王潤嵩 張晨陽 許明?

摘要：地方政府?dāng)?shù)字化治理是當(dāng)前學(xué)界研究的新興命題。本文關(guān)注地方政府的數(shù)字化治理與治理效能的問題，以西安市Y區(qū) “1+4+N+4”治理體系為例，采用整體性治理理論和金登 （John Kingdon）的多源流理論，解釋了Y區(qū)數(shù)字化治理的政策建構(gòu)和實(shí)踐過程。研究發(fā)現(xiàn)，該區(qū)數(shù)字化治理政策之窗的開啟和逐步升級，展現(xiàn)了鮮明的中國特色。該區(qū)用 “整體性治理”破解了 “碎片化難題”，并對數(shù)字治理策略方案進(jìn)行了進(jìn)一步的探索、闡釋和總結(jié)。

關(guān)鍵詞：整體性治理；基層治理；多源流理論；公地悲劇

一、問題的提出

隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，高新信息技術(shù)在社會治理方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。黨中央和國務(wù)院在 “十三五”規(guī)劃期間大力推進(jìn)數(shù)字中國建設(shè)，“十四五”規(guī)劃更是將 “加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國”作為獨(dú)立篇章，強(qiáng)調(diào) “提高數(shù)字化政府建設(shè)水平”，提升政府治理的科學(xué)性和服務(wù)效率。[1]

從廣州的 “一窗式”集成服務(wù)改革，到湖南省的 “諸事達(dá)”，全國多地紛紛進(jìn)行了數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型的探索。地方政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅顯著提升了服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量，還引發(fā)了思考：數(shù)字化治理如何提高基層政府治理效能？地方治理效能提升背后的驅(qū)動因素是什么？要解答這些問題，需要立足于數(shù)字化治理的現(xiàn)實(shí)，參考學(xué)術(shù)研究的已有成果，并進(jìn)一步探索和總結(jié)數(shù)字治理的運(yùn)行邏輯和作用機(jī)制。

二、文獻(xiàn)綜述和理論分析框架

（一）文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前，如何借助數(shù)字治理提升地方政府治理效能成為學(xué)界熱門議題。王浦劬提出行政系統(tǒng)在政府治理中作為主體開展治理活動，治理效能則是評價(jià)治理效率和效果的尺度。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展對傳統(tǒng)政府的治理能力、體系提出了新要求，同時也為政府創(chuàng)新治理方式提供了新思路。因此，學(xué)者馬亮認(rèn)為大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的發(fā)展有利于提高治理效率，推動政府治理效能的行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督和持續(xù)改進(jìn)。

以上觀點(diǎn)認(rèn)為數(shù)字治理可以通過創(chuàng)新高位推動、競爭激勵和公眾參與等機(jī)制推動行政負(fù)擔(dān)持續(xù)降低，實(shí)現(xiàn) “一網(wǎng)聯(lián)通”，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)的精準(zhǔn)識別，提升政府間協(xié)作平滑程度，從而提高民眾獲得感和滿意度 （馬亮，2019；董幼鴻，2020）。

綜上所述，目前學(xué)界的分析主要立足于技術(shù)對組織的賦能作用，仍未深入探討數(shù)字治理背后的政策、政治、問題因素和數(shù)字化治理的實(shí)踐邏輯。本文期望通過分析Y區(qū)數(shù)字治理的實(shí)際運(yùn)作情況和潛在問題，為政策制定提供有益參考。

（二）理論分析框架

1.多源流理論與整體性治理理論

美國學(xué)者金登將垃圾桶模型應(yīng)用到美國聯(lián)邦政府的研究中，從而提出了多源流理論模型。在政策研究領(lǐng)域，多源流理論模型被逐漸證實(shí)不受空間、時間、地點(diǎn)的限制，在所有政策領(lǐng)域都可以靈活廣泛應(yīng)用。該模型構(gòu)建了影響政策過程的政策源流、政治源流與問題源流。一般情況下，三種源流獨(dú)立運(yùn)行，但當(dāng)政策之窗開啟，三種源流就會實(shí)現(xiàn)耦合。

整體性治理理論是立足于整體主義的思維范式，強(qiáng)調(diào)以問題解決為導(dǎo)向，[2]以公民需求為治理價(jià)值，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，提高公共治理效能。該理論與本文的適切性有兩點(diǎn)：第一，該理論專注于多元主體跨越邊界的共同治理；第二，在中國政府現(xiàn)階段的行政管理體制下，政府對各類事務(wù)的治理呈現(xiàn)不同程度碎片化的特點(diǎn)，整體性治理理論旨在解決治理當(dāng)中的碎片化問題。

2.理論框架概述

政府?dāng)?shù)字化治理的根本邏輯是用 “整體性治理”去破解現(xiàn)實(shí)中的 “碎片化難題”，本文認(rèn)為主要分為組織優(yōu)化、價(jià)值共建、制度聯(lián)合、智能共享四個方面 （詳見圖1）。本文通過對數(shù)字治理提升地方治理效能體制機(jī)制的闡釋，為理解數(shù)字化治理提供新視角，也進(jìn)一步為推進(jìn)數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化提供新的啟示。

三、Y區(qū)“1+4+N+4”案例呈現(xiàn)

案例研究能夠?qū)?shí)踐現(xiàn)象進(jìn)行豐富細(xì)膩的描述，適合回答 “如何”的問題 （Yin，2017）。本研究采用單案例研究方法、訪談法，收集了大量的一手資料，并對訪談信息進(jìn)行編碼處理。通過收集并分析相關(guān)文獻(xiàn)資料等，對西安市Y區(qū)數(shù)字化治理的背景、現(xiàn)狀、問題和發(fā)展趨勢進(jìn)行全面了解。

（一）政策緣起

多源流理論模型是對政策議程設(shè)置的重要闡釋，可以解釋一種新生的社會問題如何演變?yōu)檎咦h題并推動政策方案的出臺。西安市Y區(qū)數(shù)字治理的創(chuàng)新實(shí)踐不僅是政府治理的革新，更是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的有益嘗試。

1.政治源流：政策議程何以顯著

政治源流在我國的政策情景中起著決定性作用。“政治源流由國民情緒、利益集團(tuán)的競爭、選舉結(jié)果、執(zhí)政黨的理念或者意識形態(tài)的分布以及政府變化等因素組成?！盵3]推進(jìn)數(shù)字治理是從頂層設(shè)計(jì)到基層付諸執(zhí)行的行動過程，其中黨的執(zhí)政理念、政府的宗旨以及地方黨委、政府的高度重視構(gòu)成該政策議程的政治源流。

2023年，國務(wù)院印發(fā) 《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》。Y區(qū)從黨的十八大以來認(rèn)真貫徹落實(shí)國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，在信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新及數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面呈現(xiàn)加速發(fā)展的良好態(tài)勢。由此可見，讓人民群眾獲得更多獲得感、幸福感、安全感完全符合中國共產(chǎn)黨的 “全心全意為人民服務(wù)”執(zhí)政理念和宗旨。

2.問題源流：數(shù)字治理何以受到?jīng)Q策者的重視

問題源流指的是政策制定者關(guān)注并認(rèn)識到的問題，它往往源于社會、經(jīng)濟(jì)或政治領(lǐng)域的某種變化或問題。Y區(qū)由數(shù)據(jù)統(tǒng)攬能力不足和配合第二、三產(chǎn)業(yè)升級的需要構(gòu)成問題源流。在本案例中，問題源流主要源于以下兩方面。

一方面，該區(qū)轄區(qū)范圍大，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口流動量大。2021年，Y區(qū)下轄8個街道辦事處、142個社區(qū)、45個行政村。該區(qū)政務(wù)服務(wù)的信息收集和處理難度大，城市服務(wù)存在信息收集與發(fā)布不及時、服務(wù)水平與效率較低等眾多問題。另一方面，Y區(qū)地處城市內(nèi)部，第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體量小，其經(jīng)濟(jì)增長主要依賴第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。高新工業(yè)對Y區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大，傳統(tǒng)工業(yè)貢獻(xiàn)較小。在營利性服務(wù)業(yè)增加值中，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)以及科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)兩個行業(yè)增加值合計(jì)占營利性服務(wù)業(yè)增加值比重達(dá) 81.3%。

社會事件的產(chǎn)生往往會引起政策的改變，在以上社會問題的推動下，Y區(qū)的數(shù)字治理逐漸受到重視，由此成為政策議程的重要內(nèi)容之一并付諸實(shí)踐。

3.政策源流：政策何以形成

政策源流是解決社會問題的方案，當(dāng)一個地區(qū)的治理出現(xiàn)問題、發(fā)展停滯時，政策活動家會根據(jù)出現(xiàn)的特定問題提出政策建議和方案，并形成政策源流。Y區(qū)的數(shù)字化治理實(shí)踐是政策執(zhí)行視角的呈現(xiàn)，由中央政府頂層設(shè)計(jì)和地方政府的積極響應(yīng)構(gòu)成政策源流。政策流源的政策產(chǎn)生是漸進(jìn)式的，這個過程是 “柔軟上升”的 （伊元甲，2006）。自黨的十八大以來，隨著數(shù)字技術(shù)持續(xù)發(fā)展，中央指導(dǎo)政策和地方相應(yīng)政策始終跟隨數(shù)字時代的發(fā)展而制定 （詳見表1）。

地方政府的響應(yīng)在政策實(shí)施中扮演著重要角色，它不僅是將政策意圖轉(zhuǎn)化為具體行動的過程，更是推動政策順利實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，政策響應(yīng)不僅是政策再造環(huán)節(jié)，更是政策意圖的具體化過程。Y區(qū)委、區(qū)政府始終積極響應(yīng)，并采取了相應(yīng)的措施。這些措施包括制定實(shí)施細(xì)則、指導(dǎo)和監(jiān)督政策的執(zhí)行等。根據(jù)以上措施，Y區(qū)政府已經(jīng)能夠?qū)⒄咿D(zhuǎn)化為具體的行動，并確保政策在當(dāng)?shù)氐玫接行?zhí)行。若以地方主官[4]視野來看，在壓力型體制和政治錦標(biāo)賽 （劉劍雄，2008）的激勵下，Y區(qū)政府打造一流營商環(huán)境，從而推動Y區(qū)社會發(fā)展，地方主官因此贏得政聲政績，得到進(jìn)一步晉升。

綜上，地方政府的積極響應(yīng)對于政策的順利實(shí)施至關(guān)重要。通過響應(yīng)政策、采取相應(yīng)措施、關(guān)注政策意圖和具體要求等措施，地方政府能夠促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展新空間。

4.政策之窗：三流成熟匯聚為正式政策行動

當(dāng)政治源流、問題源流和政策源流發(fā)育成熟時，特定的時機(jī)和焦點(diǎn)事件的產(chǎn)生便會促進(jìn)三流匯聚，使Y區(qū)的數(shù)字治理上升至政策議程。2023年4月11日，為貫徹中央政府和西安市政府相關(guān)政策精神，加快構(gòu)建暢通便捷、智能高效、便民利民的政務(wù)服務(wù)體系，Y區(qū) “5G+創(chuàng)新型智慧城市”項(xiàng)目上線試運(yùn)行。黨的執(zhí)政理念和Y區(qū)黨委、政府的高度重視構(gòu)成的政治源流起到了大力的推動作用，為Y區(qū)的數(shù)字治理探索提供了行動指南，使之成為一場正式的政策行動。

（二）政策困境：數(shù)字化治理所面臨的“碎片化難題”

數(shù)字治理在實(shí)施過程中面臨諸多挑戰(zhàn)，其中 “碎片化難題”最為突出。在Y區(qū)推進(jìn)構(gòu)建數(shù)字化治理體系的過程中，治理主體的分散性和服務(wù)對象的多元性是數(shù)字治理政策所面臨的主要難題。政策供給的低效性和信息共享的落后性是數(shù)字治理所面臨的另一難題。在我國傳統(tǒng) “條塊分割”[5]管理模式下，單部門數(shù)字資源無法與其他部門有機(jī)銜接，多數(shù)資源共享效率極低，導(dǎo)致大量政府服務(wù)和公共服務(wù)信息處于碎片化狀態(tài)，給企業(yè)和民眾造成了不便。如電子證照互通互認(rèn)度不高、共享復(fù)用范圍有限等。

“公地悲劇”概念由美國學(xué)者Hardin提出，意指集體行動中個人理性導(dǎo)致集體非理性，負(fù)外部性成本由社會共擔(dān)。[6]類比到Y(jié)區(qū)，則體現(xiàn)為街道辦、居委會等單個組織在參與治理過程中，由于主體分散性和信息不共享而導(dǎo)致的治理 “缺位”現(xiàn)象和政策供給低效現(xiàn)象。

（三）實(shí)踐體制：“整體性治理”破解“碎片化難題”

本文采用整體性治理視角，將政府、各類組織、公民等多元主體同時納入公共空間治理當(dāng)中，重點(diǎn)討論Y區(qū)的治理效果。

Y區(qū)樹立起整體性治理的理念，通過組織優(yōu)化，建立跨部門、跨層級的協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理主體的有效協(xié)同。Y區(qū)通過下屬社區(qū)整合黨建資源，提供優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)，推進(jìn) “五社聯(lián)動”的構(gòu)建，有力避免了治理中的 “公地悲劇”現(xiàn)象。Y區(qū)對涉及多個部門的復(fù)雜事項(xiàng)，建立部門聯(lián)辦機(jī)制，通過一個大平臺智能共享，實(shí)現(xiàn)了信息的實(shí)時傳遞和共享，使群眾只需通過行政審批中心 “一個門”就能把 “一件事”辦成，避免群眾在不同部門之間來回奔波。

后期Y區(qū)政府通過 “全區(qū)一張網(wǎng)”匯集各業(yè)務(wù)部門需求，逐步打通數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，最終實(shí)現(xiàn) “一網(wǎng)通管、一網(wǎng)通辦”，真正讓發(fā)展的成果惠及大眾。Y區(qū)重視服務(wù)對象的多元化需求，通過價(jià)值共建將不同利益相關(guān)者的需求納入政策制定過程中，充分考慮不同群體的差異化需求。通過開展公眾參與和協(xié)商民主等活動，廣泛征求社會各界的意見和建議，確保數(shù)字化政策的制定和實(shí)施符合公眾利益和社會發(fā)展需要。

四、結(jié)束語

整體性治理是破解Y區(qū)數(shù)字治理中 “碎片化難題”的有效途徑。該區(qū)整體性治理實(shí)現(xiàn)了價(jià)值理性與工具理性的協(xié)調(diào)與平衡，通過組織優(yōu)化、制度聯(lián)合、價(jià)值共建、智能共享四大措施，促成了治理行動者間的信息融通、能力集成、價(jià)值認(rèn)可和行動協(xié)同，有效解決了碎片化和 “公地悲劇”等問題，提高了Y區(qū)的基層治理效能。

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