呂向鈞

滾動(dòng)預(yù)算是指為擺脫會(huì)計(jì)年度預(yù)算期限的限制，通過(guò)對(duì)部門收支進(jìn)行預(yù)測(cè)的方式來(lái)制定部門中期滾動(dòng)規(guī)劃的預(yù)算編制方法。項(xiàng)目庫(kù)是對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行程序化、規(guī)范化管理的一種管理方式。項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)是滾動(dòng)預(yù)算編制的重要組成部分，通過(guò)建立中長(zhǎng)期滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，可將項(xiàng)目的建設(shè)與學(xué)校中長(zhǎng)期規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，保證學(xué)校預(yù)算安排和發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一性，促進(jìn)學(xué)校可持續(xù)發(fā)展。

高校項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)存在的問(wèn)題

一、項(xiàng)目庫(kù)預(yù)算編制科學(xué)性不足，偏離學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃

目前，多數(shù)高校的預(yù)算編制是以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，預(yù)算編制只能滿足當(dāng)年預(yù)算收支平衡，而項(xiàng)目支出的編制通常只考慮當(dāng)年必需的、急需的建設(shè)任務(wù)，沒(méi)有與學(xué)校中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃有機(jī)結(jié)合。

二、財(cái)務(wù)處作為項(xiàng)目庫(kù)牽頭部門，推動(dòng)力度不足

財(cái)務(wù)部門是學(xué)校的預(yù)算編制部門，項(xiàng)目庫(kù)的牽頭編制工作也理所當(dāng)然落在財(cái)務(wù)部門，但是由財(cái)務(wù)部門牽頭組織項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)卻也存在諸多弊端。

財(cái)務(wù)部門以收支平衡為前提的固定思維模式，會(huì)壓減項(xiàng)目預(yù)算，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算不足，實(shí)施效果不佳。項(xiàng)目提報(bào)部門為了防止預(yù)算被壓減，虛報(bào)預(yù)算金額，財(cái)務(wù)部門則為了平衡預(yù)算，不斷地壓減項(xiàng)目預(yù)算，財(cái)務(wù)部門與項(xiàng)目提報(bào)部門在一次次的博弈中，最終結(jié)果是項(xiàng)目方案屈從預(yù)算而無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果，且財(cái)務(wù)預(yù)算分散平衡在各個(gè)項(xiàng)目預(yù)算上，長(zhǎng)此以往，造成各年度申報(bào)項(xiàng)目與學(xué)校長(zhǎng)期愿景相背離。

三、項(xiàng)目庫(kù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善

一方面，績(jī)效目標(biāo)的編制質(zhì)量參差不齊。項(xiàng)目申報(bào)人員在填報(bào)績(jī)效指標(biāo)時(shí)，多求助于財(cái)務(wù)人員，但財(cái)務(wù)人員缺乏對(duì)業(yè)務(wù)的掌握，因此推薦的指標(biāo)多偏向于成本控制、項(xiàng)目進(jìn)展時(shí)間等財(cái)務(wù)較重視的指標(biāo)，無(wú)法全面衡量項(xiàng)目的執(zhí)行效果，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在填報(bào)效益指標(biāo)時(shí)，往往選取容易實(shí)現(xiàn)甚至已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行填報(bào)，無(wú)法衡量項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的真實(shí)效益。

另一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)置不完善。目前，教育行業(yè)沒(méi)有出臺(tái)一套標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，高?？?jī)效評(píng)價(jià)體系參照政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行設(shè)置，無(wú)法滿足高校的績(jī)效評(píng)價(jià)需求。教育行業(yè)的部分績(jī)效目標(biāo)往往要通過(guò)多年的積累才能實(shí)現(xiàn)，但按照政府的要求，績(jī)效評(píng)價(jià)工作一般在資金撥付次年立即開(kāi)展，造成評(píng)價(jià)結(jié)果的失真。

四、項(xiàng)目庫(kù)管理不規(guī)范

現(xiàn)階段的項(xiàng)目庫(kù)管理主要借助電子表格，需要工作人員收集、匯總并不斷更新各部門提報(bào)的內(nèi)容，部門之間需要反復(fù)進(jìn)行核實(shí)，且數(shù)據(jù)的更新存在滯后性，特別是在管理延續(xù)型項(xiàng)目時(shí)，由于項(xiàng)目建設(shè)期限長(zhǎng)，以后年度的方案需要隨時(shí)更新修改，項(xiàng)目庫(kù)管理部門需要不斷收集項(xiàng)目的最新材料，容易忙中出錯(cuò)。大多數(shù)高?，F(xiàn)階段仍然停留在這種人工管理方式上，影響項(xiàng)目庫(kù)編制的準(zhǔn)確性，降低了工作效率。此外，機(jī)械的人工管理方式可操作性大，無(wú)法保證項(xiàng)目庫(kù)信息的公開(kāi)透明，造成監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制形同虛設(shè)。

高校滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)對(duì)策

一、建立發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)制度建設(shè)

學(xué)校需制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃并編制年度重點(diǎn)工作，每年將重點(diǎn)工作任務(wù)按照部門進(jìn)行分解，確保各部門從思想及行動(dòng)上與學(xué)校發(fā)展方向保持一致，共同完成當(dāng)年及中長(zhǎng)期目標(biāo)任務(wù)。需要注意的是，大部分學(xué)校年度重點(diǎn)工作的確定時(shí)間往往在年底或者第二年年初，而預(yù)算的編制時(shí)間一般在年度中旬，預(yù)算編制時(shí)間與重點(diǎn)工作的確定時(shí)間存在時(shí)間差，這就需要項(xiàng)目庫(kù)管理部門積極與院領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，盡量將重點(diǎn)工作的確定時(shí)間提前到年度中旬，從而與預(yù)算提報(bào)時(shí)間相輔相成。

學(xué)校需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從制度上保證預(yù)算編制的合理有效，可制定或更新學(xué)校的預(yù)算管理辦法及項(xiàng)目庫(kù)管理辦法，將滾動(dòng)管理理念融入其中，明確預(yù)算及項(xiàng)目庫(kù)的提報(bào)流程及各個(gè)部門的職責(zé)分工，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)事前論證、事后評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等方面。

二、理清工作責(zé)任，提高項(xiàng)目質(zhì)量

設(shè)立預(yù)算管理工作小組，由學(xué)校一把手擔(dān)任工作小組組長(zhǎng)，會(huì)同其他院領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)職能部門共同對(duì)學(xué)校預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行論證，學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)的參與及重視，最大限度地保證了項(xiàng)目申報(bào)方向與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的一致性，提高了項(xiàng)目安排的合理性。

業(yè)務(wù)歸口部門根據(jù)學(xué)校中長(zhǎng)期規(guī)劃及年度工作目標(biāo)編寫歸口管理工作的《XX類項(xiàng)目庫(kù)中長(zhǎng)期提報(bào)指南》，為各部門提報(bào)中長(zhǎng)期項(xiàng)目提供指引，并按照部門工作職責(zé)分工，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類論證。其中，設(shè)備類項(xiàng)目由后勤服務(wù)中心進(jìn)行論證，工程及維修類項(xiàng)目由基建處進(jìn)行論證，實(shí)訓(xùn)室建設(shè)類項(xiàng)目由教務(wù)處牽頭論證，信息中心、基建處、后勤服務(wù)中心共同參與論證，信息化類項(xiàng)目由信息中心組織論證。

財(cái)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)依據(jù)學(xué)校中長(zhǎng)期規(guī)劃、學(xué)校年度工作目標(biāo)、職能部門發(fā)布的《XX類項(xiàng)目庫(kù)中長(zhǎng)期提報(bào)指南》編制當(dāng)年《項(xiàng)目庫(kù)提報(bào)指導(dǎo)方案》，方案主要明確項(xiàng)目庫(kù)提報(bào)流程及時(shí)間節(jié)點(diǎn)，不對(duì)項(xiàng)目提報(bào)方向做過(guò)多的要求；負(fù)責(zé)對(duì)提報(bào)項(xiàng)目的完整性、合規(guī)性、項(xiàng)目成本進(jìn)行審核，對(duì)提報(bào)的時(shí)效性予以督促；匯總業(yè)務(wù)歸口部門審核完成入庫(kù)的項(xiàng)目，并牽頭向院領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，提請(qǐng)集體論證排序。

項(xiàng)目提報(bào)部門需要依據(jù)財(cái)務(wù)處發(fā)布的《項(xiàng)目庫(kù)提報(bào)指導(dǎo)方案》提報(bào)項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目提報(bào)價(jià)格進(jìn)行三家比價(jià)并提供比價(jià)材料，確保項(xiàng)目成本最低；在項(xiàng)目提報(bào)前，還需要結(jié)合部門工作重點(diǎn)及長(zhǎng)期規(guī)劃，自行對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證排序。

三、理順工作流程，加強(qiáng)項(xiàng)目管理

（一）項(xiàng)目入庫(kù)

學(xué)校應(yīng)建立項(xiàng)目“隨時(shí)出入庫(kù)”機(jī)制，項(xiàng)目一旦成熟，可隨時(shí)申報(bào)入庫(kù)，提報(bào)部門需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行事前論證，并填寫《項(xiàng)目申報(bào)書(shū)》，申報(bào)書(shū)內(nèi)容主要包含項(xiàng)目名稱、預(yù)算金額、項(xiàng)目類型、建設(shè)周期、建設(shè)現(xiàn)狀、必要性、建設(shè)基礎(chǔ)、建設(shè)內(nèi)容、測(cè)算依據(jù)、績(jī)效目標(biāo)、部門論證意見(jiàn)等要素，財(cái)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目申報(bào)要素的完整性及合規(guī)性進(jìn)行審核后，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類，并匯總給歸口職能部門，歸口職能部門就項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性、合理性進(jìn)行論證評(píng)審，并出具評(píng)審結(jié)果，評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后的項(xiàng)目正式進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行儲(chǔ)備。

（二）項(xiàng)目管理

將項(xiàng)目的提報(bào)類型具體細(xì)分為“一次性項(xiàng)目”“延續(xù)性項(xiàng)目”“儲(chǔ)備性項(xiàng)目”，為了與中長(zhǎng)期規(guī)劃相契合，鼓勵(lì)部門將項(xiàng)目做成“延續(xù)性項(xiàng)目”及“儲(chǔ)備性項(xiàng)目”?！把永m(xù)性項(xiàng)目”是指一個(gè)系列項(xiàng)目，需要分多年延續(xù)性完成，比如辦公家具的更新?！皟?chǔ)備性項(xiàng)目”是指未納入近期規(guī)劃，但項(xiàng)目的重點(diǎn)在于引導(dǎo)學(xué)校未來(lái)發(fā)展方向，這就需要項(xiàng)目提報(bào)部門結(jié)合學(xué)校的長(zhǎng)期規(guī)劃，而非著眼于當(dāng)前目標(biāo)。

為方便對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，還可按照一定的編碼規(guī)則對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行編碼。

（三）項(xiàng)目出庫(kù)

高校一般自年度中旬起開(kāi)始編制次年預(yù)算，各需求部門從項(xiàng)目庫(kù)中選取計(jì)劃安排的項(xiàng)目提報(bào)預(yù)算，并由預(yù)算管理工作小組牽頭，歸口職能部門參照學(xué)校工作重點(diǎn)及規(guī)劃，對(duì)所有提報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行綜合排序，并提請(qǐng)預(yù)算管理小組組織綜合論證，結(jié)合財(cái)務(wù)部門提供的學(xué)校歷年結(jié)余、當(dāng)年事業(yè)收入及專項(xiàng)資金預(yù)計(jì)到位情況，擬定安排項(xiàng)目，最終，提報(bào)黨委會(huì)確定項(xiàng)目安排方案。

財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算牽頭部門，應(yīng)定期清理項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目，對(duì)于已經(jīng)安排預(yù)算的一次性項(xiàng)目可清理出庫(kù)，確定不需要開(kāi)展的或經(jīng)多年沉淀，已經(jīng)與學(xué)校發(fā)展不符的項(xiàng)目也可清理出庫(kù)。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)

傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)往往在項(xiàng)目建設(shè)結(jié)束后，從項(xiàng)目投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效益及滿意度方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)際上，一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到建設(shè)完成可能僅需要一年時(shí)間，但是產(chǎn)生效益的時(shí)間卻可能是多年以后，若建設(shè)完成后立即進(jìn)行評(píng)價(jià)，可能部分產(chǎn)出和效益目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)，若在產(chǎn)生效益后才開(kāi)展評(píng)價(jià)，可能前期的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)已經(jīng)不好收集，因此，可將績(jī)效評(píng)價(jià)分為兩個(gè)階段，分別為建設(shè)完成后及運(yùn)行一段時(shí)間以后，保證績(jī)效評(píng)價(jià)的全面性及有效性。

在項(xiàng)目建設(shè)完成后對(duì)投入、過(guò)程指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，如項(xiàng)目配套資金到位情況、配套制度建設(shè)完善程度、制度執(zhí)行有效性、資金執(zhí)行進(jìn)度有效性、資金使用合規(guī)性、招標(biāo)進(jìn)度等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

在項(xiàng)目運(yùn)行一段時(shí)間后再進(jìn)行產(chǎn)出、效益、滿意度評(píng)價(jià)。主要對(duì)產(chǎn)出數(shù)量的真實(shí)性、產(chǎn)出的質(zhì)量、項(xiàng)目建設(shè)對(duì)學(xué)校事業(yè)發(fā)展的影響程度、對(duì)學(xué)校影響力提高等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

此外，需提高對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的重視程度，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入二級(jí)部門年度考核工作并與以后年度的預(yù)算安排相掛鉤，可對(duì)滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)和調(diào)整起到指導(dǎo)作用，從而提高項(xiàng)目庫(kù)編制的有效性。

四、加強(qiáng)信息化建設(shè)，助力信息共享

項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)和運(yùn)行涉及面廣，需要學(xué)校各個(gè)部門的參與和配合，需要學(xué)校方方面面的數(shù)據(jù)支持，工作煩瑣程度可想而知。

高?？山柚畔⒒侄螌㈨?xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)、論證評(píng)審、排序擇優(yōu)、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效考評(píng)流程進(jìn)行整合，通過(guò)流程再造的方式，將各部門職能和責(zé)任嵌入信息化系統(tǒng)，固定并完善項(xiàng)目出入庫(kù)流程，保留項(xiàng)目提報(bào)及修改痕跡，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行信息共享，打破信息壁壘，直接提取平臺(tái)中已有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，例如院系學(xué)生數(shù)量、固定資產(chǎn)存量、專業(yè)已建設(shè)實(shí)訓(xùn)室年度及數(shù)量等，保證信息的統(tǒng)一性和真實(shí)性，減少核實(shí)信息的步驟，提高審核效率。

通過(guò)數(shù)據(jù)追蹤手段，可對(duì)已立項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，從招標(biāo)方案提報(bào)、開(kāi)展招標(biāo)工作、合同簽訂、項(xiàng)目實(shí)施、支付進(jìn)度款、支付尾款、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等節(jié)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)控，不但給績(jī)效評(píng)價(jià)提供了第一手?jǐn)?shù)據(jù)，也為加快資金執(zhí)行進(jìn)度提供了數(shù)據(jù)抓手。

為實(shí)現(xiàn)以上功能，學(xué)校可建立預(yù)算信息化平臺(tái)，平臺(tái)集成項(xiàng)目預(yù)算、財(cái)務(wù)核算、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、財(cái)務(wù)分析、合同簽訂、招標(biāo)采購(gòu)、績(jī)效評(píng)價(jià)等模塊，并可提取學(xué)校大數(shù)據(jù)平臺(tái)中的各項(xiàng)基礎(chǔ)信息，通過(guò)該平臺(tái)，不但可以提高預(yù)算精細(xì)化管理程度和工作效率，還可以通過(guò)定期的分析和監(jiān)控工作為管理者提供更加直觀的數(shù)據(jù)。［本論文為山東省教育會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)2022年度課題“滾動(dòng)預(yù)算視角下的高校項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)研究”的研究成果（課題編號(hào)：sdjk2022243）。作者單位：青島職業(yè)技術(shù)學(xué)院］