治理系統(tǒng)的開(kāi)放性與跨域生態(tài)問(wèn)題的公共性

從事物性質(zhì)的維度理解，協(xié)同治理是一個(gè)開(kāi)放性的治理系統(tǒng)，可以包含區(qū)域范圍內(nèi)利益相關(guān)的政府部門(mén)、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等多元的治理主體和具有公共性的治理客體。長(zhǎng)三角“三省一市”地理位置相鄰，區(qū)域內(nèi)河流眾多、水網(wǎng)密集、水系相通，這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)乃至更廣范圍的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題相互污染，從而加劇整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境危機(jī)?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已然成為整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)的公共事務(wù)，而非個(gè)別城市內(nèi)部的公共事務(wù)?？鐓^(qū)域公共事務(wù)治理是一個(gè)開(kāi)放的治理系統(tǒng)，綜合考慮其共性和開(kāi)放性的特征，需要不同類(lèi)型的治理主體參與。

1.2 治理主體的自組織性與跨域生態(tài)治理主體的多元性

在協(xié)同治理理論框架內(nèi)，不同主體的行為在互動(dòng)中會(huì)形成自組織的集體行動(dòng)。協(xié)同是在多元主體自組織的集體行為中實(shí)現(xiàn)的，長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理主體的多元性使得自組織的集體行動(dòng)成為可能。該區(qū)域的生態(tài)治理涉及政府、企業(yè)、社會(huì)和公眾等不同類(lèi)型的主體，環(huán)境問(wèn)題治理既是作為公共利益代表者與公共物品提供者的政府的責(zé)任，也是排污企業(yè)的責(zé)任，同時(shí)非政府性的環(huán)境保護(hù)組織、科研機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾也是重要的治理參與者。不同性質(zhì)的主體各自采取治理行動(dòng)時(shí)相互博弈和互動(dòng)，出現(xiàn)了自組織的集體行動(dòng)，這種基于共同治理目標(biāo)的集體行動(dòng)可以促使整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理走向善治。

1.3 治理行為的有序性與跨域生態(tài)治理的協(xié)同性

協(xié)同治理的有序性包括協(xié)同治理過(guò)程的有序性和治理結(jié)果的有序性。它要求除了不同主體各自發(fā)生治理行為外，還需要相互協(xié)同，形成合力，發(fā)揮協(xié)同治理功效。長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理是從無(wú)序走向有序、從“各自為戰(zhàn)”走向“團(tuán)結(jié)合作”的過(guò)程。在屬地主義模式下，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的各主體橫向協(xié)作機(jī)制不健全，缺乏協(xié)作，其治理活動(dòng)常呈現(xiàn)分散治理和獨(dú)自治理的無(wú)序狀態(tài)。協(xié)同治理是一種有利于加強(qiáng)三省一市生態(tài)環(huán)境治理不同參與主體間關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)性的模式。在不同主體持續(xù)交互的基礎(chǔ)上建立和完善常態(tài)化的協(xié)同治理機(jī)制，從而促使各行動(dòng)主體間的狀態(tài)從無(wú)序到有序的轉(zhuǎn)變和協(xié)同治理機(jī)制的強(qiáng)化。

2 長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的機(jī)制困境

2.1 跨區(qū)域組織頂層設(shè)計(jì)機(jī)制有待完善

傳統(tǒng)生態(tài)治理以行政區(qū)劃為邊界，缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與頂層設(shè)計(jì)機(jī)制。政府一般只對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題負(fù)責(zé)，呈現(xiàn)單元化的治理狀態(tài)，削弱了區(qū)域性生態(tài)問(wèn)題的協(xié)同治理能力。這種行政區(qū)劃及權(quán)力分配現(xiàn)狀很容易加劇區(qū)域環(huán)境中的信息不對(duì)稱(chēng)，造成地方政府的轄區(qū)化控制，阻礙資源要素在區(qū)域內(nèi)部自由流動(dòng)^［8］。

江浙滬皖分別于2021年7月、2021年6月、2021年8月、2022年2月發(fā)布《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），對(duì)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的成果、面臨的挑戰(zhàn)及未來(lái)治理方向做了系統(tǒng)規(guī)劃。首先，從發(fā)布時(shí)間看，江浙滬三?。ㄊ校?021年下半年相繼發(fā)布，安徽省2022年發(fā)布；其次，從發(fā)布主體看，浙江省、上海市是由?。ㄊ校┘?jí)政府發(fā)布，江蘇省、安徽省則由省發(fā)改委與生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合發(fā)布；最后，從內(nèi)容上看，四地政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)設(shè)計(jì)、指標(biāo)體系、主要任務(wù)、保障措施方面存在很大差異。如對(duì)十四五期間城市微細(xì)顆粒物（PM 2.5）濃度的規(guī)定，上海市規(guī)定全域小于35 μg/m³，安徽省規(guī)定地級(jí)以上城市達(dá)到35 μg/m³，江蘇省是地級(jí)以上城市達(dá)到33 μg/m³，浙江省沒(méi)有設(shè)置具體的目標(biāo)值，以國(guó)家下達(dá)指標(biāo)數(shù)值為依據(jù)。

可見(jiàn)，長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是由四地政府各自獨(dú)立編制，而不是由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)或協(xié)同制定區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃文件。四地政府關(guān)于《規(guī)劃》的發(fā)布時(shí)間節(jié)點(diǎn)、發(fā)布主體單位以及規(guī)劃具體內(nèi)容等方面的差異，直接導(dǎo)致各政府在具體生態(tài)環(huán)境治理行動(dòng)中的差異性與獨(dú)立性。三省一市政府橫向之間缺少跨界干涉相鄰治理單元的決策機(jī)制，同級(jí)政府間缺乏有效溝通，從而形成了一個(gè)個(gè)閉合的治理空間，易呈現(xiàn)“各自為政”的治理特征。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理頂層設(shè)計(jì)機(jī)制的不完善，降低了協(xié)同治理的效能。

2.2 政府間利益協(xié)調(diào)機(jī)制有待暢通

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，地方政府“經(jīng)濟(jì)人”角色決定了其追求本地利益最大化的導(dǎo)向。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的公共性和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性使得治理成本提高，政府主動(dòng)參與治理意愿下降亦或超出單個(gè)政府的治理能力，導(dǎo)致政府不愿意投入過(guò)多成本，從而可能陷入“集體行動(dòng)邏輯”。

長(zhǎng)三角政府間利益協(xié)調(diào)機(jī)制主要有兩類(lèi)：一是區(qū)域性生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理組織，如大氣污染防治協(xié)作小組、水污染防治協(xié)作小組以及長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組等。通過(guò)召開(kāi)會(huì)議、制定治理計(jì)劃、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)等形式，為區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理提供了組織保障。二是依靠生態(tài)補(bǔ)償制度?！堕L(zhǎng)江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》提出完善生態(tài)補(bǔ)償制度體系，建立跨地區(qū)污染賠償和生態(tài)收益補(bǔ)償雙向補(bǔ)償機(jī)制。2012～2023年，浙皖兩地政府在新安江流域首創(chuàng)并完善跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；2022年，江蘇省先后在太湖、通榆兩大流域開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)；2023年蘇皖兩省率先建立長(zhǎng)江流域跨省橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。三省一市持續(xù)優(yōu)化流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，不斷升級(jí)補(bǔ)償模式，逐步形成了生態(tài)保護(hù)方得到補(bǔ)償、環(huán)境受益方付費(fèi)的良性格局。

區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作組織與生態(tài)補(bǔ)償制度在化解政府間利益矛盾方面取得了積極的成效，但結(jié)合治理實(shí)踐，兩種利益協(xié)調(diào)機(jī)制仍需進(jìn)一步健全。首先，協(xié)作組織沒(méi)有充分發(fā)揮利益協(xié)調(diào)功能。比照長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)治理協(xié)作組織的會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)、工作計(jì)劃等內(nèi)容，其主要功能在于生態(tài)治理的協(xié)作與突發(fā)性環(huán)境危機(jī)的處置，涉及區(qū)域內(nèi)治理主體間的利益沖突，則只能通過(guò)協(xié)商解決。由于生態(tài)協(xié)作組織的結(jié)構(gòu)相對(duì)松散，協(xié)商達(dá)成的共識(shí)缺乏制度約束和有效監(jiān)督。其次，生態(tài)補(bǔ)償制度在法律規(guī)范、補(bǔ)償內(nèi)容和形式、應(yīng)用推廣等方面還不成熟。生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施并沒(méi)有法律上的依據(jù)而是以政策的形式得以試行^［13］?！靶掳步蹦Ｊ诫m然取得了一定成果，但仍需探索一種長(zhǎng)效化機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的可持續(xù)發(fā)展^［14］。其他區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償制度也處于試點(diǎn)推行、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)階段，未形成常態(tài)化的運(yùn)行機(jī)制。

2.3 協(xié)同治理主體間權(quán)責(zé)劃分機(jī)制有待明晰

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有公共性、多主體性的特征。要求區(qū)域內(nèi)的各主體通過(guò)相對(duì)正式的機(jī)制參與治理，形成良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)?？缬蛏鷳B(tài)治理受行政區(qū)劃分割、政府地方保護(hù)等因素的約束，容易導(dǎo)致區(qū)域間權(quán)力配置和制度安排缺位，區(qū)域合作主體職責(zé)劃分不明晰^［1］。這都影響各主體治理功能的發(fā)揮，削弱了協(xié)同治理的合力。

《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》指出，三省一市政府是推進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)的責(zé)任主體。這要求充分發(fā)揮政府在環(huán)境保護(hù)與治理中組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方利益、推進(jìn)政策落實(shí)的功能。實(shí)踐證明，政府主導(dǎo)型的治理模式取得了一定的成效。自2018年以來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)持續(xù)開(kāi)展秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)，整個(gè)區(qū)域秋冬季空氣質(zhì)量明顯改善，空氣PM 2.5濃度持續(xù)降低，各城市空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）持續(xù)增高。區(qū)域內(nèi)的政府組織是生態(tài)保護(hù)的重要責(zé)任主體，但不是唯一責(zé)任主體。污染企業(yè)是造成生態(tài)污染的主要責(zé)任方，也是環(huán)境治理與保護(hù)的重要主體，需要承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任。

首先，各協(xié)同治理主體權(quán)責(zé)不明晰。政府被視為環(huán)境治理的主導(dǎo)者與責(zé)任主體，忽略了社會(huì)組織、個(gè)人尤其是污染企業(yè)的義務(wù)與責(zé)任，造成生態(tài)治理的“政府依賴”。三省一市政府為穩(wěn)定大氣污染治理成果持續(xù)開(kāi)展秋冬季空氣質(zhì)量改善專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，治理過(guò)程主要強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)，未明晰污染企業(yè)、社會(huì)組織以及個(gè)人的權(quán)責(zé)，導(dǎo)致政府唱“獨(dú)角戲”的局面。其次，各協(xié)同治理主體存在機(jī)會(huì)主義行為。理性的主體會(huì)進(jìn)行“成本-收益”考量，以決定參與的積極性或者是否參與治理行動(dòng)。在當(dāng)成本大于收益或缺乏外部監(jiān)督、權(quán)責(zé)相對(duì)模糊的狀態(tài)下，則可能會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為。實(shí)踐中表現(xiàn)為政府在協(xié)同治理過(guò)程中消極參與甚至不參與。如上海市黃浦江“漂死豬”事件，則是一起典型的因各主體的機(jī)會(huì)主義行為而造成的跨域環(huán)境污染問(wèn)題。

2.4 政府間聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制有待健全

制度在社會(huì)中的主要作用，是通過(guò)建立一個(gè)人們互動(dòng)的、穩(wěn)定的（但不一定是有效的）結(jié)構(gòu)來(lái)減少不確定性^［15］。為解決長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，三省一市政府圍繞協(xié)商合作、資源共享、聯(lián)合執(zhí)法等制定了一系列的制度規(guī)則，初步形成了協(xié)同共治的工作機(jī)制。

自長(zhǎng)三角區(qū)域一體化建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，三省一市政府持續(xù)深化跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。2019年長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)落地，示范區(qū)各級(jí)政府不斷探索突破行政邊界的約束，共建生態(tài)綠色一體化發(fā)展樣本。2021年升級(jí)成立長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組，截至2023年6月已經(jīng)召開(kāi)三次會(huì)議，牽頭發(fā)布《長(zhǎng)三角區(qū)域應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)報(bào)告（2023版）》《協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)共享合作備忘錄》等跨區(qū)域環(huán)境治理報(bào)告和共保聯(lián)治的備忘錄。長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的各項(xiàng)制度正在完善，但還未形成成熟的合作機(jī)制，并且這種協(xié)作缺乏法律規(guī)范的約束力，制約了達(dá)成協(xié)議的有效執(zhí)行。

首先，協(xié)同應(yīng)急機(jī)制不健全?！拔C(jī)-應(yīng)對(duì)”式治理在實(shí)踐上表現(xiàn)為短期性、突發(fā)性的“運(yùn)動(dòng)式治理行動(dòng)”，屬于非常態(tài)下的行政強(qiáng)制措施，不能從根本上解決區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。如長(zhǎng)三角地方政府持續(xù)開(kāi)展秋冬大氣污染專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)。其次，生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調(diào)組織的結(jié)構(gòu)相對(duì)松散。跨域生態(tài)問(wèn)題的治理是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府間形成一種穩(wěn)定的對(duì)話機(jī)制。長(zhǎng)三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理呈現(xiàn)一種分化的狀態(tài)，單一項(xiàng)目的協(xié)同治理機(jī)制正在完善，復(fù)合的協(xié)同治理機(jī)制則還不健全。無(wú)論是已經(jīng)運(yùn)行多年的長(zhǎng)三角區(qū)域大氣和水環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組，還是新建立的長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組，都屬于非常設(shè)機(jī)構(gòu)，缺少統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，組織相對(duì)松散，權(quán)威性不強(qiáng)，缺乏穩(wěn)定的跨域環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制。

3 長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的完善

3.1 提升協(xié)調(diào)決策能力，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)機(jī)制

生態(tài)問(wèn)題的系統(tǒng)性與復(fù)雜性已超出單個(gè)政府的治理能力，需要區(qū)域內(nèi)政府的協(xié)同合作。要堅(jiān)持“不破行政隸屬，打破行政邊界”的原則，擺脫單元化的治理狀態(tài)，建立協(xié)同的環(huán)境治理協(xié)作組織，完善頂層設(shè)計(jì)機(jī)制，提高協(xié)調(diào)決策能力。

（1）優(yōu)化跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作組織。目前，國(guó)家已經(jīng)對(duì)長(zhǎng)三角各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)性的區(qū)域性協(xié)作組織（大氣污染防治協(xié)作小組、水污染防治協(xié)作小組等）進(jìn)行整合優(yōu)化，建立了統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)組織——長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組及辦公室，標(biāo)志著區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制正式建立，后期要通過(guò)法定程序逐步將其過(guò)渡為常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

（2）完善協(xié)作小組的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制。區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可實(shí)行輪值制度，由三省一市輪流擔(dān)任，定期召開(kāi)會(huì)議、發(fā)布工作簡(jiǎn)報(bào)等工作形式，實(shí)現(xiàn)信息共享、行動(dòng)協(xié)同。 當(dāng)前亟需改變協(xié)作小組負(fù)責(zé)人兼任、協(xié)作小組辦公室虛設(shè)的狀態(tài)。實(shí)現(xiàn)組織實(shí)體化、人員專(zhuān)職化，從而完善機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、決策與執(zhí)行機(jī)制，并接受地方政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（3）科學(xué)制定跨域生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃。一方面，協(xié)作小組辦公室牽頭協(xié)調(diào)三省一市政府，統(tǒng)籌規(guī)劃長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理工作，防止“令出多頭”和“各自為政”。另一方面，對(duì)照《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》中提出統(tǒng)一治理舉措，三省一市政府對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)要實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)督。如此則可解決四地政府在制定“生態(tài)環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃”工作過(guò)程中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。

3.2 合理劃分權(quán)責(zé)關(guān)系，暢通利益協(xié)調(diào)機(jī)制

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題屬于跨區(qū)域的公共事務(wù)，政府依然是解決公共問(wèn)題的主要力量。政府之間的協(xié)作易受到“集體行動(dòng)邏輯”和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善等因素制約。長(zhǎng)三角區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理，需處理好政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，打破因行政“分治”而導(dǎo)致生態(tài)問(wèn)題的“分割”，構(gòu)建暢通的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

（1）合理劃分政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系。一方面中央政府要強(qiáng)化對(duì)地方政府的宏觀指導(dǎo)和政策支持，加大環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度，充分激發(fā)地方政府參與生態(tài)治理的積極性。同時(shí)，要賦予地方政府更多的自主裁量權(quán)。讓地方更靈活地制定、執(zhí)行協(xié)同治理的制度與政策。另一方面，明確三省一市政府間的權(quán)責(zé)范圍?？缬蚬彩聞?wù)的治理成本應(yīng)由區(qū)域內(nèi)政府組織按照責(zé)任大小分擔(dān)。三省一市由于產(chǎn)業(yè)模式、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及社會(huì)治理水平存在差異，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理所承擔(dān)的責(zé)任理應(yīng)不同。

（2）完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?？茖W(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是協(xié)調(diào)各方利益糾紛的有效手段，是提升長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)生態(tài)協(xié)同治理能力的關(guān)鍵因素。三省一市政府應(yīng)及時(shí)對(duì)當(dāng)前實(shí)施、試點(diǎn)的生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、適時(shí)推廣。要建立跨地區(qū)污染賠償和生態(tài)收益補(bǔ)償雙向補(bǔ)償機(jī)制，豐富補(bǔ)償內(nèi)容和形式，創(chuàng)新跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，以國(guó)務(wù)院發(fā)布的《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》為指導(dǎo)，引入市場(chǎng)機(jī)制，探索不同主體參與的新型生態(tài)補(bǔ)償制度，加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法工作。

3.3 強(qiáng)化共治理念，完善多元主體參與機(jī)制

黨的十九大報(bào)告提出建立“政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會(huì)組織與公眾共同參與的環(huán)境治理體系”?？鐓^(qū)域生態(tài)問(wèn)題的治理裹挾著各方主體利益關(guān)系，不僅需要府際間協(xié)同，還要激發(fā)公眾個(gè)人、社會(huì)組織及市場(chǎng)主體活力，以頂層制度為支撐，以利益驅(qū)動(dòng)為抓手，以路徑引領(lǐng)為保障，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理^［13］。

（1）明確政府的主導(dǎo)作用。具體為中央政府的宏觀調(diào)控、省級(jí)政府的中觀指導(dǎo)、省以下政府的微觀實(shí)踐。中央政府要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、政策支持層面的宏觀調(diào)控；省級(jí)政府要強(qiáng)化對(duì)跨域協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建、區(qū)域性法律法規(guī)的制定、治理效能監(jiān)督考核的中觀指導(dǎo)；同時(shí)，激發(fā)省級(jí)以下政府制度執(zhí)行、政策落實(shí)的微觀治理能力。制度的生命在于執(zhí)行，政策能否有效落實(shí)，關(guān)鍵看政策執(zhí)行的“末端神經(jīng)”是否通暢。要打通長(zhǎng)三角區(qū)域市、縣級(jí)政府政策執(zhí)行的“最后一公里”。

（2）明晰排污企業(yè)主體責(zé)任。深化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)污染治理、損害賠償和生態(tài)修復(fù)責(zé)任以及生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。一方面，堅(jiān)持“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”，明確排污企業(yè)的責(zé)任；另一方面，探索跨域環(huán)境污染第三方治理機(jī)制，實(shí)行“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，專(zhuān)業(yè)化治理”的模式^［14］。引入市場(chǎng)化機(jī)制，將企業(yè)的治理責(zé)任通過(guò)付費(fèi)的方式轉(zhuǎn)交給有環(huán)保資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)。同時(shí)，以市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制激發(fā)排污企業(yè)參與環(huán)境治理的積極性。

（3）發(fā)揮社會(huì)組織與公民的參與作用。加強(qiáng)政府、企業(yè)與高校、科研院所的合作，讓更多的科研成果服務(wù)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐，如國(guó)家環(huán)境保護(hù)城市大氣復(fù)合治理成因與防治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的研究成果就對(duì)大氣污染的科學(xué)診斷和綜合防治提供了有力的技術(shù)支撐。社會(huì)公眾是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的參與者、受益者和監(jiān)督者。公眾要提高環(huán)保意識(shí)，實(shí)現(xiàn)生活方式的綠色轉(zhuǎn)型。政府要為公眾參與治理搭建平臺(tái)，保障其對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

3.4 提高協(xié)同治理能力，健全共保聯(lián)治機(jī)制

環(huán)境問(wèn)題不是純粹的技術(shù)問(wèn)題，單純的技術(shù)進(jìn)步不可能解決環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，只有制度層面的綜合變革才能有效遏制工業(yè)文明的生態(tài)危機(jī)^［18］。制度只有經(jīng)歷了制定并長(zhǎng)期、穩(wěn)定地執(zhí)行才能形成機(jī)制。長(zhǎng)三角生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制的健全要不斷完善制度設(shè)計(jì)，并長(zhǎng)期穩(wěn)定地執(zhí)行，協(xié)同治理的制度才能轉(zhuǎn)化為共保聯(lián)治的機(jī)制并形成協(xié)同治理的合力。

（1）優(yōu)化共保聯(lián)治的制度體系。制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、塑造人們互動(dòng)關(guān)系的約束。從而，制度構(gòu)造了人們?cè)谡巍⑸鐣?huì)或者經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)^［15］。長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境治理的制度設(shè)計(jì)既是對(duì)治理主體行為的約束，也為其行為提供制度保障。協(xié)同治理制度的優(yōu)化，需不斷增加協(xié)同治理的內(nèi)容、統(tǒng)一協(xié)同治理的標(biāo)準(zhǔn)、豐富協(xié)調(diào)治理的手段。將長(zhǎng)三角區(qū)域有關(guān)生態(tài)環(huán)境治理的文件、制度、協(xié)議，分類(lèi)整合，建立三級(jí)制度體系：國(guó)家層面出臺(tái)指導(dǎo)性文件，三省一市政府協(xié)商制定規(guī)章制度，省以下政府間簽署協(xié)議協(xié)定。同時(shí)，明確各層級(jí)制度體系的執(zhí)行主體、約束范圍、規(guī)制客體等，統(tǒng)一由長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境協(xié)作小組及其辦公室實(shí)施與監(jiān)督。

（2）完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作組織的運(yùn)行機(jī)制。長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作小組的成立，改變了該區(qū)域一直以來(lái)由專(zhuān)門(mén)組織或?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的狀態(tài)，長(zhǎng)三角生態(tài)治理協(xié)同機(jī)制正逐步完善。今后可以參照長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)“理事會(huì)+執(zhí)委會(huì)+發(fā)展公司”的管理架構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)環(huán)境治理協(xié)作組織的運(yùn)行機(jī)制。不斷完善協(xié)作小組的機(jī)構(gòu)設(shè)置，保證人員的專(zhuān)職化和機(jī)構(gòu)的實(shí)體化；逐步明確職責(zé)范圍，做好與三省一市生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的溝通合作；優(yōu)化協(xié)作小組及其辦公室的運(yùn)行機(jī)制，將召開(kāi)會(huì)議、制定規(guī)劃、發(fā)布簡(jiǎn)報(bào)、交流研討工作常態(tài)化。同時(shí)，要建立監(jiān)測(cè)精準(zhǔn)、反應(yīng)快速、行動(dòng)協(xié)同的突發(fā)環(huán)境危機(jī)應(yīng)急處理機(jī)制。

（3）推進(jìn)協(xié)同立法、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。統(tǒng)一的法治環(huán)境是長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的基礎(chǔ)^［17］?！堕L(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域跨區(qū)域立法研究，共同制定行為準(zhǔn)則，為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展提供法律支撐。進(jìn)一步完善三省一市政府人大工作協(xié)同機(jī)制，將協(xié)同立法從工作探索轉(zhuǎn)化為制度化常態(tài)。從針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境問(wèn)題協(xié)商立法、分別立法走向?qū)残詥?wèn)題協(xié)同立法。可先制定區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理的框架性法規(guī)，設(shè)定立法規(guī)劃，及時(shí)將重點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行立法轉(zhuǎn)化并推廣^［18］。法律的生命力在于執(zhí)行，三省一市要探索執(zhí)法檢查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。由立法協(xié)同向執(zhí)法協(xié)同延伸，推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域從“分別立法、共同行動(dòng)”走向“共同立法、共同行動(dòng)”。

4 結(jié) 語(yǔ)

區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是“綠水青山就是金山銀山”理念在長(zhǎng)三角地區(qū)的積極踐行，對(duì)完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化保護(hù)機(jī)制、加快建設(shè)人與自然和諧共生的美麗長(zhǎng)三角具有重要意義。長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理既是區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理需要深入研究的重要理論課題，也是解決跨區(qū)域生態(tài)危機(jī)的實(shí)踐難題。自2019年長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化發(fā)展隨之進(jìn)入新的發(fā)展階段，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升。國(guó)家各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)政策在長(zhǎng)三角落地生根，生態(tài)保護(hù)實(shí)踐發(fā)展與理論的完善螺旋交替上升，呈現(xiàn)“治理實(shí)踐-經(jīng)驗(yàn)總結(jié)-理論完善-指導(dǎo)實(shí)踐-經(jīng)驗(yàn)總結(jié)-理論完善……”理論與實(shí)踐融合發(fā)展態(tài)勢(shì)。在理論和實(shí)踐的雙重視角下，長(zhǎng)三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)狀剖析、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)以及制度優(yōu)化是完善區(qū)域生態(tài)治理體系的必然要求。結(jié)合跨區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的公共性、外部性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性的特征，三省一市政府積極克服傳統(tǒng)治理主體單一化、屬地化的模式，不斷優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)機(jī)制、理順利益協(xié)調(diào)機(jī)制、完善多元主體參與機(jī)制、健全協(xié)同治理機(jī)制。長(zhǎng)三角共保聯(lián)治一體化生態(tài)治理體系的完善，不僅加速了長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境更高質(zhì)量一體化發(fā)展，也為京津冀、珠三角等地區(qū)解決類(lèi)似的跨域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理體制機(jī)制提供理論借鑒與經(jīng)驗(yàn)參考。

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（編輯：黃文晉）

Mechanism dilemma and path optimization of collaborative governance of

ecological environment in Yangtze River DeltaCHEN Xingyu^1，2，JIA Qina³

（1.School of Marxism，Southeast University，Nanjing 211100，China；2.Yangtze River Delta Integrated Development Research Institute，Anhui Normal University，Wuhu 241000，China；3.College of Ecology and Environment，Anhui Normal University，Wuhu 241000，China）

Abstract：Collaborative governance of the regional ecological environment is an important path to accelerate regional green transformation and promote harmonious coexistence between humans and nature between regions，which is the internal logic and requirement of ecological green integration construction in the Yangtze River Delta.Based on discussing the current situation of ecological environment governance in the Yangtze River Delta region，we elaborated on the institutional difficulties faced by ecological governance，such as incomplete top-level design mechanisms，unsmooth interest coordination mechanisms，unclear rights and responsibilities of governance entities，and incomplete joint prevention and control mechanisms.Based on the characteristics of collaborative governance theory and regional ecological environment governance，an optimization path was proposed to optimize the top-level decision-making design mechanism，streamline the interest coordination mechanism，improve the participation mechanism of multiple stakeholders，and improve the joint prevention and control mechanism.It has important theoretical values for improving the ability of cross regional ecological environment co-protection and joint governance，and promoting the construction of ecological green integration in the Yangtze River Delta.

Key words：ecological environment；collaborative governance；mechanism dilemma；path optimization；Yangtze River Delta