屈虹 陳曉燕

摘要 作為我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的必由之路，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的探索與實(shí)行必將得到進(jìn)一步深化。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)是為了增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力以及保障農(nóng)民收入等。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下實(shí)行農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”具有必要性，通過對(duì)鄉(xiāng)村振興和“三權(quán)分置”的政策進(jìn)行梳理，并結(jié)合相關(guān)研究與農(nóng)村實(shí)地調(diào)查，總結(jié)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的成效，針對(duì)“三權(quán)分置”中承包地土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)尚不明確、集體所有權(quán)虛置、土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象等問題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，為解決農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”中存在的問題提供思路，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；“三權(quán)分置”；農(nóng)村承包地

中圖分類號(hào) F301? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2024）10-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.054

Research on the “Separation of Three Rights” of Rural Contracted Land Under the Rural Revitalization Strategy

QU Hong1，CHEN Xiao-yan2

（1.Journal of Inner Mongolia Academy of Social Sciences，Hohhot，Inner Mongolia 010020;2.Institute of Pastoral Development，Inner Mongolia Academy of Social Sciences，Hohhot，Inner Mongolia 010020）

Abstract As a necessary path for China to achieve agricultural modernization and rural revitalization，the exploration and implementation of the “separation of three rights” system for rural contracted land in the implementation of rural revitalization strategy will be further deepened.The system design of the “separation of three rights”for rural contracted land is aimed at enhancing the scale operation of agriculture，improving agricultural productivity，and ensuring the income of farmers.It is necessary to implement the“separation of three rights”for rural contracted land under the strategy of rural revitalization.Through sorting out the policies of rural revitalization and “separation of three rights”，and combining relevant research and rural field investigations，the effectiveness of “separation of three rights” for rural contracted land is summarized.In response to issues such as the unclear nature of the contracted land management rights in the “separation of three rights”，the virtual establishment of collective ownership，and the phenomenon of “non agriculturalization” and “non grainification” of land transfer，propose corresponding countermeasures and suggestions in order to provide ideas for solving the problems in the separation of three rights in rural contracted land and promote rural revitalization.

Key words Rural revitalization strategy;“Separation of powers”;Rural contracted land

基金項(xiàng)目 內(nèi)蒙古自治區(qū)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2018NDB013）。

作者簡介 屈虹（1978—），女，內(nèi)蒙古興安盟人，副研究員，碩士，從事經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

收稿日期 2023-10-09

農(nóng)村是農(nóng)民賴以生存的空間，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民主要的生活來源。“三農(nóng)”問題的解決關(guān)系到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關(guān)系到城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡矛盾的消除。黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略集中體現(xiàn)了習(xí)近平“三農(nóng)”思想，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。鄉(xiāng)村振興不僅能夠解決我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的短板問題，也能夠?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)社會(huì)的長期穩(wěn)定發(fā)展奠定了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。作為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)的新戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興反映了黨和國家農(nóng)村發(fā)展政策的重大轉(zhuǎn)變，包括戰(zhàn)略思維的轉(zhuǎn)變、戰(zhàn)略主體的轉(zhuǎn)變和戰(zhàn)略內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。因此，可以說，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家作為主體推動(dòng)的，在農(nóng)村實(shí)施的宏觀的、全面的、立體和多元的，旨在推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興和全面建設(shè)現(xiàn)代化國家任務(wù)實(shí)現(xiàn)的重要國家戰(zhàn)略。

在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的過程中，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”問題不容忽視。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，“三權(quán)分置”制度的實(shí)行有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求和深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，原有的城鄉(xiāng)二元格局逐步被打破，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生了深刻變化。2020年，全國農(nóng)民工達(dá)28 560萬人，土地流轉(zhuǎn)面積為3 547.928萬hm2，比上年增加了4.3%［1］。如果對(duì)實(shí)踐中大量存在的農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象視而不見，未能厘清農(nóng)村承包地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，不僅會(huì)阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，而且不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。因此，我國的農(nóng)地制度亟待進(jìn)一步改革，“三權(quán)分置”制度急需推進(jìn)。如果將農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”問題解決好，就能夠充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，從而釋放農(nóng)村的發(fā)展動(dòng)力。從當(dāng)前我國農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際出發(fā)可知，“三權(quán)分置”的重點(diǎn)在于放活經(jīng)營權(quán)，“三權(quán)分置”的核心是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)［2］，“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)是土地確權(quán)，“三權(quán)分置”的關(guān)鍵是進(jìn)行配套建設(shè)。從本質(zhì)上講，“三權(quán)分置”是將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，其核心是土地流轉(zhuǎn)；從基礎(chǔ)上講，“三權(quán)分置”的實(shí)行是建立在土地確權(quán)基礎(chǔ)之上的；從實(shí)踐上講，只有完善相關(guān)配套制度，才能使“三權(quán)分置”真正落實(shí)，從而避免農(nóng)村集體組織主體的錯(cuò)位以及土地承包人和土地經(jīng)營權(quán)人的利益受損。

1 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的成效

1.1 “三權(quán)分置”制度體系初步確立

我國現(xiàn)行涉及調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)主要有《民法典》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等。其中，《農(nóng)村土地承包法》從立法上確定了我國農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”，并界定了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)能以及農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式和原則，具有一定的可操作性?！睹穹ǖ洹窂?qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，并增設(shè)了土地經(jīng)營權(quán)制度。在一系列法律法規(guī)的保障下，我國已經(jīng)初步確立承包地“三權(quán)分置”制度體系，基本完成了承包地確權(quán)登記頒證工作，2億多農(nóng)戶領(lǐng)到了土地確權(quán)證書。土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)制逐步健全，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展［3］。

1.2 土地流轉(zhuǎn)取得一定成效

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國實(shí)施“三權(quán)分置”后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了一定成效。其一，2020年農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的耕地面積為10 411.083萬hm2，比上年增長了1.0%；家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶數(shù)為22 040.98萬戶，比上年增加了0.2%；頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證21 008.82萬份，比上年增加了3.1%。其二，2020年土地流轉(zhuǎn)面積為3 547.928萬hm2，比上年增加4.3%，其中，出租（轉(zhuǎn)包）面積為3 166.482萬hm2，比上年增加了6.5%；入股面積為195.107萬hm2，比上年減少了11.5%；其他形式流轉(zhuǎn)面積為186.339萬hm2，比上年減少了10.0%。其三，2020年土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積為1 658.851萬hm2；流轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場(chǎng)的為474.951萬hm2；流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的為76.334萬hm2；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的為370.569萬hm2；流轉(zhuǎn)入其他主體的面積為280.023萬hm2［4］。

截至2022年6月，內(nèi)蒙古土地流轉(zhuǎn)總面積266.667萬hm2，占農(nóng)村家庭承包耕地面積的39%，其中，建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田流轉(zhuǎn)比例顯著高于其他農(nóng)田，流轉(zhuǎn)價(jià)格提高了3 000元/hm2以上。為了引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，內(nèi)蒙古農(nóng)牧廳歷時(shí)5年開展了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，以穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系，從而奠定了土地經(jīng)營權(quán)有序規(guī)范流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)；相繼出臺(tái)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村牧區(qū)土地草原經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)牧業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見》《關(guān)于完善農(nóng)村牧區(qū)土地草原所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實(shí)施意見》等政策文件；大力宣傳《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)引導(dǎo)農(nóng)牧民有序規(guī)范流轉(zhuǎn)土地。同時(shí)，不斷建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，已建成旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村3級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（或服務(wù)站）1 570多個(gè)，進(jìn)一步規(guī)范引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)行為，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。聯(lián)合中國建設(shè)銀行內(nèi)蒙古分行共同開發(fā)了數(shù)字農(nóng)牧業(yè)綜合服務(wù)平臺(tái)，其中，土地流轉(zhuǎn)信息管理子平臺(tái)已于2021年5月正式上線運(yùn)行，先后在全區(qū)41個(gè)旗縣（市、區(qū)）開展土地流轉(zhuǎn)管理信息化試點(diǎn)。

1.3 對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生了良好影響

據(jù)實(shí)地調(diào)查，內(nèi)蒙古赤峰市、呼倫貝爾市以及通遼市的農(nóng)戶未流轉(zhuǎn)戶人均純收入水平要低于轉(zhuǎn)入戶和轉(zhuǎn)出戶家庭，相比未流轉(zhuǎn)戶，轉(zhuǎn)入戶家庭人均純收入要高出2 877元，轉(zhuǎn)出戶家庭人均純收入要高出4 122元。轉(zhuǎn)入戶家庭轉(zhuǎn)入土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其家庭收入來源以農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人均純收入為5 210元，轉(zhuǎn)出戶轉(zhuǎn)出土地從事非農(nóng)行業(yè)，其家庭收入來源以非農(nóng)收入為主，非農(nóng)人均純收入為6 874元［5］。

2 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”中的問題

盡管“三權(quán)分置”制度順應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，從立法到規(guī)劃日益制度化、法制化，已初步確立了承包地“三權(quán)分置”制度體系，但無論是在理論上還是在實(shí)踐中，“三權(quán)分置”仍存在諸多亟待解決的問題。

2.1 土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)尚不明確

2018 年12月新修訂的《農(nóng)村土地承包法》首次在法律上明確賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)。在此基礎(chǔ)上，2020 年頒布的《民法典》將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定在“物權(quán)編”的用益物權(quán)分編，用4個(gè)條文規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)，在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)可再次分離，形成了農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”。雖然兩部法律都明確要保障土地經(jīng)營權(quán)，但都對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)予以淡化。由于《民法典》在物權(quán)編中的用益物權(quán)分編中對(duì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行規(guī)定，有學(xué)者比較認(rèn)可將土地承包經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)。然而，這并不科學(xué)。將土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定于物權(quán)編是因其派生于土地承包經(jīng)營權(quán)，因此，僅因其體系解釋而將其納入用益物權(quán)范圍內(nèi)并不合理。有學(xué)者指出，在農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革過程中，經(jīng)濟(jì)政策先行，而后法學(xué)邏輯跟進(jìn)，對(duì)其進(jìn)行檢視、補(bǔ)充和完善［6］。因此，明確土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)對(duì)于農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)具有決定性作用，有利于“三權(quán)分置”的長久推行。

2.2 集體所有權(quán)虛置

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積為1 658.851萬hm2，即46.76%的承包地轉(zhuǎn)到了農(nóng)戶，占比最高，可見，規(guī)?；?jīng)營整體上仍難以實(shí)現(xiàn)。從流轉(zhuǎn)主體上看，參與土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營主體主要是個(gè)體農(nóng)戶；從流轉(zhuǎn)形式上看，主要包括轉(zhuǎn)租、互換和轉(zhuǎn)包，只是使小塊土地變成大塊土地，形成了相對(duì)的規(guī)模經(jīng)營，屬于較為低端的流轉(zhuǎn)形式，因此，激發(fā)土地要素活力的作用非常有限。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，隨著“三權(quán)分置”的全面實(shí)施，改革成效的確有所顯現(xiàn)但并非符合預(yù)期。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從集體化時(shí)期的產(chǎn)權(quán)高度集中發(fā)展到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制再到“三權(quán)分置”，集體所有權(quán)不斷地“退讓”，農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)不斷充實(shí)。有學(xué)者指出：“承包經(jīng)營權(quán)和集體所有權(quán)的權(quán)能和地位已經(jīng)發(fā)生了‘主客倒置” ［7］。正如賀雪峰所指出的，“如何提高國家資源的效率，激發(fā)農(nóng)民的主體性，讓農(nóng)民組織起來，成為當(dāng)前‘三農(nóng)問題和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本性問題”［8］?？梢姡叭鄙俳M織的一家一戶式個(gè)體農(nóng)戶顯然不可能成為鄉(xiāng)村振興的主體”。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施過程中，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)分結(jié)合是指既要發(fā)揮出集體統(tǒng)的作用，又要發(fā)揮出家庭小生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。隨著農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”等稅費(fèi)的取消，農(nóng)民集體的收益權(quán)被擱置，集體所有權(quán)喪失了經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)渠道，加之，農(nóng)村人口的大量流失，農(nóng)民對(duì)于集體和土地的依賴逐漸減弱，從而使集體土地所有權(quán)在私法意義上的所有權(quán)權(quán)能難以發(fā)揮作用。在一定程度上，集體土地所有權(quán)日益被虛置，而農(nóng)村承包地的權(quán)利日益固化，更加不利于規(guī)?；?jīng)營的實(shí)現(xiàn)。

2.3 土地流轉(zhuǎn)中的“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象不容忽視

在深化農(nóng)村土地制度改革過程中，實(shí)施“三權(quán)分置” 要守住耕地紅線不突破的原則，也就是說，不能把耕地變少了，不能把糧食的生產(chǎn)能力變?nèi)趿?，不能把農(nóng)民的利益損害了。“三權(quán)分置”制度的實(shí)施推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)是一種必然。工商企業(yè)等社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域本質(zhì)上屬于一種投資行為，根本目的就是盈利。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)工商企業(yè)的投資行為進(jìn)行規(guī)范，守住耕地紅線。尤其是，在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的形勢(shì)下，“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象更不容忽視。

2.4 農(nóng)村土地流動(dòng)性不強(qiáng)，流動(dòng)服務(wù)體系不健全

在“三權(quán)分置”實(shí)施過程中，農(nóng)村土地流動(dòng)性不強(qiáng)，流動(dòng)服務(wù)體系不健全。一方面，為了提高收入，大量農(nóng)民涌入城市，造成大量農(nóng)村土地閑置，而農(nóng)民往往將土地作為自己在城市失業(yè)的最后保障，而不愿流轉(zhuǎn)土地；另一方面，實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)以自發(fā)轉(zhuǎn)讓為主，未履行相關(guān)法律程序，缺少法律保障［9］。加之，土地流轉(zhuǎn)相關(guān)服務(wù)不完善，難以確保農(nóng)地雙方的利益得到公平分配，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格缺少準(zhǔn)確依據(jù)，導(dǎo)致社會(huì)福利發(fā)生損失。

3 完善 “三權(quán)分置”制度，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興

大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央著眼于全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家作出的重大戰(zhàn)略決策，是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、提升億萬農(nóng)民獲得感和幸福感、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求，為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展明確了重點(diǎn)、指明了方向。該研究通過梳理“三權(quán)分置”制度實(shí)施過程中存在的問題與原因，提出完善“三權(quán)分置”制度的對(duì)策建議，以期充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，充分釋放農(nóng)村的發(fā)展動(dòng)力，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施。

3.1 在立法上明確土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立是為了充分發(fā)揮土地的市場(chǎng)屬性，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，使土地資源得到充分利用，從而優(yōu)化土地配置。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有嚴(yán)格的身份屬性，不具備完全市場(chǎng)化的條件，因此，實(shí)踐中先出現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，而后土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸得到了學(xué)界和國家政策的認(rèn)可，從而使“三權(quán)分置”制度得以形成。實(shí)質(zhì)上，只有在法律上對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)予以明確，才能使“三權(quán)分置”制度得到充分的實(shí)施。目前，法學(xué)界對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)主要存在3種學(xué)說。第一種是物權(quán)說。物權(quán)說將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，分為用益物權(quán)說和次用益物權(quán)兩種。然而，用益物權(quán)說難以克服集體土地所有權(quán)被架空的風(fēng)險(xiǎn)，而次用益物權(quán)說亦無法合理化自己對(duì)一物一權(quán)原則的突破。第二種是物債二元說。物債二元說認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)混合了債權(quán)性和物權(quán)性。物債二元說最大的問題是與我國現(xiàn)在堅(jiān)持的物債區(qū)分體系不相融合［10］。第三種是債權(quán)說。一方面，從法學(xué)理論上講，通過檢視土地承包經(jīng)營權(quán)主要流轉(zhuǎn)方式及其法律效果，無法得出其分離出的土地經(jīng)營權(quán)具有債權(quán)屬性的結(jié)論。也就是說，出租、轉(zhuǎn)包、入股等流轉(zhuǎn)形式生成的土地經(jīng)營權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)，而轉(zhuǎn)讓、互換僅是原土地承包經(jīng)營權(quán)的享有及其行使主體的變化，不涉及土地經(jīng)營權(quán)的定性問題。另一方面，從實(shí)踐上講，將土地經(jīng)營權(quán)定為債權(quán)無須對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)地權(quán)利體系進(jìn)行本質(zhì)性變革，既可以最大程度地節(jié)約制度變革成本，也可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)并穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營預(yù)期。

3.2 發(fā)揮出集體“統(tǒng)”的作用，激發(fā)農(nóng)民的主體性

《民法典》明確了集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”，即集體中每個(gè)成員都享有集體所有權(quán)。農(nóng)地集體所有權(quán)的功能激活依賴于村集體功能的歸位，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)掘村集體的調(diào)整功能，協(xié)調(diào)農(nóng)村社會(huì)的變化，保持政策制度的彈性；以村集體為中介協(xié)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的人地矛盾，保證土地利用效率和糧食安全，實(shí)現(xiàn)基本人權(quán)保護(hù)和社會(huì)公平，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興［11］。

對(duì)于集體所有制的優(yōu)勢(shì)，賀雪峰［8］進(jìn)行了較為詳盡的分析，認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村土地細(xì)碎在一定程度上造成了土地拋荒，從而使農(nóng)村難以形成適度的規(guī)模經(jīng)營。他指出：“如何提高國家資源的效率，激發(fā)農(nóng)民的主體性，讓農(nóng)民組織起來，成為當(dāng)前‘三農(nóng)問題和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的根本性問題” ［7］。他還著重分析了廣東省清遠(yuǎn)市農(nóng)村進(jìn)行土地整合、資金整合的經(jīng)驗(yàn)和安徽皖河農(nóng)場(chǎng)實(shí)行“兩田制”的案例，通過土地整合和資金整合以及實(shí)行“兩田制”，農(nóng)村土地都取得了較高的生產(chǎn)效率。與賀雪峰的觀點(diǎn)類似，付磊等［7］指出，崇州農(nóng)業(yè)共勞制、塘約道路、南海模式等改革案例已經(jīng)突破了集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)的遞進(jìn)派生邏輯，實(shí)現(xiàn)了三權(quán)重組。改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)聚焦在以集體所有權(quán)重構(gòu)為基礎(chǔ)的“統(tǒng)”的作用的發(fā)揮，做實(shí)集體所有權(quán)的功能，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)從土地的實(shí)物形態(tài)向注重價(jià)值形態(tài)的轉(zhuǎn)變，改變經(jīng)營權(quán)的派生路徑，這既是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)共同富裕的有效實(shí)現(xiàn)形式，也是堅(jiān)持和完善集體所有制的應(yīng)有之義。因此，集體所有權(quán)的落實(shí)就是將集體所有權(quán)從主體缺位和權(quán)能殘缺狀態(tài)向做實(shí)產(chǎn)權(quán)功能轉(zhuǎn)變。集體土地所有權(quán)具有雙重性質(zhì)，既是一項(xiàng)公有權(quán)，也是一項(xiàng)私有權(quán)，即在共同所有的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)集體成員利益、反映集體成員意志。公有權(quán)體現(xiàn)在對(duì)集體土地的民主管理和民主監(jiān)督，如公共產(chǎn)品的供給，改良和維護(hù)集體土地及設(shè)施，集體對(duì)承包方案的確定，以及土地拋荒棄耕、違法使用土地的監(jiān)督管理等；私有權(quán)一部分為集體所保留，另一部分由集體成員分散行使，通過經(jīng)營使用等實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

3.3 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，制定工商企業(yè)等社會(huì)資本取得土地經(jīng)營權(quán)的管理辦法

在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的“非農(nóng)化” “非糧化”現(xiàn)象速度不斷加快。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)，不能只重視經(jīng)濟(jì)效益，而忽視糧食安全和生態(tài)安全。地方政府除了應(yīng)當(dāng)依照政策安排對(duì)“非農(nóng)化”和“非糧化”農(nóng)地進(jìn)行專項(xiàng)清理之外，還應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮好其自身在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的導(dǎo)向、監(jiān)督作用，守住糧食安全底線，確保糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言，既要正視工商企業(yè)等社會(huì)資本在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的正當(dāng)利益追求，還應(yīng)當(dāng)將工商企業(yè)等社會(huì)資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為限定在合法的范圍內(nèi)，以杜絕土地流轉(zhuǎn)中的“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象。

3.4 健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，實(shí)行配套制度改革

通過實(shí)行“三權(quán)分置”制度來推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，關(guān)鍵是健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和實(shí)行配套制度改革。首先，要使閑置的農(nóng)村土地不被浪費(fèi)，就需要盡快完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。具體而言，健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系包括5個(gè)方面：一是建立高效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，解決土地流轉(zhuǎn)中的信息不對(duì)稱問題；二是建立科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估服務(wù)體系，科學(xué)劃分土地登記，切實(shí)保障農(nóng)民利益；三是建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)審核機(jī)制，保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠滿足必要的條件；四是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管機(jī)制，及時(shí)查處違法違規(guī)不合理利用土地的行為；五是建立激勵(lì)土地復(fù)墾機(jī)制，鼓勵(lì)和肯定農(nóng)民和集體主動(dòng)將閑置宅基地、建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的行為，給予其一定的土地承包權(quán)作為獎(jiǎng)勵(lì)，還可對(duì)治理農(nóng)地有成效的農(nóng)民給予耕地保護(hù)補(bǔ)貼。其次，隨著農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的深化，要促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和耕地資源優(yōu)化，就必須實(shí)行配套制度改革。一方面，確保國家糧食安全，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，包括精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象、優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼內(nèi)容、提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化，健全土地增值收益分配制度。對(duì)于轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)通過對(duì)其在農(nóng)村的集體資產(chǎn)確權(quán)登記頒證，保障集體資產(chǎn)權(quán)益，讓更多的土地增值收益用于促進(jìn)農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。

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